Bundesverwaltungsgericht
Urteil vom 17.03.1977
- VII C 59.75
-

 (weitere Fundstellen: BVerwG NJW 1977, 1838)

 

Leitsatz:

1. Eine geldliche Zuwendung der öffentlichen Verwaltung an Private bedarf nicht unter allen Umständen einer gesetzlichen Grundlage (Bestätigung von BVerwGE 6, 282 (287)); auch in einem solchen Fall kann die Subvention auf Grund eines bewilligenden Verwaltungsakts vergeben werden.

2. Ist die Bewilligung zu Unrecht erfolgt, so kann das Geleistete nur dann zurückgefordert werden, wenn vorher der bewilligende Bescheid durch Verwaltungsakt zurückgenommen worden ist.

3. Mit der Rücknahme des Bewilligungsbescheides kann auch die Rückforderung des zu Unrecht Geleisteten durch Verwaltungsakt verlangt werden. Dem Erfordernis der Recht- und Gesetz*-mäßigkeit der Verwaltung ist durch Gewohnheitsrecht Rechnung getragen, wie die Klarstellung im Verwaltungsverfahrensgesetz ergibt.

 

 

Tatbestand

1.

Das klägerische Ehepaar erwarb 1965 in der Zwangsversteigerung ein landwirtschaftliches Anwesen, das dem Vater des Klägers gehört hatte. Drei Grundstücke dieses Anwesens dienten der Landwirtschaft, nämlich ein Acker und zwei Wiesen. Die Kläger verpachteten diese drei Grundstücke am 12. Dezember 1967 an den Bauern L. . Den Acker der verpachteten Grundstücke hatten sie seit ihrem Erwerb in der Zwangsversteigerung brachliegen lassen, während der Bauer L. die beiden Wiesen bis dahin unentgeltlich genutzt hatte. Die Kläger beantragten beim Landwirtschaftsamt W. auf Grund der Entschließung des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 21. Juni 1965 eine Prämie für die Verpachtung.

2.

Der Leiter des Landwirtschaftsamts W. bewilligte den Klägern durch Bescheid vom 3. Mai 1968 eine Verpachtungsprämie von 4.000 DM. Ende 1969 beanstandete das staatliche Rechnungsprüfungsamt B. die Bewilligung, weil die Kläger die Grundstücke vor der Verpachtung nicht landwirtschaftlich genutzt hätten. Darauf forderte das Landwirtschaftsamt W. durch Bescheid vom 20. Juli 1970 die Prämie von 4.000 DM zuzüglich 423 DM Zinsen seit Überweisung des Betrages zurück. Auf den Widerspruch der Kläger hob die Regierung von Oberfranken durch Bescheid vom 24. November 1970 den Bewilligungsbescheid des Landwirtschaftsamts W. vom 3. Mai 1968 auf und wies den Widerspruch gegen den Rückforderungsbescheid vom 20. Juli 1970 zurück.

3.

Die Kläger haben Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht Bayreuth hat die Klage mit der Maßgabe abgewiesen, daß die Zinsen als Verzugszinsen erst ab der Rückforderung verlangt werden könnten. Auf die Berufung der Kläger hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 13. Juni 1975 (BayVBl 1975, 590) die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Bayreuth aufgehoben und der Klage im wesentlichen mit folgender Begründung vollen Umfangs stattgegeben: Der Rückforderungsanspruch habe nicht in der Form eines Verwaltungsakts geltend gemacht werden können. Eine gesetzliche Grundlage dafür, daß die Prämie in Form eines Leistungsbescheides habe zurückverlangt werden können, sei nicht vorhanden, und zwar auch nicht konkludent, da es schon an einer gesetzlichen Ermächtigung zur Gewährung der Prämie durch Verwaltungsakt fehle. Darüber hinaus sei der Rückforderungsanspruch des Beklagten auch materiell nicht gegeben.

4.

Der Beklagte hat gegen dieses Urteil Revision eingelegt und beantragt, das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. Juni 1975 aufzuheben.

5.

Das Berufungsurteil verletze Bundesrecht, weil es die als Gewohnheitsrecht geltenden Grundsätze über die Zulässigkeit des Widerrufs eines Verwaltungsakts unrichtig anwende. Die Berechtigung der Verwaltung, gewährte Zuwendungen durch Leistungsbescheide zurückzufordern, ergebe sich aus der Überlegung, daß der Erstattungsanspruch die Kehrseite des Leistungsanspruchs darstelle. Eine Verwaltungsbehörde, die zur Zurücknahme eines Verwaltungsakts befugt sei und das Verhältnis zum Begünstigten obrigkeitlich gestalten dürfe, sei als berechtigt anzusehen, das Rückforderungsrecht selbst durchzusetzen. Es liege im Wesen der Exekutive, daß diese von sich aus tätig werden könne. Diese Möglichkeit sei durch Art 20 Abs 2 GG verfassungsrechtlich abgesichert.

6.

Die Kläger beantragen, die Revision des Beklagten zurückzuweisen.

7.

Es bestehe keine gesetzliche Grundlage dafür, daß die Prämie in der Form des Leistungsbescheides zurückgefordert werden könne. Ohne gesetzliche Grundlage sei diese Form als Belastung rechtswidrig. Der Bürger erleide erhebliche Nachteile dadurch, daß er in die Rolle des Klägers gedrängt werde. Er müsse sich zur Klage entschließen und auch erhebliche Vorschüsse leisten, wenn die Rückforderung zu Unrecht erfolge. Im übrigen übergehe der Beklagte die Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs, daß der Rückforderungsanspruch auch aus materiellen Gründen nicht gegeben sei, weil alle maßgeblichen Tatsachen dem Landwirtschaftsamt bei der Genehmigung des Antrages bekannt gewesen seien.

8.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und trägt ua folgendes vor: Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Durchsetzung von Rückforderungsansprüchen in den Fällen Gegenstand einer obrigkeitlichen Maßnahme, in denen bereits die Bewilligung eines Anspruchs sowie die Rücknahme der Bewilligung hoheitlich im Sinne eines Überordnungsverhältnisses oder Unterordnungsverhältnisses geltend gemacht werden dürfe. Eine andere Frage sei es, ob dieses Überordnungsverhältnis oder Unterordnungsverhältnis die Behörde ohne weiteres berechtige, den durch die Rücknahme der Bewilligung entstandenen Anspruch durch Verwaltungsakt geltend zu machen. Insofern seien Zweifel angebracht. Zu den allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien gehöre der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Dieser fordere eine gesetzliche Ermächtigung zur Vornahme belastender Verwaltungsakte. In der Handhabung, einen Anspruch durch Leistungsbescheid zu fordern, liege eine zusätzliche Belastung; denn das versetze den Leistungspflichtigen in eine verfahrensrechtlich ungünstige Situation. Die Befugnis zur Anforderung von öffentlich-rechtlichen Ansprüchen durch Leistungsakt könne auch nicht mit Gewohnheitsrecht begründet werden, weil der starke Widerstand in der Literatur zeige, daß es an der für ein Gewohnheitsrecht erforderlichen allgemeinen Rechtsüberzeugung fehle.

 

Entscheidungsgründe:

 

A.

9.

Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht, soweit es den Bescheid des Landwirtschaftsamts W. vom 20. Juli 1970 und den Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberfranken vom 24. November 1970 mit der Begründung aufgehoben hat, daß der Rückforderungsanspruch nicht durch Verwaltungsakt habe geltend gemacht werden können, weil damit der im Grundgesetz verankerte Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verletzt worden sei. Dieser Grundsatz ist nicht verletzt.

10.

Das Berufungsgericht hat in diesem Zusammenhang nicht berücksichtigt, daß mit den angefochtenen Bescheiden nicht nur Rückforderungsansprüche geltend gemacht werden, sondern daß diese auch die Rücknahme des Bewilligungsbescheides vom 3. Mai 1968 enthalten. Das Landwirtschaftsamt W. hat bereits in seinem angefochtenen Bescheid vor der Geltendmachung des Rückforderungsbetrages ausgeführt, daß die Voraussetzungen für die Bewilligung einer Verpachtungsprämie nicht erfüllt gewesen seien. Die Regierung von Oberfranken schließlich hat in ihrem Widerspruchsbescheid vom 24. November 1970 unter 1) ihrer Entscheidung den Bewilligungsbescheid vom 3. Mai 1968 noch einmal ausdrücklich aufgehoben. Die angefochtenen Bescheide könnten daher mangels Erfüllung eines im Grundgesetz verankerten Formerfordernisses nur dann vollen Umfangs aufgehoben werden, wenn auch die Rücknahme des Bewilligungsbescheides vom 3. Mai 1968 nicht durch Verwaltungsakt hätte erfolgen dürfen; denn die Rechtmäßigkeit der Subventionsgewährung ist in erster Linie im Rahmen des Rücknahmeverfahrens zu untersuchen; die Rückforderung als Akt der Erstattung ist nur die sich aus einer rechtmäßigen Rücknahme ergebende Folge.

11.

1. Die Rücknahme des bewilligenden Bescheides ist nicht etwa deswegen unbeachtlich, weil bereits die Bewilligung mangels einer gesetzlichen Grundlage für die Subventionierung nicht durch Verwaltungsakt hätte erfolgen dürfen und deshalb die Bewilligung und die Rücknahme unbeachtlich sein könnten. Es kann in diesem Zusammenhang dahingestellt bleiben, ob die Tatsache der Bewilligung und der Rücknahme durch Bescheid nicht auch dann berücksichtigt werden mußte, wenn die Subvention nicht durch Verwaltungsakt hätte gewährt werden dürfen; denn die Auffassung, daß Subventionen, die - wie im vorliegenden Fall - auf der Grundlage von Richtlinien, nicht aber eines Gesetzes gewährt wurden, nicht in Form von Verwaltungsakten zuerkannt werden dürften (so Bayerischer VGH in seinem Urteil vom 18. März 1976 - 198 VI 74 -), weil dem der Rechtsstaatsgrundsatz entgegenstehe, verletzt Bundesrecht. Dieser Senat hat wiederholt (ua BVerwGE 6, 282 (287); Urteil vom 28. Juni 1968 - BVerwG VII C 118.66 - MDR 1968, 1035 = VerwRspr 20, 212 = DÖV 1969, 394 = JZ 1969, 69 = Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr 26) entschieden, eine an Recht und Gesetz gebundene Verwaltung bedürfe für geldliche Zuwendungen an Private nicht unter allen Umständen der gesetzlichen Grundlage. Man könne neben dem förmlichen Gesetz auch jede andere parlamentarische Willensäußerung, insbesondere die etatmäßige Bereitstellung der zur Subvention erforderlichen Mittel als eine hinreichende Legitimation verwaltungsmäßigen Handelns ansehen. An dieser Auffassung, die auch der bisherigen einhelligen Rechtsprechung und der herrschenden Ansicht im Schrifttum entspricht (so Eyermann-Fröhler, Komm zur VwGO, 6. Aufl 1974, § 40 RdNr 44), hält der Senat fest. Wenn aber unter diesen Voraussetzungen eine Subvention vergeben werden darf, so kann das auch durch Verwaltungsakt geschehen; denn die Bewilligung der Subvention begünstigt den Betroffenen, weil sie ihm ein subjektives öffentliches Recht auf Zahlung des bewilligten Betrages gewährt. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 8, 155 (167)) hat daher ausgesprochen, es gebe keinen Gesetzesvorbehalt für die Zuständigkeiten und das Verfahren der leistungsgewährenden Verwaltung. Der Hinweis darauf, daß es keinen Gesetzesvorbehalt für das Verfahren gebe, bedeutet, daß eine nicht gesetzlich geregelte Subventionsvergabe durch Verwaltungsakt erfolgen kann.

12.

Im vorliegenden Fall ist die Prämie durch Verwaltungsakt gewährt worden, wie der Bewilligungsbescheid, der der Auszahlung der Prämie vorausging, ergibt. Der Antrag und der Bewilligungsbescheid können nicht als ein öffentlich-rechtlicher Vertrag angesehen werden, weil keine Vertragsverhandlungen stattgefunden haben, sondern die Prämie nach den Richtlinien nur unter genau bezeichneten Voraussetzungen und Bedingungen, denen der Begünstigte sich zu unterwerfen hatte, zu gewähren war.

13.

2. Eine durch Verwaltungsakt gewährte öffentlich-rechtliche Vergünstigung kann durch Verwaltungsakt zurückgenommen werden; denn Gewohnheitsrecht kann dem sich aus dem Grundgesetz ergebenden Grundsatz Rechnung tragen, daß ein Gesetz oder eine sonstige Rechtsgrundlage den Erlaß eines belastenden Verwaltungsakts zulassen muß. Es ist aber gewohnheitsrechtlich allgemein anerkannt, daß die Rücknahme oder der Widerruf eines Verwaltungsakts durch Verwaltungsakt erfolgen kann, und zwar auch dann, wenn diese deshalb belastende Wirkung haben, weil der zurückgenommene oder widerrufene Verwaltungsakt den Betroffenen begünstigt hat (so ua BVerwGE 5, 312 (314); 19, 188 (189); Becker, DÖV 1963, 459f; Wolff-Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl 1974, § 53 IV f S 458). Auch das Berufungsgericht vertritt nicht die Ansicht, daß die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts durch Leistungsklage zu erfolgen habe.

14.

3. Wenn aber ein begünstigender Bescheid durch Verwaltungsakt zurückgenommen werden kann, so gilt das gleiche auch für die Rückforderung des auf Grund der Begünstigung Geleisteten, weil beide Ansprüche miteinander verzahnt sind. In aller Regel ist nämlich die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts mit der Aufforderung der Rückerstattung verbunden (so Becker, DÖV 1973, 379 (389); Löwenberg, Die Geltendmachung von Geldforderungen im Verwaltungsrecht, 1967, § 4 A II S 36, 37); manchmal ergibt sich die Rücknahme des begünstigenden Verwaltungsakts erst aus der Aufforderung zur Rückzahlung des Erhaltenen. Aus der Höhe der Rückforderungssumme ergibt sich ebenfalls häufig erst, inwieweit die Behörde den begünstigenden Verwaltungsakt zurücknehmen will. Vor allem aber stellt nach der Rücknahme des begünstigenden Verwaltungsakts die Rückforderung des Gewährten keine besondere neue Belastung für den Pflichtigen mehr dar, sondern zieht nur die aus der Rücknahme notwendig sich ergebenden Folgerungen. Insbesondere besteht keine besondere Belastung durch die Form der Rückforderung in Gestalt eines Verwaltungsakts. Wenn nämlich der Pflichtige die Rücknahme oder den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakt für unberechtigt hält, so muß er diesen Verwaltungsakt anfechten. Andernfalls würde er seine Einwendungen gegen die Rückforderung verlieren. Es ist deshalb nicht einzusehen, warum die Behörde nicht Rücknahme und Rückforderung in einem Verwaltungsakt sollte verbinden können; denn durch diese Verbindung wird die Lage des Pflichtigen nicht verschlechtert. Auch der Prozeßkostenvorschuß wird dadurch nicht höher, daß die Anfechtungsklage sich nicht nur gegen den Rücknahmebescheid, sondern auch gegen den Leistungsbescheid richtet.

15.

Diese Verknüpfung von Erstattung und Rücknahme findet denn auch ihren Ausdruck in der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats, wonach der Erstattungsanspruch die Kehrseite des Leistungsanspruchs darstellt (BVerwGE 20, 295 (297); 25, 72 (76); ablehnend Menger-Erichsen, VerwArch 1970, 168 (178)) mit der Folge, daß die Behörde die geforderten Erstattungsbeträge durch Verwaltungsakt festsetzen kann (BVerwGE 40, 85 (89); Urteil vom 28. Juni 1968 - BVerwG VII C 118.66 - aaO). Diese Rechtsprechung ist von den Instanzgerichten im wesentlichen übernommen worden (OVG Berlin, JR 1972, 349; OVG Münster, DÖV 1967, 271; OVG Rheinland-Pfalz, VerwRspr 22, 610 (611)). Das entspricht auch der Rechtsprechung des VIII. Senats (BVerwGE 18, 308 (314); 40, 336 (343)), der ausgeführt hat, nach allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts könnten die zu Unrecht erbrachten Leistungen in demselben Verfahren zurückgefordert werden, in dem sie gewährt worden seien, wenn der sie gewährende Verwaltungsakt mit Rückwirkung zurückgenommen worden sei. Die Berechtigung zum Erlaß eines Rückforderungsbescheides ergibt sich auch hier aus dem Gewohnheitsrecht, im Verhältnis hoheitlicher Überordnung sich ergebende Rechtsfolgen durch Verwaltungsakt geltend zu machen (so BVerwGE 19, 243 (245, 246); 24, 225 (228); 28, 1 (2); Urteil vom 15. Oktober 1964 - BVerwG VIII C 65.64 - Buchholz 238.4 § 24 SG Nr 3; Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, 2. Band, 1967, A 19 S 25 = JZ 1966, 58 (60); Löwenberg, aaO § 10 A S 60). Diese Auffassung steht nicht im Widerspruch zu der Rechtsprechung des IV. Senats, daß durch öffentlich-rechtlichen Vertrag begründete Pflichten grundsätzlich nicht durch Verwaltungsakt durchgesetzt werden dürfen (so Urteil vom 13. Februar 1976 - BVerwG IV C 44.74 - MDR 1976, 694 = DÖV 1976, 353).

16.

Die hier vertretene Ansicht entspricht auch § 48 Abs 2 Sätze 5 und 8 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl I S 1253), nach dem bereits gewährte Leistungen zu erstatten sind, soweit der Verwaltungsakt zurückgenommen worden ist und die zu erstattende Leistung durch die Behörde zugleich mit der Rücknahme des Verwaltungsakts festgesetzt werden soll. Hierbei handelt es sich nicht um eine rechtliche Neuregelung. Zutreffend hat die Bundesregierung in der Begründung zu dieser Bestimmung (BT-Drucks 7/910 S 70, 71) ausgeführt, es solle dadurch auch klargestellt werden, daß die Behörde insoweit einen Verwaltungsakt erlassen könne und nicht darauf angewiesen sei, ihren Erstattungsanspruch in Form einer Leistungsklage vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen. Angesichts des lediglich klarstellenden Charakters der genannten Regelung gilt der dort niedergelegte Grundsatz auch da, wo das Verwaltungsverfahrensgesetz nicht zur Anwendung gelangt.

 

B.

17.

Dennoch ist die Revision des Beklagten im vorliegenden Fall nicht begründet.

18.

Das Berufungsgericht hat nämlich seine Entscheidung zusätzlich darauf gestützt, daß ein Rückforderungsanspruch des Beklagten auch materiell nicht gegeben sei. Für die Gewährung der Subvention sei die unrichtige Angabe im Subventionsantrag nicht ursächlich gewesen; der Leiter des Landwirtschaftsamts habe in voller Kenntnis des wahren Sachverhalts die Prämie bewilligt. Etwaige Fehler der Bewilligung fielen ausschließlich in den Verantwortungsbereich der Behörde. Den Klägern sei es auf Grund der Beratungen durch den Bauernverband und den Leiter des Landwirtschaftsamts nicht möglich gewesen zu erkennen, daß ihnen die Prämie nicht zugestanden habe. Die hier vom Berufungsgericht angewandten Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts dienen nur der Ergänzung der Regelung für die Vergabe von Prämien, die auf Grund landesrechtlicher Haushaltsbestimmungen bewilligt worden sind, und somit der Ergänzung von Landesrecht. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob der Auffassung des Berufungsgerichts insoweit zu folgen ist; denn diese Rechtsansicht verletzt jedenfalls Bundesrecht nicht.

19.

Ausschließlich aus diesem Grunde ist daher die Revision des Beklagten zurückzuweisen.