Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen 
Urteil vom 19.1.1995
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15 A 569/91 -

 (weitere Fundstellen: NVwZ 1995, 718 ff.)

Leitsatz

Eine Gemeinde überschreitet ihre Verbandskompetenz, wenn sie den Unterhaltspflichtigen anläßlich der Geburt eines dritten oder weiteren Kindes eine kommunale Aufwendungsbeihilfe zum Zweck einer Ergänzung des allgemeinen Familienlastenausgleichs zahlt.

 

 

Tatbestand

1.

Die klagende Gemeinde wendet sich gegen die von der beklagten Kommunalaufsichtsbehörde verfügte Aufhebung eines Beschlusses ihres Rates, demzufolge den Eltern bei der Geburt eines dritten oder weiteren Kindes eine Aufwendungsbeihilfe in Höhe von 1.000,-- DM gewährt werden soll. Klage und Berufung blieben ohne Erfolg.

 

Entscheidungsgründe:

2.

Die Klage der Klägerin ist zwar zulässig. Insbesondere wird diese im vorliegenden Verfahren zutreffend durch den Gemeindedirektor vertreten, der den streitbefangenen Ratsbeschluß lediglich auf Weisung des Beklagten hin beanstandet hat.

Siehe Beschluß des Senats vom 07.09.1978 - XV B 73/78 -, OVGE 33, S. 263, und Urteile vom 05.09.1989 - 15 A 686/78 -, OVGE 35, S. 73, und vom 23.07.1991 - 15 A 1110/90 -, DVBl. 1992, 377.

3.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die angefochtene Verfügung des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren (Selbstverwaltungsrechten) Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

4.

Der Beklagte hat das in § 108 Abs. 1 Satz 2 GO NW vorgesehene Verfahren eingehalten. Seine streitbefangene Verfügung erweist sich darüber hinaus auch materiell als rechtmäßig.

5.

Die Ausübung des Aufhebungsrechts nach § 108 Abs. 1 Satz 2 GO NW setzt voraus, daß ein Beschluß des Rates das geltende Recht verletzt. Nach ständiger Rechtsprechung des erkennenden Senats unterliegt diese Voraussetzung auch dann der vollen gerichtlichen Überprüfung, wenn die Gemeinde - wie hier - allein die Aufhebungsverfügung, nicht aber auch die dieser zugrundeliegende Beanstandungsverfügung angreift.

Siehe hierzu im einzelnen den Nachweis der Rechtsprechung im Urteil des Senats vom 14.06.1994 - 15 A 1389/91 -.

6.

Insoweit ist danach hier darauf abzustellen, daß der streitbefangene Ratsbeschluß in dem für seine rechtliche Überprüfung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Aufhebungsverfügung

- vgl. Urteil des Senats vom 16.07.1991 - 15 A 2054/88 -, NWVBl. 1992, 58 -

deshalb geltendes Recht verletzt, weil die Klägerin mit der Gewährung einer Aufwendungsbeihilfe anläßlich der Geburt eines dritten oder weiteren Kindes ihre kommunale Verbandskompetenz überschreitet.

7.

 

Art. 78 Abs. 2 Verf NW und § 2 GO NW garantieren den nordrhein-westfälischen Gemeinden das Recht, im Rahmen der Gesetze alle öffentliche Verwaltung im Gemeindegebiet zu regeln. Darin liegt jedoch keine Zuweisung einer sachlich prinzipiell unbegrenzten Kompetenz der Gemeinden. Im gesamtstaatlichen Gefüge ist ihr Selbstverwaltungsrecht mit Blick auf die verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern vielmehr beschränkt auf die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG genannten "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft". Nur soweit es sich um eine dieser Zuordnung unterfallende Aufgabe handelt, erwächst den Gemeinden die Befugnis, sich einer solchen Angelegenheit, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung überantwortet ist, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen.

BVerfG, Urteil vom 30.07.1958 - 2 BvG 1/58 -, BVerfGE 8, S. 122 (134); Beschluß vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127 (143 ff.) m.w.N.

8.

 

Über die Beschränkung auf Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises hinaus ist es den Gemeinden folglich verwehrt, Regelungen in Sachbereichen zu treffen, die in die Kompetenz eines anderen Verwaltungsträgers fallen.

Siehe allerdings zu der im Zuständigkeitsbereich anderer Verwaltungsträger bestehenden, hier nicht einschlägigen Befassungskompetenz der Gemeinden in Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft: BVerwG, Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 37.89 -, BVerwGE 87, S. 228 (230 ff.).

9.

Diese sich aus der Zuständigkeit anderer Träger öffentlicher Verwaltung ergebende kompetenzrechtliche Einschränkung kommunaler Tätigkeit bedarf hier jedoch keiner näheren Konkretisierung. Der streitbefangene Ratsbeschluß hat nämlich schon keine nach dem Gesagten für jede Ausübung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden vorauszusetzende Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft zum Gegenstand.

10.

 

Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und Zusammenwohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen. Dabei bilden die Angelegenheiten weder einen ein für allemal feststehenden Aufgabenkreis noch sind diese für alle Gemeinden ungeachtet etwa ihrer Einwohnerzahl, flächenmäßigen Ausdehnung und Struktur gleich.

BVerfG, Beschluß vom 23.11.1988, a.a.O., S. 151 f.

11.

Der streitbefangene Ratsbeschluß mißachtet die sich hieraus ergebende Beschränkung der Gemeinde auf Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises:

12.

Die Klägerin verfolgt mit der in Rede stehenden Aufwendungsbeihilfe den Zweck, die durch die Gewährung von Unterhalt für Kinder entstehenden wirtschaftlichen Belastungen zu mindern. Nach der Begründung der Mehrheitsfraktion, die sich die Klägerin durch den Ratsbeschluß vom 25.05.1987 zu eigen gemacht hat, soll die Aufwendungsbeihilfe dazu beitragen, die als unbefriedigend angesehene wirtschaftliche Situation von Familien mit mehreren Kindern zu verbessern. Im Gegensatz etwa zu einem Patenschaftsgeld, das von einer Gemeinde anläßlich der Geburt eines Kindes gewährt wird und vornehmlich dazu bestimmt ist, der Verbundenheit der örtlichen Gemeinschaft mit dem Neugeborenen und seinen Eltern Ausdruck zu verleihen, knüpft die streitbefangene Aufwendungsbeihilfe damit allein an die wirtschaftliche Mehrbelastung von Familien mit Kindern an und verfolgt das ausschließliche Ziel, diese Mehrbelastung durch die Gewährung einer nicht zweckgebundenen, aus dem Steueraufkommen stammenden Geldleistung zu mindern. Die in Rede stehende Beihilfe stellt sich damit als eine Maßnahme des allgemeinen Familienlastenausgleichs dar, der eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe ohne spezifische Ortsbezogenheit ist, die vom Staat wahrgenommen wird:

13.

 

Aus dem in Art. 20 Abs. 1 GG verankerten Sozialstaatsprinzip i.V.m. Art. 6 Abs. 1 GG folgt die allgemeine Pflicht des Staates, einen Lastenausgleich zugunsten kinderreicher Familien durchzuführen.

BVerfG, Beschluß vom 29.05.1990 - 1 BvL 20, 26/84 u. 1 BvL 4/86 -, BVerfGE 82, S. 60 (81), m.w.N.

15.

Ein solcher Ausgleich wird als notwendig angesehen, weil für die Höhe des Erwerbseinkommens in aller Regel weder der Familienstand noch die Familiengröße von Bedeutung sind. Dies führt finanziell zu einer doppelten Benachteiligung von Familien mit Kindern, weil diese Unterhaltsaufwendungen erfordern und die Erziehungsaufgaben und Betreuungsaufgaben zugleich die Möglichkeit der Unterhaltspflichtigen, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, zumindest einschränken können. Auf der Grundlage dieses sozialen Befundes dient der Familienlastenausgleich einem solidarischen Abbau der Mehrbelastungen, denen kinderreiche Familien ausgesetzt sind.

Siehe hierzu im einzelnen Krause, FamRZ 1969, S. 617; Laux, DB 1971, S. 1833.

16.

Entsprechend dieser allgemeinen sozialstaatlichen Verpflichtung räumt § 6 des Sozialgesetzbuchs - Allgemeiner Teil - (SGB-AT) demjenigen, der Kindern Unterhalt gewährt, ein Recht auf Minderung der dadurch entstehenden wirtschaftlichen Belastungen ein. Mit dieser Rechtsanwendungsrichtlinie

- siehe hierzu im einzelnen Grüner/Dalichau, Sozialgesetzbuch, Band 1, Stand Dezember 1994, § 6 SGB-AT S. 2, -

hat sich der Bundesgesetzgeber des Familienlastenausgleichs als Aufgabe der Sozialgesetzgebung angenommen. Er hat darüber hinaus zum Ausdruck gebracht, daß er den zur Erfüllung dieser Aufgabe erforderlichen Maßnahmen keinen örtlichen Charakter beimißt.

17.

Dementsprechend stellen sich auch die auf der Grundlage einer konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die öffentliche Fürsorge nach Art. 74 Nr. 7 GG

- vgl. hierzu Zuleeg, FamRZ 1980, S. 210 -

getroffenen Regelungen des Bundeskindergeldgesetzes (BKGG) in der hier anzuwendenden, bis zur Bekanntmachung vom 30.01. 1990, BGBl. I S. 149, geltenden Fassung vom 14.04.1964, BGBl. I S. 265, und des Gesetzes über die Gewährung von Erziehungsgeld und Erziehungsurlaub (Bundeserziehungsgeldgesetz - BErzGG -) in der hier anzuwendenden, bis zur Bekanntmachung vom 21.01.1992, BGBl. I S. 68, geltenden Fassung vom 06.12.1985, BGBl. I S. 2154, als Instrumente zur Verwirklichung des dem Staat übertragenen Familienlastenausgleichs dar. Das durch das Bundeskindergeldgesetz vom 14.04.1964 begründete moderne Kindergeldsystem beruht gerade auf der Erkenntnis, daß die Kindergeldgewährung als eine Aufgabe der Allgemeinheit und als staatliche Pflicht eines sozialen Gemeinwesens anzusehen ist, deren Kosten der Staat zu tragen hat.

Siehe dazu die Begründung der Bundesregierung zu einem Entwurf eines Kindergeldgesetzes, in BT-Drs. III/666/A, S. 1 ff., und III/2648/A, S. 1 ff.; ferner den schriftlichen Bericht des Ausschusses für Arbeit, BT-Drs. IV/1961/A, S. 1; hierzu im einzelnen Maschler, Das Kinder- geldrecht, 1974, S. 13 ff.

18.

Entsprechendes gilt für den mit dem Erlaß des Bundeserziehungsgeldgesetzes verfolgten Zweck.

Siehe die Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes über die Gewährung von Erziehungsgeld und Erziehungsurlaub, BT-Drs. 10/3792, S. 13.

19.

Deshalb entspricht es der bislang einhellig vertretenen Auffassung, daß mit der Gewährung von Kinder- und Erziehungsgeld keine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft wahrgenommen, sondern allein der als gesamtgesellschaftliche Aufgabe angesehene und als solche dem Staat übertragene Familienlastenausgleich angestrebt wird.

Siehe hierzu Bley, Sozialrecht, 6. Aufl. 1988, S. 344 ff.; Igl, Kindergeld und Erziehungsgeld, 2. Aufl. 1991, S. 1 ff.; speziell zum BKGG: BVerfG, Beschluß vom 29.05.1990, a.a.O.; BSG, Urteil vom 16.01.1970 - 7 RKg 14/68 -, BSGE 30, S. 239 (240), und Urteil vom 25.10.1977 - 8/12 RKg 8/77 -, BSGE 45, S. 95 (102); Maschler, a.a.O., S. 11 ff.; Erlenkämper, Sozialrecht, 2. Aufl. 1988, S. 569; zum BErzGG: Stevens-Bartol, Bundeserziehungsgeldgesetz, 2. Aufl. 1989, S. 39 ff.; Hönsch, Erziehungs- und Kindergeldrecht, 1988, S. 46 ff.; Zmarzlik/Zipperer/Viethen, Mutterschutzgesetz, Mutterschaftsleistungen, Bundeserziehungsgeldgesetz, 7. Aufl. 1994, S. 452.

20.

Für die hier in Rede stehende Aufwendungsbeihilfe kann - unabhängig von deren von den Beteiligten mit Blick auf die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes nach Art. 74 Nr. 7, 72 GG erörterten kompetenzrechtlichen Abgrenzung insbesondere zum Bundeskindergeldgesetz - schon deshalb nichts anderes gelten, weil diese Beihilfe sich hinsichtlich der von der Klägerin mit ihrer Gewährung verfolgten Zielsetzung nicht von den angesprochenen Ausgleichsleistungen des Bundes unterscheidet und sie mithin ebenfalls eine - auf eine Ergänzung der Leistungen des Bundes angelegte, mangels eines spezifischen örtlichen Bezuges unzulässige - Maßnahme des dem Staat vorbehaltenen Familienlastenausgleichs darstellt. Unerheblich ist demgegenüber in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang, daß sich das Instrumentarium dieses Familienlastenausgleichs nicht mit der Gewährung von Kinder- und Erziehungsgeld erschöpft, sondern insbesondere durch Regelungen des steuerlichen Lastenausgleichs ergänzt wird.

Siehe zum sogenannten dualen System des Kinder- und Familienlastenausgleichs: BVerfG, Beschluß vom 29.05.1990, a.a.O., S. 61; Beschluß vom 23.11.1976 - 1 BvR 150/75 -, BVerfGE 43, 108, 109 ff.; einen Gesamtüberblick über das Instrumentarium des Familienlastenausgleichs gibt Igl, a.a.O., S. 4 f.

21.

Die hier allein streitentscheidende Zuordnung der Aufwendungsbeihilfe zu den Maßnahmen des Familienlastenausgleichs und damit deren Kennzeichnung als ausschließlich überörtliche Angelegenheit werden hierdurch nämlich nicht in Frage gestellt.

22.

Die Klägerin wendet gegen diese kompetenzrechtliche Einordnung eines kommunalen Familienlastenausgleichs zu Unrecht ein, daß es sich bei dieser Aufgabe um ein Tätigkeitsfeld der den Gemeinden seit jeher übertragenen öffentlichen Fürsorge handele.

Siehe zu den von den Gemeinden in diesem Bereich wahrgenommenen Aufgaben: Pagenkopf, Kommunalrecht, Band 1, Verfassungsrecht, 2. Aufl. 1975, S. 164.

24.

Zwar bietet die Beantwortung der Frage, ob eine Angelegenheit wesentlicher Bestandteil des historisch gewachsenen Gesamtbildes der kommunalen Selbstverwaltung ist, einen maßgeblichen Anhaltspunkt dafür, ob diese Angelegenheit dem Bereich kommunaler Selbstverwaltung zuzuordnen ist.

Siehe BVerfG, Beschluß vom 12.01.1982 - 2 BvR 113/81 -, BVerfGE 59, S. 216 ff.; Beschluß vom 12.07.1960 - 2 BvR 373, 442/60 -, BVerfGE 11, S. 266 ff.; Beschluß vom 29.04.1958 - 2 BvL 25/56 -, BVerfGE 7, 359 (364) m.w.N.

24.

Dieses Kriterium zielt aber allein darauf, ob die betreffende Aufgabe seit jeher von Gemeinden wahrgenommen wird.

Vgl. Jaras/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl. 1992, Art. 28 Rdnr. 6.

25.

Unter diesem Gesichtspunkt läßt sich die Gewährung der in Rede stehenden kommunalen Aufwendungsbeihilfe folglich schon deshalb nicht dem kommunalen Kompetenzbereich zuordnen, weil ein allgemeiner Familienlastenausgleich in Form der Zahlung von Kindergeld auf gesetzlicher Grundlage in der Bundesrepublik Deutschland erst verhältnismäßig spät mit der Kindergeldgesetzgebung der Jahre 1954 und 1955 eingeführt wurde, und zwar ausschließlich in Form bundesgesetzlicher Regelungen,

- die Rechtsgrundlagen für das in einzelnen Bundesländern gewährte Landeserziehungs- bzw. Familiengeld sind abgedruckt in Zmarzlik/Zipperer/ Viethen, a.a.O., Anhang 25.2 ff., S. 754 ff., -,

wobei eine kommunale Kompetenz bislang nicht in Rede stand.

Siehe zur Entwicklung der Gesetzgebung im einzelnen Maschler, a.a.O., S. 11 ff.; Sixtus/Haep, Bundeskindergeldgesetz, 4. Aufl., Stand 1986, S. 061 ff.

26.

Davon unabhängig ist darauf hinzuweisen, daß die Klägerin durch die Aufwendungsbeihilfe gerade nicht Hilfe in einer gegenwärtigen Notlage zur Deckung eines individuellen Bedarf leisten will, wie dies für den Aufgabenbereich der kommunalen öffentlichen Fürsorge charakteristisch ist. Die von ihr vorgesehene Aufwendungsbeihilfe soll vielmehr losgelöst vom dem jeweiligen Einzelfall und unabhängig von einer Bedürftigkeitsprüfung jedem gewährt werden, der ansonsten die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt.

27.

Auch daraus, daß Begünstigte der streitbefangenen Aufwendungsbeihilferegelung ausschließlich die Einwohner der Klägerin sein sollen, kann eine spezifische Ortsbezogenheit nicht hergeleitet werden. Würde man das Merkmal der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft bereits immer dann als erfüllt ansehen, wenn sich eine kommunale Regelung ausschließlich an die Einwohner einer Gemeinde richtet, würde diesem kompetenzrechtlichen Zuordnungskriterium jede abgrenzende Kraft genommen. Deshalb erfordern die eingangs genannten Merkmale des Tatbestands der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eine spezifische, über den reinen Sachbezug hinausgehende Ortsbezogenheit, die voraussetzt, daß die Aufgabe in der dargelegten Weise in der örtlichen Gemeinschaft wurzelt.

Siehe hierzu BVerwG, Urteil vom 14.12.1990, a.a.O., S. 231.

28.

Eine solche spezifische Ortsbezogenheit kommt der streitbefangenen Aufwendungsbeihilfe auch nicht dadurch zu, daß sie nach dem Vortrag der Klägerin im gerichtlichen Verfahren dazu dienen soll, die Mehraufwendungen auszugleichen, die speziell für kinderreiche Familien durch die Strukturbeschaffenheit der Gemeinde G. als Landgemeinde mit einer überdurchschnittlich großen flächenmäßigen Ausdehnung entstehen. Es ist bereits zweifelhaft, ob diese Zielsetzung dem Ratsbeschluß zugrundeliegt. Nach der Begründung des zur Abstimmung gestellten Antrages ist die Notwendigkeit einer ergänzenden Hilfe für kinderreiche Familien - wie ausgeführt - aus der allgemeinen Erwägung hergeleitet worden, daß das Pro-Kopf-Einkommen kinderreicher Familien mit zunehmender Kinderzahl sinke, ohne daß Erwägungen zur speziellen Situation in der Gemeinde G. überhaupt angestellt worden sind. Dies kann aber letztlich offenbleiben, weil die Klägerin mit der in Rede stehenden Aufwendungsbeihilfe auch unter Berücksichtigung des von ihr geltend gemachten Leistungszwecks lediglich einen allgemeinen finanziellen Ausgleich bewirkt, ohne dabei auf den mit der Leistung abzudeckenden Bedarf überhaupt abzustellen. Um einen spezifischen Mehrbedarf von Familien mit Kindern auszugleichen, bedarf es der beschlossenen allgemeinen Aufwendungsbeihilfe nicht, da der Gemeinde hierfür innerhalb ihrer Kompetenzen verschiedene konkret bedarfsbezogene Möglichkeiten der Familienförderung zur Verfügung stehen, beispielsweise familiengerechte Staffelungen von kommunalen Gebühren einschließlich des sogenannten Familienpasses.

29.

Ein spezifischer örtlicher Bezug der Aufwendungsbeihilfe kann schließlich auch nicht mit der Erwägung begründet werden, daß die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben ohnehin das in Art. 20 Abs. 1 GG verankerte Sozialstaatsprinzip einschließlich der sich aus ihm - wie dargelegt - ergebenden Aufgabe eines Familienlastenausgleichs beachten müssen. Daß eine Körperschaft gesetzlich zur Beachtung eines Belanges verpflichtet ist, bedeutet lediglich, daß sie im Rahmen ihrer vorgegebenen Kompetenzen diesem Belang hinreichend Rechnung tragen muß, begründet aber keine Befugnis im Sinne einer Kompetenz- und Zuständigkeitszuweisung. Schon deshalb sind diese Erwägungen nicht geeignet, die nach allem hier nicht erfüllten Erfordernisse des Tatbestands der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft einzuschränken oder gar nachzuweisen.

30.

Überschreitet die Klägerin danach mit der Gewährung der beschlossenen Aufwendungsbeihilfe schon deshalb ihre Kompetenzen, weil sie mit dieser Beihilfe keine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft wahrnimmt, so kann dahingestellt bleiben, ob ein Kompetenzverstoß auch mit Blick darauf vorliegt, daß der Bundesgesetzgeber von seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis aus Art. 74 Nr. 7 GG durch Erlaß des Bundeskindergeldgesetzes und des Bundeserziehungsgeldgesetzes Gebrauch gemacht hat. Insoweit ist unter Bezug auf den Vortrag der Beteiligten lediglich anzumerken, daß das Bundeserziehungsgeldgesetz wohl schon deshalb keine abschließende Regelung der aus Anlaß der Geburt eines Kindes zu gewährenden Leistungen umfaßt, weil § 8 Abs. 1 Satz 1 BErzGG ausdrücklich vergleichbare Leistungen der Länder vorsieht. Daß das Bundeskindergeldgesetz ergänzende einmalige Zahlungen anläßlich der Geburt eines Kindes ausschließt, erscheint dementsprechend jedenfalls deshalb als fraglich, weil das Bundeskindergeld als laufende Geldleistung ausgestaltet ist.

Siehe hierzu im einzelnen Maschler, a.a.O., S. 33 f.

31.

Dies bedarf hier jedoch keiner Vertiefung, weil ein trotz der genannten Bundesgesetze verbleibender Regelungsfreiraum nach den vorstehenden Feststellungen nur von den Ländern, nicht aber von den Gemeinden durch die Gewährung einer Aufwendungsbeihilfe der hier beschlossenen Art in Anspruch genommen werden könnte.