Hinweis zu Rechtsgrundlagen für behördliche Ersatzansprüche für Kosten, die durch ein Handeln der Behörde an Stelle des Pflichtigen ohne vorausgehenden Verwaltungsakt (also durch Ersatzvornahme per Sofortvollzug, Selbstvornahme oder unmittelbarer Ausführung) entstanden sind

(Stand der Bearbeitung: 25. November 2017)

© Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Ob und inwieweit Kostenersatz für behördliche Handlungen verlangt werden kann, die eine Behörde an Stelle des hierzu eigentlich Verpflichteten ohne vorausgehende Festsetzung der Verpflichtung durch Verwaltungsakt vorgenommen hat, richtet sich - bei Fehlen von Spezialvorschriften - nach dem insoweit jeweils anwendbaren Verwaltungsvollstreckungsrecht.

Dies ist sowohl auf Landes- wie auf Bundesebene (in - wichtigen - Details) unterschiedlich geregelt, wobei teilweise auch unterschiedliche Regelungsmodelle für unterschiedliche Behörden vorgesehen sind. Dies setzt einige Vorüberlegungen zur Ermittlung der richtigen Anspruchsgrundlage für den Kostenersatz voraus, die auch Auswirkungen auf den Prüfungsaufbau haben. Die Kenntnis dieser Vorüberlegungen ist notwendig, um

I. Polizeivollstreckung oder Verwaltungsvollstreckung?

Frage 1: Gibt es im anwendbaren Landesrecht Sondervorschriften für die Vollstreckung von Maßnahmen der Polizei- und Ordnungsbehörden mittels Ersatz- oder Selbstvornahme im Polizei- oder Ordnungsbehördengesetz ("Polizeivollstreckungsrecht") oder ist im maßgeblichen Landesrecht das Verwaltungsvollstreckungsrecht einheitlich für alle Behörden (nur) in einem allgemeinen Verwaltungsvollstreckungsgesetz geregelt?

Frage 2: Wenn es ein "Polizeivollstreckungsrecht" gibt: Können diese Sondervorschriften des "Polizeivollstreckungsrechts" auch für Ersatz- oder Selbstvornahmen der Behörde anwendbar sein, die im vorliegenden Fall Kostenersatz geltend macht?

Erläuterung: Hier kommt es darauf an, welche Behörden sich auf die besonderen Regelungen des "Polizeivollstreckungsrechts" berufen können. Nur die allgemeinen Polizei- und Ordnungsbehörden? Auch Sonderpolizeibehörden? Sonstige Behörden?

Frage 3: Wenn Frage 2 bejaht wurde: Können diese Vorschriften des "Polizeivollstreckungsrechts" von der Behörde auch für die Durchsetzung der Pflicht herangezogen werden, die von der Behörde mittels Selbst- oder Ersatzvornahme durchgesetzt wurde (werden soll)?

Erläuterung: Im Saarland gilt etwa das "Polizeivollstreckungsrecht" der §§ 44 ff. SPolG nur zur Durchsetzung von "polizeilichen Verfügungen", wie sich aus § 1 Abs. 3 SVwVG ergibt. Zur Abgrenzung siehe z. B. Abgeschleppt-und-Abgezockt-Fall und den Scheunenabbruchfall.

II. (Notwendigkeit der) Abgrenzung zwischen unmittelbarer Ausführung/Selbstvornahme (vgl. § 19 BPolG) und Ersatzvornahme durch Sofortvollzug (vgl. § 6 Abs. 2 VwVG Bund)?

Frage 1: Ist im anwendbaren Landesrecht sowohl die unmittelbare Ausführung/Selbstvornahme (wie bei § 19 BPolG) und der Sofortvollzug (wie bei § 6 Abs. 2 VwVG) vorgesehen und sind beide Vorschriften für Maßnahmen der handelnden Behörde anwendbar?

Frage 2: (Nur) Wenn Frage 1 positiv beantwortet wird: Wie sind unmittelbare Ausführung und Sofortvollzug voneinander abzugrenzen? Hierzu grundlegend und überzeugend: Lemke, Verwaltungsvollstreckungsrecht des Bundes und der Länder, 1997, S. 200 ff.; diese Sichtweise hat sich wohl durchgesetzt.

Erläuterung: Die oft allgemein gehaltenen Überlegungen zur Abgrenzung von Sofortvollzug und unmittelbarer Ausführung (also die Frage, auf welche Ermächtigung sich die Behörde in bestimmten Konstellationen stützen muss), sind damit nur dann anzustellen, wenn eine Behörde überhaupt die "Qual der Wahl" hat. Dies ist nicht der Fall, wenn in dem für sie maßgeblichen Vollstreckungsrecht nur entweder der Sofortvollzug oder die unmittelbare Ausführung/Selbstvornahme vorgesehen ist. Dann kommt es nur darauf an, ob die Voraussetzungen dieser Ermächtigung gegeben ist; ein Abgrenzungsproblem (z. B. was wäre, wenn auch Sofortvollzug vorgesehen wäre?) stellt sich nicht.

III. Woraus ergibt sich die Verpflichtung zur Erstattung der Kosten von unmittelbarer Ausführung/Selbstvornahme oder der Kosten der Ersatzvornahme durch Sofortvollzug?

Wenn "unmittelbare Ausführung" einschlägig ist: Kostenermächtigung ist regelmäßig in der Ermächtigung zur unmittelbaren Ausführung enthalten, vgl. z. B. § 19 Abs. 2 BPolG.

Wenn Sofortvollzug einschlägig ist, gelten dagegen die allgemeinen Regeln über die "Kosten der Ersatzvornahme", die auch im gestreckten Vollstreckungsverfahren anwendbar wären.

IV. Wann ist die Erhebung von Kosten für die unmittelbarer Ausführung/Selbstvornahme oder Ersatzvornahme durch Sofortvollzug rechtmäßig?

Allgemeiner Rechtsgrundsatz: Kosten, die bei richtiger Sachbehandlung nicht entstanden wären, sind nicht zu erheben (vgl. § 13 Abs. 1 S. 2 BGebG). Der Grundsatz ist auch vielfach im Landesrecht ausdrücklich normiert, so dass dann diese Bestimmungen unmittelbar oder analog herangezogen werden sollten.

Also: Unmittelbare Ausführung/Selbstvornahme/Sofortvollzug muss rechtmäßig gewesen sein!

Frage 1: Lagen die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme des Verpflichteten vor?

Frage 2: Lagen die besonderen Voraussetzungen der unmittelbaren Ausführung/Selbstvornahme bzw. des Sofortvollzugs vor?

Frage 3: Wurden die Kosten auch der Höhe nach richtig festgesetzt (z. B. kein Kostenersatz für der Höhe nach unverhältnismäßige Aufwendungen)?