Leitsatz

Zur Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung vor Bundestagswahlen.

Zum Sachverhalt

1.

Der Beschwerdeführer ist Mitglied der SPD und war Abgeordneter des 9. Deutschen Bundestages. Eine Vertreterversammlung der SPD hat ihn am 12. Dezember 1982 als Wahlkreisbewerber für die Bundestagswahl am 6. März 1983 gewählt.

2.

Mit der am 23. Dezember 1982 erhobenen Verfassungsbeschwerde beantragt er zu entscheiden, die von der Bundesregierung in der überregionalen Presse unter der Überschrift "Die Bundesregierung informiert" nach einheitlichem Muster am 18. Dezember 1982 und am 22. Dezember 1982 durchgeführte und für den 24., 27., 29. und 30. Dezember 1982 geplante Anzeigenkampagne verletze Grundrechte des Bf., insbesondere aus Art. 38 Abs. 1 und 2 GG i. V. mit Artikel 3 Abs. 1 GG. Außerdem beantragte er die Verpflichtung der Bundesregierung festzustellen, diese Anzeigenwerbung sofort einzustellen und Wiederholungen zu vermeiden. Sie solle ferner die Auslieferung der Informationsbroschüren unterlassen, die mittels eines auf die Anzeigen aufgedruckten Coupons durch den Anzeigenleser beim Presse- und Informationsamt der Bundesregierung bzw. bei verschiedenen Ministerien angefordert werden können.

Aus den Gründen

B.

3.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig

4.

1. Die vom Beschwerdeführer gewählte Verfahrensart - das Verfassungsbeschwerdeverfahren - ist statthaft. Der Beschwerdeführer kämpft nicht um seinen Status als Abgeordneter, den er während der Legislaturperiode des 9. Deutschen Bundestages innehat - ein derartiger Streit wäre im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG auszutragen -, sondern greift als Wahlbewerber für den 10. Deutschen Bundestag Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung an, von denen er behauptet, durch sie in seinem passiven Wahlrecht (Art. 38 Abs. 1, Abs. 2 GG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt zu sein (vgl. BVerfGE 40, 296 (308 f.)).

5.

2. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Akte öffentlicher Gewalt im Sinne von § 90 Abs. 1 BVerfGG. Die vom Beschwerdeführer angegriffenen Maßnahmen der Bundesregierung, des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung und des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung erzeugen Wirkungen, die geeignet sein können, das verfassungsmäßige Recht der davon nachteilig Betroffenen auf Chancengleichheit bei Wahlen zu verletzen (BVerfGE 44, 125 (144)).

6.

3. Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung von Art. 38 GG, eines in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG aufgeführten Rechts. Der in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG genannte Grundsatz der Gleichheit der Wahl bezieht sich auch auf das passive Wahlrecht. Neben den Parteien untereinander haben alle Aktivbürger, denen Art. 38 Abs. 2 GG die Wählbarkeit ausdrücklich garantiert, als Wahlbewerber ein Recht auf Chancengleichheit (BVerfGE 7, 63 (70 f.); 21, 196 (199 f.); 41, 399 (413); 48, 64 (81)), das durch Maßnahmen der öffentlichen Gewalt in verfassungswidriger Weise beeinträchtigt werden kann. Auf dieses Recht kann sich der Beschwerdeführer im vorliegenden Zusammenhang berufen.

7.

4. Ob gegen die vom Beschwerdeführer behauptete Verletzung seines Rechts auf Chancengleichheit der Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO) gegeben wäre, kann offenbleiben. Das Gericht entscheidet über die eingelegte Verfassungsbeschwerde sofort, weil sie von allgemeiner Bedeutung ist (§ 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG). Die von der Verfassungsbeschwerde aufgeworfene Frage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen für die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung in der besonders gearteten Vorwahlzeit 1982/83 betrifft nicht nur das passive Wahlrecht des Beschwerdeführers, sondern ist darüber hinaus für das aktive und passive Wahlrecht aller Wahlberechtigten ebenso wie für die Gleichheit der Wettbewerbschancen der politischen Parteien von Belang.

C.

8.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet.

I.

9.

1. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung anerkannt, daß Öffentlichkeitsarbeit von Regierung und gesetzgebenden Körperschaften nicht nur zulässig, sondern auch notwendig ist, um den Grundkonsens im demokratischen Gemeinwesen lebendig zu erhalten. In den Rahmen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit fällt danach, die Politik der Regierung, ihre Maßnahmen und Vorhaben sowie künftig zu lösende Fragen darzulegen und zu erläutern. Insbesondere wenn unpopuläre Maßnahmen, etwa im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik, im Gesamtinteresse geboten erscheinen, ihre Notwendigkeit aber nicht unmittelbar einsichtig ist, muß es der hierfür verantwortlichen Regierung erlaubt sein, die Zusammenhänge mit Hilfe staatlicher Öffentlichkeitsarbeit offenzulegen und zu erläutern. Auch die sachgerechte, objektiv gehaltene Information über Rechtsfragen, die den Bürger unmittelbar angehen, kann ein berechtigtes Anliegen im sozialen Rechtsstaat sein (vgl. zu alledem BVerfGE 20, 56 (100); 44, 125 (147 f.)).

10.

2. Zulässige Öffentlichkeitsarbeit findet indessen dort ihre Grenze, wo die Wahlwerbung beginnt. Die Rücksicht auf einen freien und offenen Prozeß der Meinungsbildung sowie auf die Chancengleichheit der Parteien und Wahlbewerber verbietet es staatlichen Organen, sich in amtlicher Funktion im Hinblick auf Wahlen mit politischen Parteien oder Wahlbewerbern zu identifizieren und sie unter Einsatz staatlicher Mittel zu unterstützen oder zu bekämpfen (BVerfGE 44, 125 (141, 145)). Unabhängig davon ist es mit dem Verfassungsprinzip, daß Bundestag und Bundesregierung nur einen zeitlich begrenzten Auftrag haben, nicht vereinbar, wenn die im Amt befindliche Bundesregierung im Wahlkampf dafür wirbt, daß sie "als Regierung wiedergewählt" wird; das schließt freilich nicht aus, daß Mitglieder der Bundesregierung außerhalb ihrer amtlichen Funktion für eine Partei in den Wahlkampf eingreifen (BVerfGE 44, 125 (141)).

11.

Das Bundesverfassungsgericht hat den Bereich zulässiger Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung nach folgenden Kriterien näher abgegrenzt (BVerfGE 44, 125 (149 ff.)): Öffentlichkeitsarbeit muß sich innerhalb des vom Grundgesetz der Bundesregierung zugewiesenen Aufgaben- und Zuständigkeitsbereiches halten. Um eine offene oder versteckte Werbung für einzelne Parteien zu vermeiden, darf sich die Bundesregierung nicht als von bestimmten Parteien getragen darstellen oder sich mit negativem Akzent oder gar herabsetzend über die Oppositionsparteien und ihre Wahlbewerber äußern. Tritt der informative Gehalt einer Druckschrift oder Anzeige eindeutig hinter der reklamehaften Aufmachung zurück, kann das ein Anzeichen dafür sein, daß die Grenze zur unzulässigen Wahlwerbung überschritten ist. Auch wenn sich regierungsamtliche Veröffentlichungen weder durch ihren Inhalt noch durch ihre Aufmachung als Werbemaßnahmen zu erkennen geben, können sie unzulässig sein, wenn sie im nahen Vorfeld der Wahl ohne akuten Anlaß in so großer Zahl erscheinen und in solchem Umfang verbreitet werden, daß Auswirkungen auf das Wahlergebnis nicht mehr ausgeschlossen werden können. In dieser Phase tritt die Befugnis der Regierung, den Bürger auch über zurückliegende politische Tatbestände, Vorgänge und Leistungen sachlich zu informieren, zunehmend hinter das Gebot zurück, die Willensbildung des Volkes vor den Wahlen nach Möglichkeit von staatlicher Einflußnahme freizuhalten. Häufen sich in dieser Zeit Druckschriften oder Anzeigen der Regierung, die eher der Steigerung ihres Bekanntheitsgrades und der Sympathiewerbung als der Befriedigung eines von der Sache her gerechtfertigten Informationsbedürfnisses der Bürger dienen, so kann dies ein Anzeichen für unzulässige Wahlwerbung sein. Veröffentlichungen, die sich dagegen im wesentlichen auf die Wiedergabe des Textes kürzlich verabschiedeter oder in naher Zukunft in Kraft tretender Gesetze beschränken, sind wettbewerbsneutral und durch einen "akuten" Anlaß gerechtfertigt (BVerfGE 44, 125 (153, 164)).

II.

12.

1. Für die Beurteilung der hier in Frage stehenden Veröffentlichungen der Bundesregierung wesentlich ist danach zunächst, wann die Vorwahlzeit beginnt, in der für die Öffentlichkeitsarbeit das Gebot äußerster Zurückhaltung gilt. Als Orientierungspunkt hierfür kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Wahlanordnung des Bundespräsidenten nach § 16 BWahlG gelten (BVerfGE 44, 125 (153)). Daß dieser Zeitpunkt wegen der vorzeitigen Auflösung des Bundestages erheblich näher am Wahltermin liegt als sonst, ändert hieran nichts. Bevor der Bundespräsident am 6. Januar 1983 Neuwahlen angeordnet hat, war offen, ob der Bürger zu einer Wahlentscheidung aufgerufen werden würde. Bis dahin gewährleisteten die Regeln, die das Bundesverfassungsgericht für die Zulässigkeit der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung vor Beginn der Vorwahlzeit entwickelt hat, einen ausreichenden Schutz des Prozesses der freien Meinungsbildung und der Chancengleichheit von Parteien und Wahlbewerbern.

13.

2. Die vom 18. bis zum 30. Dezember 1982 veröffentlichten Anzeigen und die aufgrund dieser Anzeigen bis zum 7. Januar 1983 versandten Druckschriften der Bundesregierung überschreiten die hiernach geltenden Grenzen nicht.

14.

 a) Die Anzeigen nennen weder die Parteien, die die seit Oktober 1982 im Amt befindliche Bundesregierung tragen, noch gehen sie in den Formulierungen über das zulässige Ziel, die neue Politik zu erläutern und Verständnis für unpopuläre Maßnahmen zu wecken, eindeutig hinaus. Das gilt sowohl für Sätze wie:

Soziale Wohnungspolitik darf sich nicht nur auf die Bürger beschränken, die eine Wohnung haben, sondern muß auch an die denken, die eine Wohnung suchen.

Damit wir nicht die Zukunft unserer Kinder und Enkel belasten.

als auch für schlagwortartige Aussagen wie:

Der beste Mieterschutz: Mehr Wohnungen!
Bessere Rahmenbedingungen für die Wirtschaft
Gesunde öffentliche Finanzen
Wiederbelebung der Wirtschaft und Beschäftigung usw.

15.

Diese Texte sind neutral gehalten. Sie sind in keinen unmittelbaren Bezug zur Opposition gestellt.

16.

Zwar können aus einer wertenden Darstellung der Regierungspolitik zu bestimmten Sachfragen Rückschlüsse darauf gezogen werden, wie die Regierung die politischen Vorstellungen der Opposition beurteilt; diese Nebenfolge ist aber nicht zu vermeiden, wenn es überhaupt Öffentlichkeitsarbeit geben soll. Dies gilt besonders dann, wenn ein Regierungswechsel gerade erst vollzogen wurde und die neue Regierung sich, wie hier, veranlaßt sieht, die in Verfolgung ihrer politischen Vorstellungen getroffenen Sofortmaßnahmen zu erklären, Zusammenhänge offenzulegen und um konjunkturgerechtes Verhalten zu werben.

17.

Die Anzeigen enthalten, ersichtlich aus diesem akuten Anlaß, ausführliche Informationen über die neue Rechtslage, wie sie sich aus den am 16. und 17. Dezember 1982 von den gesetzgebenden Körperschaften verabschiedeten Gesetzen ergibt. Es läßt sich nicht sagen, daß der informative Gehalt der Anzeigen hinter die politische Bewertung der wirtschaftlichen und sozialen Lage zurücktrete. Daß die Information in den Anzeigen auch auf den Zweck abgestimmt ist, Verständnis für die Politik der Bundesregierung zu wecken, macht sie nicht zu einer reklamehaften Werbung. Diesen Charakter gewinnen die Anzeigen auch nicht dadurch, daß einzelne ihrer Formulierungen in Werbeanzeigen politischer Parteien aufgegriffen und verwendet werden.

18.

b) Auch Aufmachung und Inhalte der Druckschriften, auf die in den Anzeigen hingewiesen wird und die auf Anforderung übersandt worden sind, halten sich im Rahmen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit. Dies gilt sowohl für die "Aktuellen Beiträge zur Wirtschafts- und Finanzpolitik" Nr. 90 und 91/1982, die das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung herausgibt, als auch für das Faltblatt des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau "Wie hilft der Staat beim Bauen?" und für die Broschüre des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung "Das müssen Sie 1983 wissen zum Stichwort Sozialversicherung". Alle vier Veröffentlichungen dienen weit überwiegend, manche ausschließlich, sachbezogener Unterrichtung über die kurz zuvor geänderten, insoweit neuen rechtlichen Regelungen; auf den politischen Zusammenhang und die Ziele der Bundesregierung wird nur übergreifend hingewiesen. Überdies ist am Ende des Textes oder auf einem beigefügten Blatt vermerkt, daß die Druckschriften nicht zur Werbung für bestimmte Parteien, Mandatsträger oder -bewerber verwendet werden dürfen.

19.

c) In der Zeit vor dem 7. Januar 1983 ist den ersten 3 000 bis 4 000 Einsendern, die sich auf die Anzeigen hin an das Presse- und Informationsamt wandten, aus der Reihe "Berichte und Dokumente" die Broschüre mit der Regierungserklärung des Bundeskanzlers Kohl vor dem Deutschen Bundestag am 13. Oktober 1982 übersandt worden, in der auch je ein Foto des Bundeskanzlers und der Bundesregierung wiedergegeben ist. In der Regierungserklärung, die sich kritisch mit der Opposition auseinandersetzt, werden selbstverständlich die Parteien genannt, die durch Koalition die neue Bundesregierung gebildet haben. All dies nimmt der Broschüre jedoch nicht den Charakter einer sachbezogenen Dokumentation anläßlich eines Regierungswechsels. Soweit sie auch ohne ausdrückliche Anforderung zusammen mit anderem Informationsmaterial übersandt worden ist, wird dies, wie die Stellungnahme der Bundesregierung ausweist, seit dem 7. Januar 1983 nicht mehr so gehandhabt. Gewicht kann dieser Verteilung wegen ihres geringen Umfangs nicht beigemessen werden. Ein Verfassungsverstoß kommt insoweit schon deshalb nicht in Betracht. Dies gilt auch für die Haushaltsrede des Bundesministers der Finanzen, deren Verteilung, wie der Beschwerdeführer selbst vorträgt, eingestellt worden ist.

20.

d) Das Faltblatt des Bundesministers für Jugend, Familie und Gesundheit "Das Kindergeld", auf das der Beschwerdeführer durch Schriftsatz vom 10. Januar 1983 seinen Antrag in der Beschwerdeschrift erstreckt hat, ohne allerdings darzutun, ob und wie es zur Verteilung gelangt, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Einleitung dieses Faltblattes beginnt mit den Worten: "Die neue Bundesregierung hat bei ihrem Amtsantritt ein schweres finanzielles Erbe übernommen. Jeder weiß: Ohne Sparmaßnahmen kann es nicht wieder aufwärts gehen." Damit soll den Betroffenen im Rahmen einer ausreichend sachbezogenen Information das Motiv für die Neuregelung des Kindergeldes verständlich gemacht werden. Dieser Text geht - trotz seiner Einleitung - über den zulässigen Zweck nicht hinaus.

21.

3. a) Die beiden Informationsdienste des Presse- und Informationsamtes Nr. 90 und 91/1982 sowie das Faltblatt "So hilft der Staat beim Bauen" und die Broschüre "Das müssen Sie 1983 wissen zum Stichwort Sozialversicherung" wurden im wesentlichen erst nach dem 7. Januar 1983 und damit allerdings im nächsten Vorfeld der Wahl auf Anforderung hin weiter verteilt. Diese Druckschriften sind, wie bereits dargelegt, durch den akuten Anlaß der Änderung des Rechts und der Neuorientierung der Wirtschaftspolitik gerechtfertigt. Sie zeigen das Bemühen um eine möglichst wettbewerbsneutrale Gestaltung. Sie entsprechen daher in ihrem Charakter denjenigen Druckschriften, die nach dem Urteil vom 2. März 1977 ausnahmsweise auch in der Vorwahlzeit vertrieben werden dürfen (BVerfGE 44, 125 (164)).

22.

b) Auch aus der Summe dieser Publikationen ergibt sich kein Anzeichen für eine Grenzüberschreitung zur unzulässigen Wahlwerbung (BVerfGE 44, 125 (151)).

23.

Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung und der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung haben sich darauf eingerichtet, jeweils bis zu etwa 50 000 Nachfragen zu beantworten. Insgesamt wird also mit höchstens 100 000 Zuschriften gerechnet. Grundsätzlich erhält jeder Einsender nur ein Exemplar der von ihm angeforderten Informationen, auf ausdrücklichen Wunsch höchstens fünf Exemplare.

24.

Legt man eine Zahl von rd. 43 Mio. Wahlberechtigten zugrunde (so für das Jahr 1980, Statistisches Bundesamt, Fachserie 1 "Bevölkerung und Erwerbstätigkeit", Heft 6 S. 11), erreichen die Druckschriften, die nach dem 7. Januar 1983 noch auf die Anzeigen der Bundesregierung hin versandt werden, selbst dann nicht einmal 1% aller Wahlberechtigten, wenn - was schon nicht der Fall ist - auf die meisten Anfragen fünf Exemplare versandt und vom Empfänger weiter verteilt würden. Im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 1977, in dem die Verteilung von Druckschriften der regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit in der Vorwahlzeit für verfassungswidrig erklärt worden ist, ging es dagegen um Veröffentlichungen in drastisch höherem Ausmaß, die zum Teil sogar als Beilage zu regionalen Tageszeitungen oder von den Regierungsparteien gezielt als Werbematerial im Wahlkampf verteilt wurden (BVerfGE 44, 125 (161 und 165)). Jenes Ausmaß der Verbreitung und des Einsatzes von Haushaltsmitteln wird im vorliegenden Fall bei weitem nicht erreicht. Zwar hat die Bundesregierung erst zwei Monate vor dem Wahltag begonnen, Druckschriften zu versenden; sie beschränkt sich aber auf eine einmalige Zusendung an Personen, die eigens um zusätzliche Informationen gebeten haben. Vor allem aber fehlte es 1976 an einem akuten Anlaß, wie ihn hier die erst am 16. und 17. Dezember 1982 von Bundestag und Bundesrat verabschiedeten und zum größten Teil am 1. Januar 1983 in Kraft getretenen Gesetze darstellen. Die hier in Frage stehenden Druckschriften beschränken sich nach Inhalt und Aufmachung auf eine sachbezogene Erläuterung dieser Gesetze. Nach alledem hat die Bundesregierung die Grenzen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit auch insoweit nicht überschritten und die Chancengleichheit des Beschwerdeführers nicht verletzt.

25.

c) Die Bundesregierung hat dargelegt, Anforderungen regierungsamtlichen Informationsmaterials durch "Parteien, Mandatsträger und Wahlbewerber sowie sie bei der Wahl unterstützende Organisationen oder Gruppen" werde nur entsprochen, wenn der Besteller durch Unterschrift ausdrücklich bestätige, daß die Information nur für die eigenen Mitglieder verwendet und nicht in die Wahlwerbung einbezogen werde. Ob gegen eine solche Verteilung der hier in Frage stehenden wettbewerbsneutralen, lediglich informierenden Druckschriften - soweit sie in der Vorwahlzeit erfolgt - überhaupt verfassungsrechtliche Bedenken erhoben werden könnten, bedarf hier keiner Vertiefung. Der Beschwerdeführer hat hierzu keinen Sachverhalt vorgetragen, aus dem sich eine Verletzung seiner Grundrechte herleiten ließe.

III.

26.

Die Bundesregierung hat im übrigen auf die Anfrage des Abgeordneten Jahn (SPD) am 2. Dezember 1982 im Deutschen Bundestag (Sten. Ber. S. 8240, Anl. 14) und in diesem Verfahren erklärt, daß sie die Grundsätze der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 1977 ihrer Arbeit zugrunde gelegt habe und auch in Zukunft beachten werde. Für die Annahme, daß die Bundesregierung sich nicht an diese Zusage halten werde, besteht - auch im Hinblick auf den Vortrag des Beschwerdeführers - kein Anhalt.

D.

27.

Bei dieser Sachlage war für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung von vornherein kein Raum.

E.

28.

Diese Entscheidung ist im Ergebnis einstimmig ergangen.