Verwaltungsgericht Sigmaringen
Beschluss vom 14.09.1994
- 9 K 1533/94
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 (weitere Fundstellen: NVwZ-RR 1995, 327 f.)

 

Zum Sachverhalt:

1.

Der Ast. begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen einen für sofort vollziehbar erklärten Platzverweis sowie eine zugleich ausgesprochene Androhung unmittelbaren Zwangs.

2.

Am 6. 6. 1994 wurde der Ast. von Polizeibeamten im Alten Botanischen Garten in Tübingen angetroffen und einer Personenkontrolle unterzogen. Aufgrund polizeilicher Erkenntnisse, wonach er der Drogenszene zuzurechnen sei, wurde ihm sodann ein schriftlicher Platzverweis der Ag. ausgehändigt. Hierbei handelt es sich um ein vorgefertigtes, vom Amtsleiter des Ordnungsamtes unterschriebenes und in persönlicher Anrede gehaltenes Schreiben der Ag., das von einem Beamten des Polizeivollzugsdienstes - wie in einer Vielzahl weiterer Fälle entsprechend - nach Abfrage polizeilicher Erkenntnisse im Adreßfeld sowie in der Anrede mit dem Namen des Ast. versehen wurde. In dieser Verfügung wurde dem Ast. aufgegeben, das Gebiet des Alten Botanischen Gartens bzw. des Marktes am Nonnenhaus unverzüglich zu verlassen und dieses in einem beigefügten Lageplan gekennzeichnete Gelände bis zum 30. 10. 1994 nicht mehr zu betreten. Zugleich wurde der Sofortvollzug angeordnet und für den Fall des Zuwiderhandelns unmittelbarer Zwang angedroht. In der Begründung der Verfügung wurde ausgeführt, in dem betreffenden Gebiet würden nach polizeilichen Erkenntnissen Drogen gehandelt und konsumiert. Es handele sich um einen stark frequentierten Grün- und Erholungsbereich einschließlich eines Kinderspielplatzes. Im Bereich dieses Spielplatzes seien mehrmals gebrauchte Einmalspritzen gefunden worden. Eine Überprüfung des Ast. habe ergeben, daß dieser der Drogenszene zuzurechnen sei. Sein Verhalten bedrohe bedeutende Rechtsgüter Dritter und stelle in Form des Drogenhandels eine Straftat und damit eine massive Bedrohung der öffentlichen Sicherheit dar. Zur Abwehr hieraus folgender Gefahren sei es notwendig, ein zeitlich befristetes Betretensverbot zu verhängen.

3.

Das VG gab dem Antrag statt.

 

Aus den Gründen:

4.

Der Antrag gem. § 80 V VwGO ist zulässig (§§ 80 II Nrn. 3 u. 4, 187 III VwGO, § 12 VwGOürttVwVG) und begründet.

5.

(1) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Platzverweises in der angefochtenen Verfügung entspricht den formellen Anforderungen der VwGO, denn sie wurde besonders verfügt (§ 80 Absatz II Nr. 4 VwGO) und ausreichend schriftlich begründet (§ 80 III 1 VwGO).

6.

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs betreffend den Platzverweis ist jedoch wiederherzustellen, denn es bestehen ernsthafte Bedenken an dessen formeller Rechtmäßigkeit, nachdem ein Beamter des Polizeivollzugsdienstes die Blankoverfügung der Ag. mit dem Namen des Ast. versehen und damit den Adressaten der Verfügung bestimmt hat.

7.

Die im Rahmen der gerichtlichen Ermessensausübung vorzunehmende Interessenabwägung fällt in aller Regel zugunsten des Rechtsschutzsuchenden aus, wenn sich bereits aufgrund summarischer Prüfung ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes ergeben. Entsprechend ergibt sich im vorliegenden Fall, daß das private Interesse des Ast., vorläufig von Vollzugsfolgen verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse am Fortbestand der sofortigen Vollziehbarkeit überwiegt. Nach Auffassung der Kammer ist nämlich davon auszugehen, daß sich der Platzverweis als formell rechtswidrig erweisen wird und daher der Widerspruch des Ast. begründet ist. Denn die Sachentscheidung in ihrer konkreten Gestalt wurde zwar im Auftrag und Namen der Ast. als zuständiger Ortspolizeibehörde, jedoch ohne gesetzliche Ermächtigung für ein entsprechendes Mandat von einem Beamten des Polizeivollzugsdienstes getroffen.

8.

Zunächst geht das Gericht davon aus, daß die angefochtene Verfügung insoweit der Ag. zuzurechnen ist, als diese passiv legitimiert ist. Dies ergibt sich aus dem Umstand, daß die Ag. entsprechend dem äußeren Erscheinungsbild den Anschein einer von ihr getroffenen Regelung gesetzt hat, der handelnde Polizeivollzugsdienst damit zugleich erkennbar für die Ag. tätig wurde und dementsprechend auch nur die Ag. aus dem damit begründeten Verwaltungsrechtsverhältnis Rechte und Pflichten ableiten will (vgl. Redeker/v. Oertzen, VwGO, 10. Aufl., § 78 Rdnr. 2; Rasch, DÖV 1957, 337 (339)).

9.

Entsprechend dürfte der Platzverweis auch nicht bereits gem. § 44 II Nr. 1 BadWürttVwVfG deshalb nichtig sein, weil die angegebene Behörde tatsächlich nicht die handelnde Behörde gewesen ist. Denn die Einlegung von Rechtsmitteln wird aufgrund obiger Zurechnung nicht erschwert. Insbesondere ist auch nicht offensichtlich, daß die angegebene Behörde nicht die ausstellende Behörde gewesen sein kann (vgl. Kopp, § 44 Rdnr. 28).

10.

Rechtsgrundlage des befristeten Aufenthaltsverbotes (Platzverweis) ist die polizeiliche Generalklausel (§§ 1, 3 BadWürttPolG). Primär sachlich zuständig für den Erlaß einer entsprechenden Verfügung ist damit die Ortspolizeibehörde (§§ 66 II, 62 IV, § 60 I BadWürttPolG). Entgegen dieser Kompetenzzuweisung wurde die der Verfügung in ihrer konkreten Gestalt zugrundeliegende Entscheidung jedoch von einem Beamten des Polizeivollzugsdienstes getroffen.

11.

Dabei ist zunächst festzuhalten, daß sich das Handeln des Polizeivollzugsdienstes nicht lediglich als Bekanntgabe einer Allgemeinverfügung darstellt. Nach dem insoweit maßgeblichen objektiven äußeren Erscheinungsbild (§ 133, § 157 BGB entspr.) handelt es sich bei dem streitgegenständlichen Platzverweis vielmehr um eine Einzelverfügung. Dies folgt ohne weiteres aus der äußeren Form, der Einfügung des Adressaten, der namentlichen Anrede und der auch im weiteren beibehaltenen persönlichen Anrede des Ast. Dementsprechend hat das VG Stuttgart in seiner von der Ag. in Bezug genommene Entscheidung auch lediglich angenommen, bereits die unausgefüllten Blankoverfügungen stellten sich als Allgemeinverfügung dar, und ist nicht davon ausgegangen, daß die angefochtene Verfügung in ihrer konkretisierten Form eine Allgemeinverfügung sei. Im übrigen hat sich die Ast. selbst veranlaßt gesehen, Platzverweise gegenüber mehreren Personen aufzuheben, nachdem diese Widerspruch erhoben und beim VG Sigmaringen um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht haben.

12.

Ist aber von einer Einzelverfügung auszugehen, so vermag der Gedanke, in dem Blankoformular bereits eine Allgemeinverfügung der Ag. zu sehen, nicht zur Rechtmäßigkeit der Vorgehensweise durch den Polizeivollzugsdienst zu führen.

13.

Dabei ist die Kammer allerdings der Auffassung, daß das Blankoformular entsprechend seiner offenkundigen Ergänzungsbedürftigkeit nicht zugleich als Allgemeinverfügung angesehen werden kann, aus der im Einzelfall durch individuelle Konkretisierung eine Einzelverfügung wird. Vielmehr erscheint das Blankoformular nach der allein maßgeblichen objektiven Betrachtung lediglich als eine in Entstehung befindliche Einzelverfügung und läßt eine bereits einem bestimmbaren Personenkreis gegenüber mit unmittelbarer Auswirkung getroffene Regelung nicht erkennen. Hierauf dürfte es dem VG Stuttgart in seinem Beschluß jedoch auch nicht entscheidend angekommen sei. Vielmehr stützt sich die Entscheidung maßgeblich darauf, daß aufgrund der in den Blankoformularen getroffenen Festlegung des Adressatenkreises dem Polizeivollzugsdienst kein Ermessensspielraum verblieben, die Vorgehensweise mithin im wesentlichen vorgegeben gewesen sei.

14.

Inwieweit auch auf der Grundlage des Blankoformulars der Ag. davon gesprochen werden kann, daß der betroffene Personenkreis bereits hinreichend bestimmbar ist, mag letztlich dahinstehen. Jedenfalls betreffend das Bestimmungsmerkmal der Zugehörigkeit zur "Drogenszene" hat das Gericht Bedenken, ob insoweit bereits von einem bestimmbaren Personenkreis gesprochen werden könnte. So dürfte der Begriff "Drogenszene" zwar einen wesentlichen Kern ausreichend kennzeichnen. In den Randbereichen hingegen erscheint die Bestimmbarkeit zweifelhaft. Denn der Begriff "Szene", verstanden als charakteristisches Milieu für bestimmte Aktivitäten (Meyers Großes Universallexikon), dürfte eine hinreichend sichere Grenzziehung in den Randbereichen nicht zulassen. Im übrigen dürften sich die Anknüpfungsmerkmale der Inanspruchnahme als Störer auch ohne weiteres deskriptiv präzise umschreiben lassen. Soweit in der angefochtenen Verfügung des weiteren von Drogenhandel die Rede ist, mag hierin eine Einschränkung und hinreichende Bestimmung des betroffenen Personenkreises liegen. Diese wird jedoch in Frage gestellt durch die erheblich weiter gefaßten Vorgaben der Ag. an den Polizeivollzugsdienst. Diese in einem Aktenvermerk festgehaltenen Kriterien erfassen nämlich unter Nr. 2 wiederum Personen, die unter Berücksichtigung weiterer kaum faßbarer Aspekte der "Rauschgiftszene" zuzuordnen sein sollen.

15.

Ungeachtet dessen ist die erkennende Kammer jedoch bereits der Auffassung, daß auch bei Bestimmbarkeit des Personenkreises der dem Polizeivollzugsdienst verbleibende Erkenntnis- und Subsumtionsvorgang, mithin die eigentliche Entscheidung gerade gegenüber dem Ast., ohne gesetzliche Ermächtigung nicht von der Ortspolizeibehörde auf den Polizeivollzugsdienst übertragen werden kann. Denn auch die Beauftragung einer nachgeordneten Behörde zum Erlaß einer Mehrzahl gleichartiger Einzelverfügungen betreffend eine konkrete Gefahrensituation im Namen der beauftragenden Behörde (Mandat) führt zu einer Verschiebung der gesetzlich festgelegten Zuständigkeitsordnung und bedarf daher einer gesetzlichen Ermächtigung, da Kompetenzen nicht der Verfügung ihrer Träger unterliegen (Obermayer, JZ 1956, 625; Wolff/Bachof, VerwR II, 4. Aufl., § 72 IVb; VGH Kassel, DÖV 1974, 604).

16.

Eine derartige gesetzliche Ermächtigung der Ag., den Polizeivollzugsdienst mit dem Erlaß von Verfügungen zu beauftragen, ist jedoch nicht ersichtlich. Weder in der Vollzugshilfe gem. § 60 IV BadWürttPolG noch in dem Weisungsrecht der Ortspolizeibehörde gem. § 74 BadWürttPolG kann eine Ermächtigung hierzu gesehen werden. Vielmehr setzt Vollzugshilfe bereits eine im Rahmen der Zuständigkeitsordnung getroffene behördliche Anordnung voraus und auch innerhalb eines Weisungsverhältnisses müssen sich Weisungen im Rahmen der der nachgeordneten Stelle zustehenden Kompetenz halten.

17.

Der Platzverweis, der bereits nach dem äußeren Erscheinungsbild im Namen der Ag. und nicht unter Inanspruchnahme eigener Kompetenz durch den Polizeivollzugsdienst ausgesprochen wurde, läßt sich auch nicht als Verfügung des Polizeivollzugsdienstes auf dessen eigene subsidiäre Eilzuständigkeit nach § 60 II BadWürttPolG stützen. Die hierfür erforderliche Notwendigkeit sofortigen polizeilichen Einschreitens wurde weder geltend gemacht noch ist sie ersichtlich. Im übrigen würde die Verfügung als Verfügung des Polizeivollzugsdienst die erlassende Behörde nicht erkennen lassen (§ 44 II Nr. 1 BadWürttVwVfG).

18.

Auch eine Heilung dieses Verfahrensmangels durch konkludente Genehmigung des Handelns des Polizeivollzugsdienstes seitens der Ag. ist nicht möglich (vgl. Bettermann, in: Festgabe aus Anlaß des 25-jährigen Bestehens des BVerwG, S. 69f.).

19.

Im Hinblick auf die damit vorhandenen erheblichen Zweifel an der formellen Rechtmäßigkeit des Platzverweises ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Ast. wiederherzustellen. Eine Befristung dieser Aussetzung im Hinblick auf das Widerspruchsverfahren kommt nicht in Betracht, da der aufgezeigte Verfahrensmangel entsprechend den insoweit abschließenden Vorschriften der §§ 45 und 46 BadWürttVwVfG auch aufgrund der Sachherrschaft der Widerspruchsbehörde nicht geheilt werden kann bzw. nicht unbeachtlich ist.

20.

Zur Vermeidung eventueller Mißverständnisse weist das Gericht jedoch daraufhin, daß mit vorliegendem Beschluß keine Aussage betreffend die materielle Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verfügung verbunden ist. Vielmehr dürfte der Bescheid zwar formell rechtswidrig, in der Sache selbst jedoch nicht zu beanstanden sein. Angesichts der unstreitig im Bereich des Platzverweises vorhandenen, sich verfestigenden Drogenszene rechtfertigen die sich aus dieser konkreten Situation ergebenden Gefahren ein polizeiliches Einschreiten auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel, §§ 1, 3 BadWürttPolG. Dabei weist die Ag. in Anbetracht der betroffenen Rechtsgüter zu Recht darauf hin, daß es sich um eine Gefahrensituation von erheblichem Gewicht handelt. Dabei steht nicht nur die Begehung von Straftaten nach dem Betäubungsmittelgesetz zu gewärtigen, auch dürfte aufgrund achtlos hinterlassener Einmalspritzen zugleich von einer konkreten Gefahr zumindest fahrlässiger Begehung qualifizierter Körperverletzungsdelikte auszugehen sein. In diesem Zusammenhang - wie der Ast.-Vertreter - von lediglich vermeintlichen Gefahren zu sprechen, erscheint der Kammer dem tatsächlichen Gefahrenpotential achtlos hinterlassener Einmalspritzen, gerade in einem sensiblen Bereich wie dem Alten Botanischen Garten und dem Bereich um das Nonnenhaus, nicht gerecht zu werden.

21.

Auch hat die Kammer nach derzeitiger Sachlage keine durchgreifenden Bedenken gegen die Inanspruchnahme des Ast. als Verhaltensstörer. So dürften die vom Ast. nur allgemein bestrittenen polizeilichen Erkenntnisse die Inanspruchnahme des Ast. als Störer rechtfertigen. Auch unter strikter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dürfte insoweit von einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit einer polizeipflichtigen Mitverursachung der Gefahrensituation durch den Ast. auszugehen sein. Auch an der Verhältnismäßigkeit der ergriffenen Maßnahme hat das Gericht keine erheblichen Zweifel. Insbesondere ist der Platzverweis geeignet, die durch die offene Drogenszene im Bereich des Platzverweises entstandenen Gefahren zu beseitigen. Über diese örtlich begrenzte Wirkung hinaus dürfte zwar zutreffend sein, daß sich die Betäubungsmittelkriminalität hierdurch verlagert und anderen Ortes neue Gefahren schafft. Zu beachten ist jedoch, daß die Auflösung der Drogenszene im Bereich des Platzverweises immerhin die durch eine Duldung entstehende Anziehungskraft sowie den dementsprechend erleichterten Zugang zu Betäubungsmitteln beseitigt. Damit wird zwar die beabsichtigte vorbeugende Straftatbekämpfung nur in Grenzen erfolgreich sein können. Eine Maßnahme bleibt jedoch im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes geeignet, solange sie den angestrebten Zweck zumindest fördert. Bezüglich der spezifischen Gefährdung Dritter durch Einmalspritzen gerade im Bereich des Platzverweises kann im übrigen von einer bloßen Verlagerung nicht die Rede sein. Vielmehr ist die besondere Gefährdung spielender Kinder und sich zu Freizeitzwecken in großer Anzahl im Bereich des Platzverweises aufhaltender Menschen nicht notwendig gleichermaßen anderen Ortes gegeben. Vielmehr ist unter Zugrundelegung der Angaben der Ag. davon auszugehen, daß die zwischenzeitlich zum Drogenkonsum aufgesuchten Örtlichkeiten eine erhebliche bessere Gefahrenbeherrschung ermöglichen und ein geringeres Gefährdungspotential aufweisen. Diese Gefahr läßt sich weiterhin auch nicht mit gleicher Effektivität durch Spritzencontainer beseitigen, einmal abgesehen davon, daß das Gebot der Erforderlichkeit einer Maßnahme nicht zu der Verpflichtung führt, ein Einschreiten gegen den Störer zu unterlassen, wenn die Gefahr auch durch Einsatz finanzieller Mittel durch den Staat abgewendet werden kann. Angesichts des bezweckten Rechtsgüterschutzes erachtet das Gericht den räumlich und zeitlich begrenzten Platzverweis auch nicht als unverhältnismäßig im Sinne des Übermaßverbotes.

22.

Abschließend sei angemerkt, daß die Kammer auch keine durchgreifenden Bedenken im Hinblick auf das Grundrecht der Freizügigkeit, Art. 11 GG, hat. Insoweit bezweifelt die Kammer bereits erheblich, ob eine derart begrenzte interlokale Beschränkung der freien Bestimmung des Aufenthaltsortes in den Schutzbereich des Art. 11 GG eingreift (vgl. v. Münch, GG I, 4. Aufl., Art. 11 Rdnr. 13 m.w. Nachw.). Ungeachtet dieser Frage ist die Kammer auch der Auffassung, daß das Polizeigesetz ggf. im Rahmen der Vorgabe des Art. 11 II GG in zulässiger Weise die Freizügigkeit einschränkt und dem die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes gem. Art. 73 Nr. 3 GG nicht entgegenstehen dürfte (vgl. BayVerfGH, NVwZ 1991, 664 m.w. Nachw.; a.A. Pieroth, JuS 1985, 81).

23.

(2) Hinsichtlich der in der Verfügung zugleich ausgesprochenen Androhung des unmittelbaren Zwangs war die aufschiebende Wirkung anzuordnen, denn mit der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs bezüglich des Platzverweises fehlt es nunmehr bereits an den allgemeinen Voraussetzungen der Vollstreckung (§ 52 IV BadWürttPolG i.V. mit § 2 BadWürttVwVG). Im übrigen gelten die oben ausgeführten formellen Bedenken gleichermaßen gegenüber der Androhung unmittelbaren Zwangs.