Lösungsvorschlag zu Frage 1
Die Amanda-Affaire
Stand der Bearbeitung: 18. Oktober 2011
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler
Siehe hierzu Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 44 Rn. 26 ff. [Bearbeitung 2002]; Mager/Siebert, Jura 2003, 490 ff.
In einem Gutachten ist die Verfassungsmäßigkeit des Untersuchungsausschussgesetzes (PUAG) vom 19. Juni 2001 (BGBl. I, 1142) zu prüfen.
A) Zulässigkeit eines Ausführungsgesetzes trotz Fehlens eines Gesetzgebungsauftrags?
Das PUAG regelt als Ausführungsgesetz zu Art. 44 GG Fragen der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen und das Verfahren vor den Untersuchungsausschüssen, insbesondere die Beweisaufnahme. Problematisch könnte diesbezüglich bereits sein, dass in Art. 44 GG ein Gesetzgebungsauftrag, wie er z. B. in Art. 21 Abs. 3 GG und 38 Abs. 3 GG zu finden ist, fehlt.
Das PUAG ist damit nicht bereits wegen Fehlens eines Gesetzgebungsauftrags verfassungswidrig.
B) Verstoß gegen die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages?
Das PUAG regelt in den § 1 bis § 12 das Verfahren vor den Untersuchungsausschüssen. Es übernimmt insoweit weitgehend Vorschriften der §§ 54 ff. Geschäftsordnung des Bundestages, sperrt jedoch - wie § 54 Abs. 2 GeschO-BT zeigt - deren Anwendung, soweit es etwas anderes bestimmt. So enthält das PUAG etwa:
- in § 4 Regeln über die Zusammensetzung des Untersuchungsausschusses (vgl. § 12 GO BT);
- in § 5 Regeln über die Ernennung der Mitglieder des Untersuchungsausschusses (vgl. § 57 Abs. 2 Satz 1 GO BT);
- in § 6 und § 7 Regeln über den Vorsitz und den stellvertretenden Vorsitzenden (vgl. §§ 12 Abs. 1, 59 Abs. 1 GO BT);
- in § 8 Regeln über die Einberufung des Untersuchungsausschusses (vgl. § 60 GO BT);
- in § 9 Regeln über die Beschlussfähigkeit des Untersuchungsausschusses (vgl. § 67 GO BT);
- in § 11 Regeln über die Protokollierung der Sitzungen des Untersuchungsausschusses (vgl. § 73 GO BT).
Insoweit könnte Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG, nach dem sich der Bundestag eine Geschäftsordnung gibt, jedoch diesen Regelungen durch förmliches Gesetz entgegenstehen. Nach dieser Vorschrift entscheidet der Bundestag nämlich bezüglich der inneren Angelegenheiten des Parlaments, insbesondere dessen Organisation, Verfahren und Disziplin, in eigener Kompetenz durch seine Geschäftsordnung (sogenannte Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages): Der Bundestag soll Herr im Hause seiner Angelegenheiten bleiben. Die genannten gesetzlichen Regelungen im PUAG könnten daher dann gegen die Geschäftsordnungsautonomie des Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen, wenn diese Vorschrift auch für den Bundestag die Pflicht bedeuten würde, sich zur Regelung des parlamentarischen Geschäftsganges der Geschäftsordnung zu bedienen.
- So vertreten beispielsweise Mahrenholz und Böckenförde (in ihrem Sondervotum zu BVerfGE 70, 324, 376 ff. und 386 ff.), eine Regelung des parlamentarischen Geschäftsganges durch Gesetz sei unzulässig, da bei einem Gesetz andere Verfassungsorgane, nämlich Bundesrat, Bundesregierung und Bundespräsident, nicht unerhebliche Mitwirkungsrechte haben; Sinn und Zweck der Parlamentsautonomie, nämlich die Unabhängigkeit des Bundestages gegenüber anderen Verfassungsorganen zu sichern, sprächen jedoch grundsätzlich gegen deren Beteiligung an der Regelung parlamentarischer Geschäftsordnungsangelegenheiten (ebenso Magiera, in: Sachs, Art. 40 Rn 24). Außerdem binde das Gesetz das nächste Parlament, während für die Geschäftsordnung der Grundsatz der Diskontinuität gelte.
- Gegen eine Pflicht des Bundestages, seine inneren Angelegenheiten ausschließlich in der Geschäftsordnung zu regeln, spricht jedoch, dass das Gesetzgebungsverfahren der Bundesregierung keinen ins Gewicht fallenden Einfluss auf das Verfahren und die Willensbildung des Bundestags gestattet. Allein der Bundestag bestimmt, mit welchem Inhalt ein Gesetz beschlossen wird. Jedenfalls dann, wenn es sich nicht um ein Zustimmungsgesetz handelt, schränkt auch die Beteiligung des Bundesrates die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestags nicht in nennenswerter Weise ein. Schließlich ist die Beteiligung des Bundespräsidenten bei der Ausfertigung und Verkündung zu vernachlässigen. Auch der Grundsatz der Diskontinuität der Geschäftsordnung steht dem nicht entgegen: Es entspricht der Parlamentspraxis, die Geschäftsordnung des Vorgängerparlaments zu übernehmen, im Übrigen steht es jedem Bundestag frei, das in Frage stehende Gesetz zu ändern.
Dementsprechend befürwortet auch das BVerfG (BVerfGE 70, 324, 360 ff.) die Wahlfreiheit des Bundestages zwischen Geschäftsordnung und Gesetz, wenn das Gesetz nicht der Zustimmung des Bundesrats bedarf, der Kern der Geschäftsordnungsautonomie nicht berührt wird und gewichtige sachliche Gründe dafür sprechen, die Form des Gesetzes zu wählen. Im vorliegenden Fall handelt es sich jedenfalls nicht um ein Zustimmungsgesetz. Auch der Kern der Geschäftsordnungsautonomie wird nicht berührt, da es nur um das Verfahren vor den Untersuchungsausschüssen geht und die Geschäftsordnung bisher hierüber keine speziellen Regelungen enthielt, sondern nur die allgemeinen Regeln über Ausschüsse angewendet wurden. Sachlicher Grund für die Regelung des Verfahrens vor dem Untersuchungsausschuss in einem PUAG ist die Zusammenfassung dieser Regelungen mit den Regelungen über die Beweiserhebung vor den Untersuchungsausschüssen.
Anmerkung: Vgl. zu dem hier diskutierten Problem im saarländischen Landesrecht den Aufgerundet-Fall.
Das PUAG ist folglich auch nicht wegen eines Verstoßes gegen die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages verfassungswidrig (wie hier auch Klein, in: in: Maunz/Dürig, Art. 44 Rn. 27 [Bearbeitung 2002]; Mager/Siebert, Jura 2003, 490, 491 f.).
C) Verstoß gegen Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG?
Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt, dass auf die Beweiserhebung die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäß Anwendung finden. Als "Vorschriften über den Strafprozess" werden allgemein nicht nur die StPO, sondern auch das GVG und andere strafprozessuale Vorschriften verstanden. Fraglich ist jedoch, was "sinngemäße Anwendung" bedeutet. Allgemein wird dieser Verweis so ausgelegt, dass nur diejenigen einschlägigen Vorschriften angewendet werden dürfen, die dem Sinn und Zweck eines Verfahrens vor dem Untersuchungsausschuss entsprechen. Die Untersuchungsausschüsse sollen mit einem gesetzlichen Instrumentarium ausgestattet werden, dessen sie bedürfen, um ihren Untersuchungsauftrag wirksam erfüllen zu können (BVerfGE 76, 363, 383; BVerfGE 77, 1, 48). Fraglich ist, ob sich aus dieser verfassungsunmittelbaren Anordnung der sinngemäßen Geltung der genannten strafprozessualen Vorschriften Einschränkungen des Gesetzgebers bei Erlass eines Untersuchungsausschussgesetzes herleiten lassen.
I. Zulässigkeit von Vorschriften, welche von der StPO abweichende Regelungen über die Beweiserhebung aufstellen?
Das PUAG schneidet die Anwendbarkeit der "Vorschriften über den Strafprozess" insofern ab, als es die Beweiserhebung in den §§ 17 ff. PUAG selbst und zum Teil abweichend von den Vorschriften der StPO regelt, auch wenn es einzelne Vorschriften der StPO für anwendbar erklärt (für den Bereich der Beweiserhebung verweist z. B. § 20 Abs. 1 Satz 2 PUAG auf § 50 StPO, für den Bereich der Beweissicherung verweist z. B. § 29 Abs. 3 Satz 1 HS 1 PUAG auf § 97 StPO). Zwar wurde vor In-Kraft-Treten des PUAG die pauschale Teilverweisung auf die Vorschriften über den Strafprozess wegen der Wesensverschiedenheit des parlamentarischen Untersuchungsverfahrens und des gerichtlichen Strafverfahrens als unbefriedigend empfunden und daher kritisiert (vgl. Versteyl, in: von Münch/Kunig, Art. 44 Rn. 28). Im Sinne der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit ist es daher sicherlich sinnvoll, dass der Gesetzgeber klärend eingreift und die dem Sinn und Zweck des parlamentarischen Untersuchungsverfahrens angemessenen Regelungen über das Beweisverfahren trifft und im Übrigen die anzuwendenden Vorschriften der StPO unzweideutig benennt.
- Dies könnte jedoch dann als verfassungswidrig angesehen werden, wenn man den in Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG enthaltenden Verweis als unmittelbar anwendbares, keiner näheren gesetzlichen Konkretisierung zugängliches Recht versteht, so dass insoweit ein Verbot einer "Ausführungsgesetzgebung" bestehen könnte, eben weil das BVerfG (BVerfGE 77, 1, 50 f.) Art. 44 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GG i. V. m. den sinngemäß anzuwendenden Vorschriften über den Strafprozess als hinreichend bestimmte Regelung angesehen hatte, die auch ohne Einschaltung eines speziellen Ausführungsgesetzes anwendbar ist, indem die Rechtsanwendungsorgane die Aufgabe übernehmen, die anzuwendenden Vorschriften zu bestimmen (siehe hierzu bereits A). Zwingend ist eine solche Argumentation jedoch auch hier nicht: Aus der Annahme der hinreichenden Bestimmtheit des Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit dem Verweis auf die Vorschriften über den Strafprozess ergibt sich zunächst nur, dass ein Ausführungsgesetz nicht notwendig, sondern die Norm unmittelbar "vollzugsfähig" ist, weil der Inhalt der Norm im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln von der Rechtsprechung noch bestimmt werden kann (vgl. BVerfGE 21, 245, 261; BVerfGE 31, 255, 264; BVerfGE 45, 400, 420; BVerfGE 63, 312, 324). Hieraus folgt jedoch kein generelles Verbot einer Ausführungsgesetzgebung.
- Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG könnte dennoch bedeuten, dass nur Vorschriften über den Strafprozess auf den Untersuchungsausschuss entsprechend angewendet werden dürfen, eigenständige Regelungen speziell über den Untersuchungsausschuss jedoch nicht erlassen werden dürfen. Das PUAG könnte daher aus diesem Grund verfassungswidrig sein. Der Wortlaut des Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG schließt aber nicht aus, dass über die Anwendung der Vorschriften über den Strafprozess hinaus noch andere Vorschriften auf die Beweiserhebung durch den Untersuchungsausschuss angewendet werden können. Die Vorschrift kann auch so verstanden werden, dass auf Beweiserhebungen auch die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäß Anwendung finden. Aus der Verwendung des Ausdrucks "sinngemäße Anwendung" ergibt sich nämlich, dass das Grundgesetz selbst davon ausgeht, dass die Ausstattung eines Legislativorgans mit Rechten der Judikative an sich systemfremd ist und daher die Vorschriften über den Strafprozess an sich nicht passen. So bedeutete auch nach der vor Inkrafttreten des PUAG herrschenden Meinung die "sinngemäße Anwendung der Vorschriften über den Strafprozess", dass nur diejenigen einschlägigen Vorschriften angewendet werden, die dem Sinn und Zweck eines Verfahrens vor dem Untersuchungsausschuss entsprechen. Für ein derartiges Verständnis der Vorschrift spricht auch, dass es sich bei dem Verweis auf die Vorschriften über den Strafprozess um eine dynamische Verweisung, d. h. um eine Verweisung auf die jeweils geltenden Regelungen über den Strafprozess handelt. Diese Vorschriften können sich aber jederzeit ändern, so dass das Recht der Untersuchungsausschüsse durch das Grundgesetz jedenfalls nicht vor einer Änderung des einfachen Rechts gefeit ist. Schließlich gibt es auch keinen zwingenden Grund, warum das strafprozessuale und das parlamentarische Beweiserhebungsverfahren in gleicher Weise geregelt sein sollten. Dagegen spricht schon, dass Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG selbst von einer nur "sinngemäßen Anwendung" der Vorschriften über den Strafprozess spricht und daher nur von einer bedingten Vergleichbarkeit der beiden Verfahren ausgeht.
Bestimmt daher heute das PUAG, welche Vorschriften des Strafprozesses aus der StPO auf die Beweiserhebung durch den Untersuchungsausschuss anwendbar sind, und darüber hinaus zusätzlich, welche sonstigen Vorschriften hierauf anwendbar sind, liegt darin keine Verletzung des Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG. Auch aus diesem Grund ist das PUAG nicht verfassungswidrig.
II. Zulässigkeit der Übertragung von Zwangsrechten bei der Beweiserhebung?
Vor In-Kraft-Treten des PUAG wurde Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG i.V.m. §§ 94 ff. StPO als Rechtsgrundlage zur Beweiserhebung herangezogen. Gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 GG steht den Untersuchungsausschüssen des Bundestages allerdings nur ein Beweiserhebungsrecht zu. Umstritten war daher, ob auch die Regeln über die Zwangsbefugnisse aus §§ 81 a ff., §§ 94 ff. und § 102 StPO, insbesondere die Beschlagnahme, im Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss Anwendung finden konnten. Nach Ansicht des BVerfG (BVerfGE 77, 1, 48) erforderten aber Sinn und Zweck des parlamentarischen Untersuchungsverfahrens eine Auslegung des Art. 44 GG dahin, dass mit der Vorschrift eine verfassungsrechtliche Voraussetzung für eine wirksame parlamentarische Kontrolle geschaffen werden sollte. Die Untersuchung wäre gelähmt, sofern dem Untersuchungsausschuss keine Mittel zur Verfügung stünden, Beweise auch dann zu erheben, wenn die freiwillige Mitwirkung verweigert wird. Außerdem nimmt Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG ohne Einschränkung auf die Beweiserhebung im Strafprozess Bezug. Damit sollten ersichtlich alle Bestimmungen erfasst werden, die die strafprozessuale Sachverhaltsaufklärung regeln. Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG verweist daher nicht nur auf die Vorschriften über die zulässigen Arten von Beweismitteln, sondern auch auf die Regelungen über deren Beschaffung und Sicherung. Dieser Sichtweise des BVerfG hat sich der Gesetzgeber nunmehr angeschlossen (s. a. BVerfG, 2 BvE 3/07 v. 17. 6. 2009 Abs. 108 f. = BVerfGE 124, 78, 115). Daher liegen auch insoweit keine verfassungsrechtlichen Bedenken vor. D) Verfassungsmäßigkeit des § 5 PUAG
Bezüglich der Verfassungsmäßigkeit des § 5 PUAG stellt sich schließlich die Frage, ob der Bundestag verpflichtet ist, die Mitglieder des Untersuchungsausschusses selbst aus seiner Mitte zu wählen, oder ob für die Besetzung des Ausschusses die Benennung der Mitglieder durch die Fraktionen ausreicht, wie dies § 5 PUAG (und entsprechend § 57 Abs. 2 GO BT) vorsieht.
Parlamentarische Untersuchungsausschüsse üben öffentliche Gewalt aus, jedenfalls soweit sie die strafprozessualen Zwangsbefugnisse ausüben (hierzu C II). Alle Organe, die Staatsgewalt ausüben, bedürfen hierzu einer demokratischen Legitimation, d.h. einer ununterbrochenen Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben, Tätigkeiten und Befugnissen nach dem Grundgesetz betrauten Organen. Der Untersuchungsausschuss ist ein Hilfsorgan des Bundestages, der seinerseits durch die Bundestagswahl legitimiert wird. Diese Legitimation des Bundestages bezieht sich auf alle ihm zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse und damit auch auf das Untersuchungsrecht, das der Bundestag kraft Art. 44 GG durch jeweils von ihm eingesetzte Untersuchungsausschüsse ausübt. Daher wird die demokratische Legitimation des Untersuchungsausschusses durch den Einsetzungsbeschluss des Bundestages herbeigeführt. Welche einzelnen Abgeordneten des Bundestages dem jeweiligen Ausschuss angehören, ist daher keine Frage der demokratischen Legitimation, sondern eine solche der personellen Zuständigkeit innerhalb des Organbereichs des Bundestages, die allein die innere Organisation des Bundestages betrifft, welche ihrerseits der Stellung des einzelnen Abgeordneten und der Fraktionen Rechnung zu tragen hat (vgl. BVerfGE 77, 1, 39 ff.).
Anmerkung: Die hier aufgeworfene Fragestellung konnte nur deshalb zum Problem werden, weil das BVerfG in einer früheren Entscheidung ganz allgemein formuliert hatte, dass ein Kollegialorgan, das öffentliche Gewalt ausübt und das von einer seinerseits unmittelbar demokratisch legitimierten Volksvertretung zu bestellen ist, nur dann demokratische Legitimation nachweisen kann, wenn jedes einzelne Mitglied des Kollegialorgans durch die Volksvertretung in seiner Gesamtheit gewählt worden ist (BVerfGE 38, 258, 270 ff.). Gegenstand dieser Entscheidung war eine Regelung, nach der der Stadtrat nicht alle Mitglieder des Magistrats (Exekutivorgan der Gemeinde) im Plenum wählen durfte, sondern die Benennung einzelner Magistratsmitglieder den Stadtratsfraktionen vorbehalten blieb, was das BVerfG für verfassungswidrig hielt. In BVerfGE 77, 1, 41, hob das BVerfG nun hervor, dass die Grundsätze der früheren Entscheidung nur dann gelten, wenn es sich bei dem zu wählenden Kollegialorgan um ein nicht der Volksvertretung zugeordnetes, selbständiges und mit eigenen Befugnissen ausgestattetes Kollegialorgan handelt.
Demgegenüber lässt sich auch nicht einwenden, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (Recht auf den gesetzlichen Richter) sei verletzt, weil diese Vorschrift auf parlamentarische Untersuchungsausschüsse nicht anwendbar ist; denn sie üben keine rechtsprechende Gewalt aus. Durch die Untersuchungsverfahren erhalten die Parlamente lediglich die Möglichkeit, unabhängig von Regierungen, Gerichten und Behörden mit hoheitlichen Mitteln, wie sie sonst vornehmlich nur Gerichten zustehen, selbständig Sachverhalte zu prüfen, deren Aufklärungsbedürftigkeit sie in Erfüllung ihres Verfassungsauftrags annehmen, doch sind die von ihnen vorgelegten abschließenden Berichte nicht mit richterlichen Entscheidungen zu vergleichen (BVerfGE 77, 1, 42).
E) Ergebnis
Insgesamt ist daher von der Verfassungsmäßigkeit des PUAG auszugehen. Allein der Umstand, dass sich ein Bundestags-Untersuchungsausschuss auf das PUAG gestützt hat oder unter Anwendung der PUAG-Regeln verfahren ist, führt also keine Verfassungswidrigkeit der hierauf begründeten Maßnahmen herbei.
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