Lösungsvorschlag

Obdachlos

Stand der Bearbeitung: 23. Dezember 2019

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe hierzu

 

Hanjo Pechstein begehrt vom Oberbürgermeister der Stadt Saarheim Hilfe für die Abwendung der Obdachlosigkeit durch Einweisung in seine bisherige Mietwohnung. Spezialgesetzliche Regelungen für die Einweisung Obdachloser bestehen nicht. Insbesondere kommen die §§ 27, 29 SGB XII, nach denen die Sozialverwaltung Hilfe bei der Beschaffung der Wohnung leistet, nicht in Betracht. Diese Normen beinhalten keine Befugnis zum Eingriff in Rechte Dritter. Das Sozialrecht beantwortet daher höchstens das "Wie" der erforderlichen Hilfe, das "Ob" kann sich nur aus den Normen des Polizeirechts ergeben (Greifeld, JuS 1982, 819, 822; Ruder, NVwZ 2012, 1283, 1288). Daher kann der Oberbürgermeister hier nur als Ortspolizeibehörde nach § 1 Abs. 2, § 76 Abs. 3 SPolG tätig werden.

Anmerkung: Das Saarland bezeichnet als "Polizei" i.S.d. SPolG (s. § 1 Abs. 1 SPolG) die Vollzugspolizei (§§ 82 ff. SPolG) und die Polizeiverwaltungsbehörden (§§ 75 ff. SPolG), denen gemeinsam die Aufgabe der Gefahrenabwehr (s. § 1 Abs. 2 SPolG) zugewiesen wird. Sowohl die Vollzugspolizei wie die Polizeiverwaltungsbehörden können sich damit unmittelbar auf die im SPolG enthaltenen Ermächtigungsgrundlagen berufen - es sei denn, eine bestimmte Ermächtigung ermächtigt ausschließlich die Vollzugspolizei (z.B. bei § 10 SPolG). Das Saarland folgt damit (in preußischer Tradition) dem sog. "Einheitssystem", bei dem alle Behörden, denen allgemeine Gefahrenabwehraufgaben übertragen sind, als "Polizei" bezeichnet werden und die Befugnisse aller "Polizeibehörden" in einem einheitlichen "Polizeigesetz" geregelt sind.Außer dem Saarland folgen diesem Modell noch Baden-Württemberg und Bremen (einen Link zu ihren "Polizeigesetzen" finden Sie hier).
Die übrigen Bundesländer folgen dagegen dem sog. "Trennungssystem", das nur die "Vollzugspolizei" als "Polizei" bezeichnet, während die Behörden, die in der preußischen Tradition "Polizeiverwaltungsbehörden" heißen, i.d.R. als "Ordnungsbehörden"  bezeichnet werden.
Dabei folgen Berlin, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein einem "abgeschwächten Trennungssystem". Hier wird zwar zwischen der "Polizei" (damit ist eben nur die Vollzugspolizei gemeint) und "Ordnungsbehörden" (in Hamburg und Niedersachsen schlicht als "Verwaltungsbehörden", in Sachsen-Anhalt als "Sicherheitsbehörden" bezeichnet) unterschieden. Die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Polizei- und Ordnungsbehörden werden jedoch in einem einheitlichen "Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung" (in Rheinland-Pfalz "Polizei- und Ordnungsbehördengesetz", in Schleswig-Holstein Zweiter Teil, Abschnitt III [Öffentliche Sicherheit] des LVwG) geregelt
(einen Link zu diesen  "Gesetzen über die öffentliche Sicherheit und Ordnung" finden Sie hier).
Konsequenter ist das Trennungssystem dagegen in Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Thüringen ausgestaltet. Deren "Polizeigesetze" regeln ausschließlich die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Vollzugspolizei, wobei die Vollzugspolizei schlicht als "Polizei" bezeichnet wird.
Die Aufgaben, Befugnisse und die Organisation der allgemeinen "Ordnungsbehörden" (in Bayern: "Sicherheitsbehörden") ergeben sich dagegen aus einem eigenem Gesetz, das in Bayern "Landesstraf- und Verordnungsgesetz", sonst "Ordnungsbehördengesetz" heißt (einen Link zu diesen "Polizeigesetzen" und "Ordnungsbehördengesetzen" finden Sie hier).
 Seit dem 1. Januar 2020 folgt schließlich auch Sachsen (das bisher wie das Saarland dem Einheitssystem gefolgt hatte) dem Trennungssystem, wenn auch auf eine eigene Weise: Zwar gibt es in Sachsen nunmehr mit dem Sächsischen Polizeibehördengesetz (SächsPBG) und dem Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetz (SächsPDVG) unterschiedliche Gesetze für die Vollzugspolizei und die Ordnungsbehörden. Jedoch bezeichnet das SächsPBG die Ordnungsbehörden nach wie vor als "Polizeibehörden" (vgl. § 1 SächsBG), während das SächsPDVG den Polizeivollzugsdienst nur verkürzt als "Polizei" bezeichnet (§ 1 Satz 2 SächsPDVG).
Wichtig ist schließlich: Wenn Bundesgesetze von "Polizei"
 (z.B. in § 36, § 44 Abs. 2 StVO),  "Vollzugspolizei" (z.B. in § 80 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) oder "Polizeidienst (z.B. in § 163 StPO) sprechen, ist in allen Bundesländern - auch solchen, die dem Einheitssystem folgen - immer nur die Vollzugspolizei gemeint.

Da der Oberbürgermeister jedoch untätig bleibt, besteht die Notwendigkeit förmlicher Rechtsbehelfe. Angesichts der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit kommt insoweit nur gerichtlicher Eilrechtsschutz in Betracht. Ein entsprechender Antrag hat dann Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist. Insoweit käme ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO in Betracht. Ein solcher Antrag hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.

Anmerkung: Zur Zulässigkeit und Begründetheit eines Antrags nach § 123 VwGO siehe auch den Baumfällig-Fall, den Parteilichkeit-II-Fall und den Presseflug-Fall.

A) Zulässigkeit

Der Antrag ist zulässig, wenn die Voraussetzungen des § 123 VwGO vorliegen.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Voraussetzung für die Anwendbarkeit des § 123 VwGO ist zunächst, dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, also eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt, mithin die VwGO anwendbar ist. Dies ist der Fall, wenn die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen solche des öffentlichen Rechts sind. Vorliegend begehrte Pechstein ein Handeln des Oberbürgermeisters der Stadt Saarheim, das dieser nur in seiner Funktion als Ortspolizeibehörde treffen kann. Daher sind Normen aus dem Polizeirecht für die Streitentscheidung maßgeblich. Der Verwaltungsrechtsweg ist somit eröffnet.

II. Statthaftigkeit des Antrags

Ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO ist gemäß § 123 Abs. 5 VwGO nur statthaft, wenn nicht ein Fall der § 80, § 80 a VwGO vorliegt, also im Hauptsacheverfahren keine Anfechtungsklage, sondern eine Verpflichtungs-, Leistungs- oder Feststellungsklage statthaft wäre. Die statthafte Antragsart beurteilt sich also nach dem Begehren des Antragstellers unter verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage (vgl. § 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln (BVerfG [K], 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37). Hier begehrt Pechstein gerade ein Handeln von Obenauf. Damit richtet sich sein Begehren nicht gegen einen bereits erlassenen Verwaltungsakt, so dass ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht in Betracht käme.

Vielmehr wäre vorliegend in der Hauptsache eine Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft, da die begehrte Einweisung in die alte Mietwohnung einen Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition der § 35 VwVfG, § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder darstellen würde, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15).

Inhalt des Rechtsschutzes kann hier nur eine Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO dahingehend sein, dass die Behörde vorübergehend (nämlich bis zum Abschluss des Rechtsstreits im Hauptsacheverfahren) verpflichtet wird, Pechstein und seine Familie in deren alte Mietwohnung wiedereinzuweisen.

Damit wäre ein Antrag nach § 123 VwGO statthaft.

III. Antragsbefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)

Da nur derjenige vorläufigen Rechtsschutz in Anspruch nehmen soll, der auch ein Hauptsacheverfahren zulässigerweise einleiten kann, ist § 42 Abs. 2 VwGO auf das Verfahren nach § 123 VwGO analog anzuwenden. Danach ist der Antragsteller antragsbefugt, wenn er in substantiierter Weise den Anordnungsanspruch behauptet. Dies ist der Fall, wenn der geltend gemachte Anspruch nicht von vorn herein ausgeschlossen ist. Dementsprechend muss Pechstein geltend machen können, durch die Weigerung des Oberbürgermeisters, ihn und seine Familie in seine alte Mietwohnung einweisen zu lassen, in einem subjektiv-öffentlichen Recht verletzt zu sein. Er müsste also einen Anspruch auf eine solche Einweisung, letztlich auf ein "polizeiliches Einschreiten" geltend machen können.

Ein solcher Anspruch auf polizeiliches Einschreiten kann sich nicht unmittelbar aus § 8 Abs. 1 SPolG ergeben, da diese Bestimmung nur eine Befugnis der Ortspolizeibehörde zur Gefahrenabwehr und damit in aller Regel nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung begründet, jedoch grundsätzlich keine subjektiv-öffentlichen Rechte. Anerkannt ist aber, dass sich in den Fällen, in denen die Gefahr gerade in der (drohenden) Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte, insbesondere der Grundrechte besteht, aus diesen Grundrechten ein Anspruch darauf ergeben kann, dass die Polizei von ihren Befugnissen aus der polizeilichen Generalklausel Gebrauch macht, mithin ein Fall der Ermessensreduzierung auf Null vorliegt.

Anmerkung: Siehe BVerfG, 1 BvR 565/93 v. 7.4.1993, Abs. 14 f. = BVerfGE 88, 169 f.; OVG Berlin, 6 S 7/80 v. 13.3.1980, Abs. 5 = NJW 1980, 2484; VGH Kassel, 8 TG 48/83 v. 4.10.1983, Abs. 3 ff. = NJW 1984, 2305; Eckstein, VBlBW 1994, 306, 307.

Aufgrund der sich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 6 GG ergebenden Verpflichtung des Staates - und damit auch der Polizeibehörden - zum Schutze von Leben, Gesundheit und Familie sowie der Hochrangigkeit und Bedeutung der durch die Obdachlosigkeit gefährdeten Rechtsgüter, kann die Familie Pechstein grundsätzlich vom Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde polizeiliche Maßnahmen zum Schutze vor Obdachlosigkeit verlangen, soweit dieser hierzu nach § 8 Abs. 1 SPolG berechtigt ist.

Dies ist im vorliegenden Fall nicht von vornherein auszuschließen, so dass auch eine Antragsbefugnis gegeben ist.

IV. Vorverfahren

Da - wie bereits erwähnt - vorläufiger Rechtsschutz sinnvollerweise nur zu gewähren ist, wenn auch ein Hauptsacheverfahren zulässig wäre, ist in den Fällen, in denen im Hauptsacheverfahren eine Verpflichtungsklage zu erheben wäre, der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO nur dann zulässig, wenn ein Vorverfahren nach § 68 Abs. 2 VwGO durchgeführt wurde bzw. seine Durchführung noch nicht wegen Fristablaufs nach § 70 VwGO ausgeschlossen ist. Pechstein hat bislang noch keinen Widerspruch erhoben, jedoch befindet er sich noch innerhalb der Monatsfrist des § 70 VwGO, so dass ein Widerspruch noch fristgerecht eingelegt werden kann.

V. Passive Prozessführungsbefugnis

Da es sich bei dem Antrag nach § 123 VwGO um ein "Nebenverfahren" handelt, ist § 78 VwGO auf das Verfahren nach § 123 VwGO analog anzuwenden, wenn in der Hauptsache - wie hier - eine Verpflichtungsklage statthaft wäre, um ein Auseinanderfallen der Prozessführungsbefugnis im Hauptsacheverfahren und im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu vermeiden. Dementsprechend ist im vorliegenden Fall gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde passiv prozessführungsbefugt.

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.

VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Pechstein ist nach § 61 Nr. 1 VwGO, der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig.

Anmerkung: Siehe zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO diesen Hinweis.

VII. Beiladung (§ 65 VwGO)

Nach § 65 Abs. 2 VwGO wäre Dr. Lautstark auch dem Verfahren notwendig beizuladen: Im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO sind Dritte an einem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann, wenn die vom Kläger begehrte Sachentscheidung nicht getroffen werden kann, ohne dass dadurch gleichzeitig unmittelbar Rechte des Beigeladenen gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden, oder anders gewendet, wenn die Entscheidung unmittelbar Rechte oder Rechtsbeziehungen Dritter gestalten soll, sie aber ohne deren Beteiligung am Verfahren nicht wirksam gestalten kann. Im Rahmen der Verpflichtungsklage - bzw. einer einstweiligen Anordnung i.S.d. § 123 VwGO - liegen diese Voraussetzungen insbesondere dann vor, wenn der Kläger den Erlass eines Verwaltungsakts begehrt, der gegen einen Dritten gerichtet sein und diesen belasten soll, ferner dann, wenn der erstrebte Verwaltungsakt zugleich den Kläger begünstigt und den Dritten belastet, wenn also die rechtsgestaltende Wirkung des erstrebten Verwaltungsakts einen Dritten unmittelbar in dessen Rechtsposition betrifft, weil er Adressat des angestrebten Verwaltungsakts sein soll (BVerwG, 7 C 18/12 v. 27.11.2014, Abs. 13 = NVwZ 2015, 823, Abs. 13). Da Pechstein hier eine Dr. Lautstark verpflichtende Einweisungsverfügung begehrt, liegen diese Voraussetzungen hier vor.

VIII. Zuständiges Gericht

Für den Erlass der einstweiligen Anordnung wäre nach § 123 Abs. 2 i.V.m. § 45, § 52 Nr. 5 VwGO das Verwaltungsgericht des Saarlandes sachlich und örtlich zuständig.

IX. Ergebnis zu A

Ein Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO wäre somit zulässig.

B) Begründetheit

Der Antrag auf Erlass der begehrten Regelungsanordnung ist nach § 123 Abs. 1 VwGO begründet, wenn Pechstein gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO glaubhaft machen kann, dass ein Anspruch auf Einweisung der Wohnung überhaupt besteht (sog. Anordnungsanspruch; B I) und dass die zu treffende Anordnung zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint (sog. Anordnungsgrund; B II).

Anmerkung: Oft findet sich bei der Prüfung des § 123 VwGO die Formel, dass das Bestehen des Anordnungsanspruchs aufgrund einer summarischen Prüfung festgestellt werden muss. Diese Formel bedeutet - wie das "Glaubhaftmachen" des Anordnungsanspruchs - im vorliegenden Zusammenhang meist nur, dass bezüglich der Tatsachengrundlage kein Beweis erhoben werden muss, der Sachverhalt also nicht zur vollständigen Überzeugung des Gerichts (§ 102 Abs. 1 Satz 1 VwGO) feststehen muss, sondern das Gericht sich mit Wahrscheinlichkeiten begnügen kann. Rechtsfragen werden dagegen in der Regel nicht summarisch, sondern vollständig durchgeprüft (vgl. hierzu Happ, in: Eyermann, § 123 Rn. 48; Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, § 123 Rn. 62, 69), und genau das wird jedenfalls auch im Examen erwartet (siehe zur Frage der [Un-]Möglichkeit "guter" summarischer Rechtsprüfungen auch Heinemann, NVwZ 2019, 517 ff.). Siehe hierzu ferner den Baumfällig-Fall, den Parteilichkeit-II-Fall und den Presseflug-Fall (zum Prüfungsmaßstab nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO) und den Keinen-Platz-den-Drogen-Fall (zum Prüfungsmaßstab bei einem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO).

I. Anordnungsanspruch

Fraglich ist daher zunächst, ob Pechstein ein materieller Anspruch auf Wiedereinweisung in die Wohnung durch den Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde zusteht. Dies ist nur möglich (s.o. A III), wenn der Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde überhaupt berechtigt wäre, gegenüber Dr. Lautstark eine solche Einweisungsverfügung zu erlassen (1) und er hierzu auch gegenüber Pechstein verpflichtet wäre (2).

1. Befugnis zum Erlass einer Einweisungsverfügung

Wie bereits eingangs festgestellt (s.o. A III) kann sich eine Ermächtigung zur Wiedereinweisung nur aus dem SPolG ergeben. Dabei scheidet die Einordnung der Maßnahme als Sicherstellung i.S.d. § 21 Nr. 1 SPolG aus, da durch die Sicherstellung grundsätzlich eine Sache selbst in einen gefahrenabwehrrechtlich sicheren Zustand versetzt werden soll, sei es als Sicherstellung einer gefährlichen Sache oder als Sicherstellung einer gefährdeten Sache (Haus/Wohlfahrt, Rn. 600). Im vorliegenden Fall besteht aber weder eine Gefahr für die Wohnung, vor der sie geschützt werden müsste, noch geht von der frei werdenden Wohnung eine Gefahr aus; im Gegenteil: sie soll gerade genutzt werden, um eine Gefahr abzuwenden. Darüber hinaus handelt es sich bei einer Sicherstellung um eine weiterführende Verwahrung der Sache nach § 22 Abs. 1 SPolG, bei der es gerade darum geht, andere von der Besitzmöglichkeit auszuschließen. Daher ist allein ein Tätigwerden aufgrund der Generalklausel nach § 8 Abs. 1 SPolG möglich.

Anmerkung: So OVG Lüneburg, 11 ME 230/15 v. 1.12.2015, Abs. 17 = DVBl. 2016, 116, 117; Dombert, LKV 2015, 529, 530; Erichsen/Biermann, Jura 1998, 371, 376 f.; s. aber auch Fischer, NVwZ 2015, 1644, 1645.
In Bremen ist in § 26a BremPolG (nur) für die Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbewerbern eine eigenständige Ermächtigungsgrundlage für die Wohnungsbeschlagnahme vorgesehen. Hamburg hatte mit § 14a HmbSOG eine entsprechende Regelung geschaffen, die jedoch mittlerweile wieder außer Kraft getreten ist. Siehe zu diesen Regelungen
Barczak, Die Verwaltung 49 (2016), 157, 198; Ewer/Mutschler-Siebert, NJW 2016, 11, 14 f.; Guckelberger/Kollmann/Schmidt, DVBl. 2016, 1088, 1093 ff.; verfassungsrechtliche Bedenken bei Froese, JZ 2016, 176 ff. und JZ 2016, 1107 f.; Lange, NdsVBl. 2016, 72, 77, 78; hiergegen Michl, JZ 2016, 1104 ff.

a) Formelle Rechtmäßigkeit

Für eine auf Grundlage des § 8 Abs. 1 SPolG erlassene Einweisungsverfügung wäre der Oberbürgermeisters als Ortspolizeibehörde nach § 1 Abs. 2, § 76 Abs. 3, § 80 Abs. 1 und 2, § 81 Abs. 1 SPolG sachlich und örtlich zuständig.

Anmerkung: Örtlich zuständig für die Aufgabe der Obdachlosenunterbringung ist grundsätzlich die Behörde, wo sich der Obdachlose aufhält (nicht die Behörde, wo der Obdachlose obdachlos geworden ist: VGH Mannheim, 1 S 1698/19 v. 23.9.2019, Abs. 11 = VBlBW 2020, 210, 11.

Allerdings könnte ein polizeiliches Tätigwerden hier nach § 1 Abs. 3 SPolG ausgeschlossen sein, da es um den Schutz privater Rechte Dritter geht. Ein Tätigwerden ist dann nur zulässig, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und ohne polizeiliche Hilfe die Verwirklichung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert würde. Im vorliegenden Zusammenhang könnte dies bedeuten, dass die Polizei dort nicht einschreiten darf, wo die Möglichkeit besteht, die drohende Obdachlosigkeit auf zivilgerichtlichem Wege - etwa durch einen Antrag auf Räumungsschutz nach § 765a ZPO - abzuwenden. Danach wäre polizeiliches Handeln dann subsidiär, wenn es darum ginge, einem Privaten gegenüber einem anderen Privaten zu seinem Recht zu verhelfen. Vorliegend geht es aber gerade nicht darum, den zivilrechtlichen Konflikt zwischen Dr. Lautstark und Pechstein zu bereinigen und Pechstein gegenüber Dr. Lautstark zu seinem Recht zu verhelfen, sondern um die Abwehr von Gefahren, die dann akut werden, wenn ein Recht des früheren Mieters Pechstein gegen den Vermieter Dr. Lautstark gerade nicht besteht. Folglich ist ein polizeiliches Einschreiten auch nicht ausgeschlossen (vgl. Erichsen/Biermann, Jura 1998, 371, 373 f.).

Hinsichtlich des Verwaltungsverfahrens wären die §§ 9 ff. des nach seinem § 1 Abs. 1 anwendbaren SVwVfG zu beachten. Die nach § 28 Abs. 1 SVwVfG an sich erforderliche Anhörung muss allerdings nicht mehr durchgeführt werden, da sie bereits stattgefunden hat.

b) Materielle Rechtmäßigkeit

Die Maßnahme ist dann materiell rechtmäßig, wenn die Voraussetzungen für die Einweisungsverfügung vorliegen (aa), Dr. Lautstark polizeirechtlich überhaupt in Anspruch genommen werden kann (bb) und die Maßnahme darüber hinaus ermessensgerecht wäre (cc).

aa) Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung

Tatbestandsvoraussetzung für eine auf die § 8 Abs. 1 SPolG gestützte Verfügung ist zunächst das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Unter den Begriff "öffentliche Sicherheit" fallen sowohl der Schutz individueller Rechtsgüter (nämlich Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen des einzelnen) als auch der des Staates und seiner Einrichtungen sowie der gesamten Rechtsordnung.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 233, 341/81 v. 14.5.1985 = BVerfGE 69, 315, 352; BVerwG, 6 C 12/11 v. 28.3.2012, Abs. 23 = BVerwGE 143, 74, Abs. 23; BVerwG, 7 C 20/15 v. 20.10.2016, Abs. 12 = NVwZ 2017, 624 Abs. 12; Götz/Geis, § 4 Rn. 3.

Die "öffentliche Ordnung" wird definiert als die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Zusammenlebens betrachtet wird.

Anmerkung: Siehe BVerwG, 6 C 1.13 v. 26.2.2014, Abs. 15 = NVwZ 2014, 883, Abs. 15; Götz/Geis, § 5 Rn. 1.

"Gefahr" bedeutet gemäß der Legaldefinition des § 8 Abs. 1 SPolG eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Eine solche konkrete Gefahr liegt vor, wenn ein bestimmter einzelner Sachverhalt, d.h. eine konkrete Sachlage oder ein konkretes Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führen würde. Der Schadenseintritt braucht nicht mit Gewissheit zu erwarten sein. Andererseits ist aber die bloße Möglichkeit des Schadenseintritts nicht ausreichend. Der erforderliche Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ist dabei abhängig vom Rang des Rechtsgutes, in das eingegriffen werden soll, sowie vom Rang des polizeilichen Schutzgutes.

Anmerkung: Zum Begriff der konkreten Gefahr: BVerwG, 6 C 12/11 v. 28.3.2012, Abs. 27 = BVerwGE 143, 74, Abs. 27; BVerwG, 3 C 46/16 v. 14.9.2017, Abs. 19 = BVerwGE 160, 169 Abs. 19; Götz/Geis, § 6 Rn. 3 ff.
Die oben aufgeführten Definitionen sind Standarddefinitionen des Polizei- und Ordnungsrechts bzw. des Gefahrenabwehrrechts, die bei der Fallbearbeitung beherrscht werden müssen und deren Wiedergabe - natürlich nur wenn es darauf ankommt - sowohl in universitären Übungsarbeiten als auch bei Klausuren im ersten wie im zweiten Staatsexamen erwartet wird. Sie gelten grundsätzlich immer, wenn der Bundes- oder Landesgesetzgeber die Begriffe "Gefahr", "öffentliche Sicherheit", "öffentliche Ordnung" usw. verwendet (deutlich etwa BVerwG, 7 C 20/15 v. 20.10.2016, Abs. 12 = NVwZ 2017, 624 Abs. 12; BVerwG, 3 C 46/16 v. 14.9.2017, Abs. 18 = BVerwGE 160, 169 Abs. 18). Diese Begriffe müssen also - jedenfalls für Klausuren aber auch für die mündlichen Prüfungen - auswendig gelernt werden. Studierende und Rechtsreferendare in Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Sachsen haben insoweit allerdings seinen gewissen Vorteil. Denn die Polizei- und Ordnungsgesetze dieser Länder enthalten "Begriffsbestimmungen", die die gängigen polizeirechtlichen Begriffe legaldefinieren (siehe § 2 BremPolG, § 3 Abs. 3 SOG M-V, § 2 NPOG, § 3 SOG LSA, § 3 SächsPBG, § 4 SächsPDVG). Auf diese Legaldefinitionen ist dann aber auch in der Fallbearbeitung zu verweisen - allerdings nur wenn und soweit diese Gesetze auch anwendbar sind (weil die Legaldefinitionen nur innerhalb des Anwendungsbereichs der jeweiligen Gesetze gelten). Insbesondere können diese Legaldefinitionen nicht unmittelbar zur Auslegung von Bundesrecht herangezogen werden, weil Landesrecht natürlich nicht Bundesrecht konkretisieren kann. Dies hindert aber natürlich nicht daran, diese landesrechtlichen Legaldefinitionen gleichsam als "Spickzettel" auch für die Definition der gleichlautenden Begriffe im Bundes- und Landesrecht zu nutzen. Denn die jeweiligen Landesgesetzgeber haben insoweit nur die überkommenen und von der Rechtsprechung eben bei der Auslegung aller Gefahrenabwehrgesetze einheitlich verwendeten Definitionen in Gesetzesform gegossen.

Insoweit ist heute allgemein anerkannt, dass eine drohende (unfreiwillige) Obdachlosigkeit eine Störung der öffentlichen Sicherheit darstellt.

Anmerkung: So bereits PrOVGE 75, 339, 341; siehe ferner OVG Greifswald, 3 M 92/09 v. 23.7.2009 = NJW 2010, 1096, 1097; OVG Lüneburg, 11 ME 230/15 v. 1.12.2015, Abs. 23 = DVBl. 2016, 116, 117; OVG Lüneburg, 11 ME 316/09 v. 14.12.2009, Abs. 5 = NJW 2010, 1094, 1095; OVG Münster, 9 E 129/18 v. 7.3.2018, Abs. 11 ff. = NWVBl. 2018, 299, 300; VGH Mannheim, 1 S 1520/96 v. 2.12.1996, Abs. 23 = NJW 1997, 2832, 2833; VG Oldenburg, 7 B 5845/13 v. 5.9.2013, Abs. 11 ff. = NVwZ-RR 2014, 195. Zur Frage, unter welchen Voraussetzungen die "Unfreiwilligkeit" der Obdachlosigkeit anzunehmen ist: VGH Mannheim, 1 S 1698/19 v. 23.9.2019, Abs. 8 ff. = VBlBW 2020, 210 f.; VGH Mannheim, 1 S 2192/19 v. 27.11.2019, Abs. 9 ff. = VBlBW 2020, 248 ff.

Denn die ungewollte Obdachlosigkeit kann in verschiedener Hinsicht zu unmittelbaren und konkreten Beeinträchtigungen individueller Rechtsgüter bzw. der Grundrechte von Pechstein und seiner Familie führen.

Anmerkung: Siehe zum Folgenden nur Barczak, Die Verwaltung 49 (2016), 157, 199 ff.; Dombert, LKV 2015, 529, 530 f.; Eckstein, VBlBW 1994, 306 f.; Ewer/v. Detten, NJW 1995, 353 ff.; Erichsen/Biermann, Jura 1998, 371, 372 ff.; Fischer, NVwZ 2015, 1644, 1645; Ruder, NVwZ 2012, 1283, 1284 f.; ders., VBlBW 2017, 1, 4 f.):

(1) Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zunächst beeinträchtigt die ungewollte Obdachlosigkeit das Recht der Familie Pechstein aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG: Der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG umfasst die Gesundheit, und damit die körperliche Unversehrtheit und das Leben eines Menschen. Insoweit hat sich der Staat nicht nur des Eingriffes in diese Rechtsgüter zu enthalten, sondern ist auch verpflichtet, den Einzelnen vor körperlichen Beeinträchtigungen durch andere (also durch nicht grundrechtsgebundene Privatpersonen), aber auch vor Beeinträchtigungen durch Naturkräfte zu schützen (Murswiek/Rixen, in: Sachs, Art. 2 Rn. 214). Wer ohne Obdach und gegen seinen Willen Tag und Nacht im Freien leben muss, befindet sich in einem Zustand, in dem er nicht nur den Witterungsverhältnissen schutzlos ausgeliefert ist, sondern auch Angriffen Dritter auf seine körperliche Unversehrtheit und u. U. gar auf sein Leben, also auf seine Gesundheit. Zudem können elementare hygienische Bedürfnisse nicht befriedigt werden, was nicht unerhebliche gesundheitliche Folgen mit sich bringen kann. Das Fehlen eines geschützten Rückzugraumes in Folge der Obdachlosigkeit kann ohne weiteres dazu führen, dass Erkrankungen nur langsam heilen, erhebliche Folgeschäden mit sich bringen oder sogar (schneller) zum Tod führen. Durch das Verlieren ihres Obdachs würde die Familie Pechstein gerade in eine solche Situation geraten, derer sie sich nicht entziehen könnte. Die Wahrscheinlichkeit, dass gerade die Kinder nicht unwesentliche Schäden davontragen, wäre sehr hoch.

(2) Schutzpflicht aus Art. 6 Abs. 1 GG

Darüber hinaus werden durch die ungewollte Obdachlosigkeit auch die Rechte der Familie Pechstein aus Art. 6 Abs. 1 GG beeinträchtigt: Zum Schutzbereich der Ehe gehört auch das eheliche Zusammenleben. Die Norm begründet neben einem objektiven Diskriminierungsverbot und Einrichtungsgarantien auch staatliche Schutzpflichten, damit eben dieses Zusammenleben gesichert werden kann. Darüber hinaus beinhaltet Art. 6 Abs. 1 GG das Gebot, Ehe und Familie vor Beeinträchtigungen gesellschaftlicher Kräfte zu schützen und darüber hinaus durch staatliche Maßnahmen zu fördern. Aus der Elternpflicht (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG) und dem staatlichen Wächteramt (Art. 6 Abs. 2 Satz 2 GG) folgt eine Verpflichtung zu kindswohlgerechtem Handeln, auf das das Kind gem. Art. 2 Abs. 1 GG einen grundgesetzlichen Anspruch hat. Der hinter diesen Verpflichtungen stehenden Absicht, neben den Kindern auch die Familien in ihrem Bestand begünstigend zu fördern und ihnen einen gewissen staatlich verbürgten Schutz zukommen zu lassen, steht der Zustand der Obdachlosigkeit entgegen. Ein normales Familienleben ist in einem solchen Zustand nicht denkbar, die Eltern werden einem pädagogisch wertvollen Erziehungsauftrag nicht im Geringsten nachkommen können, wodurch die Entwicklung der Kinder und der damit einhergehende Schutz nicht mehr gewährleistet werden kann.

(3) Ergebnis zu aa

Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit liegt damit auf Grund der drohenden Obdachlosigkeit der Familie Pechstein vor.

bb) Inanspruchnahme des richtigen Adressaten

Tatbestandsvoraussetzung einer auf § 1 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 1 SPolG gestützten Maßnahme wäre weiterhin, dass diese sich an den richtigen Adressaten richtet. Wer polizeirechtlich in Anspruch genommen werden kann, bestimmt sich nach § 4, § 5 und § 6 SPolG.

Anmerkung: Die Frage, ob der polizeirechtlich in Anspruch Genommene überhaupt in Anspruch genommen werden darf, ist keine Frage des Entschließungs- oder gar des Rechtsfolgeermessens und damit auch keine Frage der Verhältnismäßigkeit. Sie darf auf keinen Fall mit der Frage verwechselt werden, ob die Auswahl zwischen mehreren Polizeipflichtigen ohne Ermessensfehler getroffen wurde. Auch diese Frage stellt sich nur, wenn mehrere Personen nach den §§ 4 ff. SPolG materiell polizeipflichtig sind, also überhaupt als Adressaten einer Polizeiverfügung in Betracht kommen, siehe hierzu den Baumfällig-Fall.

Somit ist fraglich, ob die Gefahrensituation den Oberbürgermeister berechtigen würde, die Familie Pechstein gerade in die Wohnung von Dr. Lautstark einzuweisen und damit diesen polizeirechtlich in Anspruch zu nehmen.

(1) Inanspruchnahme als Verhaltensstörer (§ 4 Abs. 1 SPolG)

Gemäß § 4 Abs. 1 SPolG ist die polizeiliche Maßnahme gegen diejenige Person zu richten, die die Gefahr verursacht. Ob Dr. Lautstark in diesem Sinne als "Verursacher" anzusehen ist, gegen den eingeschritten werden durfte, ist zunächst eine Kausalitätsfrage. Nach der überwiegend vertretenen "Theorie der unmittelbaren Verursachung" (dazu Götz/Geis, § 9 Rn. 10 ff.) ist jedoch nur derjenige aufgrund seines Verhaltens polizeipflichtig, der selbst die konkrete Gefahr unmittelbar herbeiführt, mit anderen Worten: in dessen eigener Person die Gefahrenschwelle überschritten wird. In der neueren Literatur besteht ferner weitgehend Einigkeit darüber, dass der Verursachungsbegriff normativ zu bestimmen ist, mithin häufig das Ergebnis einer Wertung darstellt.

In Anwendung dieser Grundsätze stellt sich die Frage, ob Dr. Lautstark insoweit als Gefahrenverursacher i.S.d. § 4 Abs. 1 SPolG ansehen werden kann. Gerade durch die Kündigung des Mietverhältnisses und das Erstreiten der Räumungsklage hat er zwar unmittelbar dafür gesorgt, dass die Familie Pechstein ihr bisheriges Obdach verlieren wird. Somit hat er durch die von ihm in Gang gebrachte Räumungsklage die Gefahr für die oben genannten Rechtsgüter der Familie verursacht (vgl. Samper, BayVBl. 1974, 8, 9). Dr. Lautstark hat damit aber lediglich von seinem Recht als Eigentümer und Vermieter der Wohnung Gebrauch gemacht. Jemand, der sich an den durch die Rechtsordnung gezogenen Rahmen hält, kann aber nicht als Gefahrenverursacher angesehen werden.

Anmerkung: So bereits PrOVGE 75, 339, 342; siehe ferner OVG Greifswald, 3 M 92/09 v. 23.7.2009, Abs. 19 = NJW 2010, 1096, 1097 f.; Klein, NdsVBl. 2016, 89, 90.

Darüber hinaus ist Dr. Lautstark nicht für die Familie Pechstein verantwortlich. Vielmehr liegt es allein in ihrem Verantwortungsbereich, wenn sie durch schleppende oder nicht erfolgte Zahlung der Miete ihren zivilrechtlichen Anspruch auf die Wohnung verliert. Das Verhalten Dr. Lautstarks ist vor diesem Hintergrund nicht als pflichtwidrig, sondern als sozialadäquat anzusehen, weswegen er nicht als Störer in Anspruch genommen werden kann (Erichsen/Biermann, Jura 1998, 371, 377).

(2) Inanspruchnahme als Nichtstörer (§ 6 SPolG)

Der Oberbürgermeister könnte den Vermieter Dr. Lautstark demnach allenfalls als Nichtstörer (§ 6 SPolG) in Anspruch nehmen. Voraussetzung für eine rechtmäßige Inanspruchnahme als Nichtstörer ist jedoch das (kumulative) Vorliegen der in § 6 Abs. 1 SPolG genannten Voraussetzungen (siehe hierzu: Barczak, Die Verwaltung 49 [2016], 157, 174 ff.; Schoch, Jura 2007, 676 ff.).

(a) § 6 Abs. 1 Nr. 1 SPolG

Nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 SPolG müsste zunächst eine gegenwärtige erhebliche Gefahr i.S.d. § 8 Abs. 1 SPolG vorliegen. Dass eine Gefahr i.S.d. § 8 Abs. 1 SPolG vorliegt, ist bereits festgestellt worden (s.o. B I 1 b, aa). Fraglich ist, ob diese Gefahr gegenwärtig ist: Eine gegenwärtige Gefahr liegt vor, wenn die Einwirkung des schädigenden Ereignisses auf ein bedeutsames Rechtsgut bereits begonnen hat oder unmittelbar bevorsteht oder in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit bevorsteht - wobei dies durchaus restriktiv zu verstehen ist.

Anmerkung: So deutlich OVG Hamburg, 4 Bs 78/12 v. 13.4.2012, S. 8 f. = NJW 2012, 1975, 1976 f.; OVG Lüneburg, 11 ME 230/15 v. 1.12.2015, Abs. 25 = DVBl. 2016, 116, 118; VGH Mannheim 1 S 3241/85 v. 28.8.1986, Abs. 6 = NVwZ 1987, 237, 238; VGH Mannheim, 1 S 3448/88 v. 26.10.1989. Abs. 1 = DVBl. 1990, 1044 f. Zum Begriff der gegenwärtigen erheblichen Gefahr allgemein Götz/Geis, § 6 Rn. 27.
Entsprechende Legaldefinitionen finden sich auch in § 2 Nr. 3 lit. a) und b) BremPolG, § 3 Abs. 3 Nr. 3 SOG M-V, § 2 Nr. 2 und 3 NPOG, § 3 Nr. 3 lit b) und c) SOG LSA, § 4 Nr. 3 b) und c) SächsPDV - zur Bedeutung dieser Legaldefinitionen siehe aber die obige Anmerkung.

Vorliegend ist die Zwangsräumung demnächst vorgesehen; Pechstein wendet sich Anfang des Monats an den Oberbürgermeister mit der Bitte um Unterstützung. Auch wenn das Merkmal der gegenwärtigen Gefahr restriktiv auszulegen ist, kann es einer Familie nicht zugemutet werden, den tatsächlichen Eintritt der Obdachlosigkeit abzuwarten, nur um dann erneut ein Einschreiten zu begehren. Somit liegt eine gegenwärtige Gefahr vor. Wie sich aus der "Ranghöhe" der beeinträchtigten Rechtsgüter zeigt, ist die Gefahr zudem auch erheblich. Die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Nr. 1 SPolG liegen also vor.

Anmerkung: So OVG Lüneburg, 11 ME 316/09 v. 14.12.2009, Abs. 5 = NJW 2010, 1094, 1095Dagegen hat das OVG Lüneburg (OVG Lüneburg, 11 ME 230/15 v. 1.12.2015, Abs. 25 ff. = DVBl. 2016, 116, 118; zustimmend Guckelberger/Kollmann/Schmidt, DVBl. 2016, 1088, 1090 f.) das Vorliegen einer gegenwärtigen Gefahr bei einer "Vorab-Wohnungsbeschlagnahme" für die Flüchtlingsunterbringung verneint: Die Stadt könne nicht praktisch auf Vorrat Gebäude beschlagnahmen und diese für Flüchtlinge erst bezugsfertig machen. Eine derartige Risikovorsorge könne nicht zu Lasten von Nichtstörern vorgenommen werden, weil zum Zeitpunkt der Beschlagnahme sich das Risiko eben noch nicht verwirklicht habe (anders Fischer, NVwZ 2015, 1644, 1646).

(b) § 6 Abs. 1 Nr. 2 SPolG

Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 SPolG müssten die Maßnahmen gegen die Störer unmöglich oder erfolglos sein. Hier könnte man zwar die gesamte Familie Pechstein als Störer ansehen sein.

Anmerkung: So OVG Greifswald, 3 M 92/09 v. 23.7.2009, Abs. 12 f. = NJW 2010, 1096, 1097; Ewer/v. Detten, NJW 1995, 353, 354)

Maßnahmen gegen sie werden jedoch nicht zum Erfolg führen. In den Fällen der unfreiwilligen Obdachlosigkeit wird der Obdachlose regelmäßig nicht in der Lage sein, selbst die Gefahr für die öffentliche Sicherheit beseitigen zu können, sonst würde eben diese Einordnung als unfreiwillige Obdachlosigkeit zu einem Wertungswiderspruch führen. Verfügt der Obdachlose dagegen selbst über ausreichend finanzielle Mittel, um sich für eine gewisse Übergangszeit eine Unterkunft z.B. in einem Hotel leisten zu können, sind Maßnahmen gegen den Obdachlosen durchaus Erfolg versprechend und die Inanspruchnahme des Nichtstörers von daher unrechtmäßig (Ruder, VBlBW 2017, 1, 6: Vorrang der Selbsthilfe).

Pechstein wendet sich jedoch gerade in einer Situation an den Oberbürgermeister, in der er keinen anderen Ausweg mehr weiß, um die drohende Obdachlosigkeit abzuwenden. Seine finanziellen Mittel reichen nicht aus, um andere Mietwohnungen zu bezahlen. Es mangelt ihm also an Alternativen. Maßnahmen, die die Familie Pechstein in die Pflicht nehmen würden, um die Gefahr abzuwenden, sind demnach nicht ersichtlich und noch weniger Erfolg versprechend.

(c) § 6 Abs. 1 Nr. 3 SPolG

Ferner ist fraglich, ob die Voraussetzung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 SPolG vorliegt. Danach kann der Nichtstörer nur dann in Anspruch genommen werden, wenn die Ortspolizeibehörde die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren kann. Für den Fall der unfreiwilligen Obdachlosigkeit bedeutet dies, dass sich die Behörde ständig darum bemühen muss, eine andere Möglichkeit als die Inanspruchnahme des Dritten zur Beseitigung der Obdachlosigkeit ausfindig zu machen.

Anmerkung: So bereits PrOVGE 75, 339, 343; PrOVGE 83, 220; siehe ferner OVG Lüneburg, 11 ME 316/09 v. 14.12.2009, Abs. 9 = NJW 2010, 1094, 1095; OVG Lüneburg, 11 ME 230/15 v. 1.12.2015, Abs. 29 ff. = DVBl. 2016, 116, 119 f.

Die Behörde muss demnach weiter den ständigen Nachweis erbringen, welche Schritte sie unternommen hat, um den Notstand so schnell wie möglich zu beseitigen. In den Fällen, in denen eine Wiedereinweisung nach einem gerichtlichen Räumungsurteil erfolgt, sind an dieses Erfordernis strengere Voraussetzungen zu stellen. Die Maßnahme gegenüber dem Nichtstörer ist nur so lange zulässig, wie sie objektiv die einzige Möglichkeit für die Behörde darstellt, den Missstand zu beheben, wobei finanzielle Erwägungen keine Rolle spielen dürfen.

Im vorliegenden Fall hat der Oberbürgermeister verschiedene Möglichkeiten zur Beseitigung der Obdachlosigkeit dargelegt. Die einzige verbleibende Möglichkeit wäre die Einquartierung der Familie in die Container hinter dem Rathaus, die sich im Eigentum der Gemeinde befinden. Aus dem Überbrückungscharakter der Obdachlosenunterkunft folgt, dass die an eine Normalwohnung zu stellenden Anforderungen bezüglich Lage, Größe, Einrichtung und sonstiger Verhältnisse nicht erfüllt zu sein brauchen; die Unterkunft muss daher auch nicht den Anforderungen an eine wohnungsmäßige Versorgung entsprechen. Die Notunterkunft darf aber nicht gegen den Grundsatz der Menschenwürde verstoßen.

Anmerkung: Siehe hierzu VGH Mannheim, 1 S 1960/83 v. 27.6.1984, Abs. 2 = VBlBW 1985, 18 ff.; VGH Mannheim, 1 S 470/96 v. 5.3.1996, Abs. 5 = NVwZ-RR 1996, 439, 440; VGH Mannheim, 1 S 1520/96 v. 2.12.1996, Abs. 25 = NJW 1997, 2832, 2833; VGH München, 4 C 17.1340 v. 17.8.2017, Abs. 9 = NVwZ-RR 2017, 973, Abs. 9; OVG Münster, 9 E 129/18 v. 7.3.2018, Abs. 11 ff. = NWVBl. 2018, 299, 300.

Zu fordern ist damit (nur) ein ausreichend großer Raum, der dem Betroffenen ganztägig zur Verfügung steht (VGH München, 4 CE 17.615 v. 4.4.2017, Abs. 8 = NVwZ-RR 2017, 575, 576) und genügend Schutz vor Witterungseinflüssen bietet, wozu namentlich die ausreichende Beheizbarkeit im Winter gehört, hygienischen Grundanforderungen genügende sanitäre Anlagen (eine Waschmöglichkeit und ein WC), eine einfache Kochstelle und eine notdürftige Möblierung sowie die elektrische Beleuchtung.

Anmerkung: Siehe hierzu VGH Kassel, 11 UE 3675/88 v. 25.6.1991, Abs. 22 = DVBl. 1991, 1371; OVG Münster, 9 E 129/18 v. 7.3.2018, Abs. 11 ff. = NWVBl. 2018, 299, 300; Barczak, Die Verwaltung 49 (2016), 157, 199 f.; Ewer/v. Detten, NJW 1995, 353, 355; Ruder, NVwZ 2012, 1283, 1286 f.; ders. VBlBW 2017, 1, 9 f. Anders noch PrOVGE 83, 220, 221 f.: Hier wird betont, dass eine "einigermaßen wohnliche" Unterbringung von Obdachlosen zur Folge hätte, dass diese sich nicht mehr selbst um eine Unterkunft bemühten; daher sei nur die Bereitstellung einer notdürftigen Unterkunft (Aufstellen einer Wellblechbaracke im Sommer) geboten.

Ob ein Obdach als "ausreichend groß" anzusehen ist, unterliegt im Laufe der Zeit gewissen Schwankungen, die vom Wandel der Verhältnisse und Anschauungen bestimmt werden. In Zeiten allgemeiner Not, z.B. in Nachkriegszeiten, galten daher andere Maßstäbe als in solchen der Gegenwart. In den Nachkriegsjahren wurde z.B. wegen allgemeiner Wohnungsknappheit ein 36 qm großer Raum für eine achtköpfige Familie als ausreichend angesehen (OVG Münster, II B 572/58 v. 3.6.1958, Abs. 1 = ZMR 1958, 371), während später (OVG Berlin, 6 S 7/80 v. 13.3.1980, Abs. 17 f. = NJW 1980, 2484, 2485) für eine achtköpfige Familie, zu der in absehbarer Zeit noch ein Säugling hinzukommen wird, die Unterbringung in einem einzigen Raum als unzureichend angesehen worden ist, selbst wenn dieser knapp 50 qm groß ist.

Nach diesen Grundsätzen entspricht der Container nicht den Anforderungen, die die Rechtsprechung an eine Obdachlosenunterkunft stellt. Die Einweisung in den Container würde damit keine Möglichkeit bieten, die Gefahr auf andere Weise als durch eine Inanspruchnahme Dr. Lautstarks abzuwehren. Da weitere Alternativen der Gefahrenbeseitigung zur Zeit nicht erkennbar sind, sind damit auch die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Nr. 3 SPolG gegeben.

Anmerkung: Für die vorübergehende Unterbringung von Flüchtlingen hält das OVG Lüneburg (OVG Lüneburg, 11 ME 230/15 v. 1.12.2015, Abs. 33 f. = DVBl. 2016, 116, 120) allerdings auch eine Unterbringung in Turnhallen für eine den Mindestanforderungen an eine menschenwürdige Unterkunft entsprechende Unterbringung. Es fordert in diesem Zusammenhang auch sehr weitgehende Bemühungen der Stadt, Möglichkeiten zur Beschaffung privater Unterkünfte auf freiwilliger Basis nachzugehen (hierzu auch Barczak, Die Verwaltung 49 (2016), 157, 200 ff.; Dombert, LKV 2015, 529, 532; Guckelberger/Kollmann/Schmidt, DVBl. 2016, 1088, 1091 f.; Fischer, NVwZ 2015, 1644, 1647; Klein, NdsVBl. 2016, 89, 91; Lange, NdsVBl. 2016, 72, 77).

(d) § 6 Abs. 1 Nr. 4 SPolG

Nach § 6 Abs. 1 Nr. 4 SPolG müsste ferner durch die Inanspruchnahme des Nichtstörers keine erhebliche eigene Gefährdung und keine Verletzung höherwertiger Pflichten eintreten. Hierfür gibt es keine Anhaltspunkte.

(e) Ergebnis zu (2)

Folglich liegen die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme Dr. Lautstarks als Nichtstörer i.S.d. § 6 Abs. 1 SPolG vor.

(3) Ergebnis zu bb

Somit kann Dr. Lautstark für die Wohnungseinweisung in Anspruch genommen werden.

cc) Möglichkeit der Beachtung der Ermessensgrenzen des § 40 SVwVfG

Jedoch steht die Anordnung einer Maßnahme nach § 8 Abs. 1 SPolG im Ermessen der Polizei, so dass diese insoweit auch die Grenzen des Ermessens nach § 2, § 3 SPolG, § 40 SVwVfG einzuhalten hat.

(1) Bedeutung der Abweisung des Antrags Pechsteins auf Räumungsschutz nach § 765a ZPO

Insoweit ist fraglich, welche Bedeutung dem Umstand zukommen könnte, dass der Antrag Pechsteins auf Räumungsschutz nach § 765a ZPO vorliegend keinen Erfolg gehabt hat und vom zuständigen Vollstreckungsgericht abgewiesen worden ist. Insoweit könnte die Annahme nahe liegen, dass in einem derartigen Fall das Vollstreckungsgericht abschließend über die "Sozialbindung" des Vermieters entschieden hat und den Gefahrenabwehrbehörden daher keine Befugnis zusteht, diese Entscheidung der primär zuständigen Vollstreckungsgerichte zu konterkarieren, so dass das "Räumungsschutzsystem" des § 765a ZPO letztlich als "gesetzliche Grenze" des Ermessens bei der Entscheidung über eine Wohnungseinweisung zu berücksichtigen wäre.

Jedoch besteht kein Anlass, dem Räumungsschutzsystem des § 765a ZPO eine solche Bindungswirkung auch für die Gefahrenabwehrbehörden zuzuweisen: Ein Antrag nach § 765a ZPO kann aus unterschiedlichsten formellen (vgl. z.B. die Frist nach § 765a Abs. 3 ZPO) oder materiellen Gründen keinen Erfolg haben, ohne dass die besondere Gefahrensituation des Räumungsschuldners angemessen Berücksichtigung findet (vgl. Ewer/v. Detten, NJW 1995, 353, 357 und 358). Das Räumungsschutzsystem des § 765a ZPO bildet somit im vorliegenden Zusammenhang keine besondere gesetzliche Ermessensgrenze (vgl. a. OVG Lüneburg, 11 ME 316/09 v. 14.12.2009, Abs. 7 = NJW 2010, 1094, 1095).

(2) § 2 SPolG als Ermessensgrenze

Zu den Ermessensgrenzen i.S.d. § 40 Alt. 2  SVwVfG gehört jedoch auch insbesondere das Übermaßverbot des § 2 SPolG: Eine Einweisungsverfügung müsste also verhältnismäßig sein.

Anmerkung: Zum Verhältnismäßigkeitsprinzip als Ermessensgrenze i. S. des § 40 Alt. 2 VwVfG, § 114 Satz 1 Alt. 1 VwGO: BVerfG [K], 2 BvR 1487/17 v. 24.7.2017, Abs. 41 = NVwZ 2017, 1526 Abs. 41; BVerwG, 1 VR 3/17 v. 13.7.2017, Abs. 11 = NVwZ 2017, 1531, Abs. 11; allgemein zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.

Eine solche Einweisung wäre geeignet, die unmittelbar bevorstehende Gefahr der Obdachlosigkeit und damit die Gefährdung der betroffenen Rechtsgüter Pechsteins und seiner Familie abzuwehren. Sie wäre auch das erforderliche Mittel hierzu: Anders als durch Wiedereinweisung kann die Gefahr nicht abgewehrt werden - ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Dies gilt gerade vor dem Hintergrund, dass eine andere Unterbringungsmöglichkeit entweder nicht zur Verfügung steht oder der vorhandene Container nicht den Anforderungen an eine menschenwürdige Unterkunft entspricht. Die Maßnahme kann auch nicht als unverhältnismäßig i.e.S. angesehen werden, obwohl sie in beträchtlichem Maße in das Grundrecht Dr. Lautstarks aus Art. 14 Abs. 1 GG eingreift. Denn angesichts der drohenden Gefahr für die betroffenen Rechtsgüter Pechsteins und seiner Familie bilden die polizeiliche Verwahrung und die Art ihrer Durchführung keine dazu völlig außer Verhältnis stehende Grundrechtsbeeinträchtigung.

Da die Wiedereinweisung dessen, der obdachlos zu werden droht, in die bisherige Wohnung dem Vermieter ein Sonderopfer auferlegt, fordert jedoch das Prinzip der Verhältnismäßigkeit regelmäßig ihre zeitliche und sachliche Begrenzung. Grundsätzlich kann die zwangsweise Inanspruchnahme privaten Wohnraums zur Abwehr unfreiwilliger Obdachlosigkeit Dritter also nur vorübergehend zur Abwehr schwerster Notlagen erfolgen

Anmerkung: So bereits PrOVGE 75, 339, 343; deutlich auch VG Berlin, 23 L 747/17 v. 18.10.2017, Abs. 4 = LKV 2017, 571 f.: Polizeirecht sei kein Mittel zur dauerhaften Bekämpfung der Obdachlosigkeit und daher gegenüber dem Sozialrecht grundsätzlich nachrangig.

Insbesondere die Dauer der Wiedereinweisung hängt von den Umständen des jeweiligen Einzelfalls ab, wobei i.d.R. (nur) ein Zeitraum zwischen zwei und sechs Monaten für den Vermieter als zumutbar erscheint

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Lüneburg, 11 ME 316/09 v. 14.12.2009, Abs. 6 = NJW 2010, 1094, 1095; Erichsen/Biermann, Jura 1998, 371, 378; Ewer/v. Detten, NJW 1995, 353, 356; Fischer, NVwZ 2015, 1644, 1647.

(3) Ergebnis zu cc

Eine Einweisung der Familie Pechstein in ihre frühere Wohnung wäre damit - zeitlich befristet - durchaus auch ermessensgerecht.

dd) Ergebnis

Der Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde wäre daher durchaus berechtigt, die Familie Pechstein - wenn auch nur zeitlich befristet - in ihre frühere Wohnung wieder einzuweisen. Das Polizeirecht bietet mit seiner Generalklausel die dazu notwendige Ermächtigungsgrundlage für ein Einschreiten des Oberbürgermeisters.

2. Anspruch Pechsteins auf Erlass der Einweisungsverfügung

Ist der Oberbürgermeister somit grundsätzlich berechtigt, Pechstein und seine Familie auf Grundlage des § 8 Abs. 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 SPolG in die Wohnung von Dr. Lautstark einzuweisen, fragt sich weiter, ob auf den Erlass einer solchen Maßnahme im konkreten Fall auch ein Anspruch Pechsteins besteht. Ob und wie der Oberbürgermeister von seinen Befugnissen nach § 8 Abs. 1 SPolG Gebrauch macht, liegt nämlich nach § 3 Abs. 1 SPolG in seinem Ermessen. Insoweit ist grundsätzlich Ermessen auch dahingehend eingeräumt, ob überhaupt eingegriffen werden soll (Entschließungsermessen). Eine Verpflichtung zum Einschreiten kann sich somit nur dann ergeben, wenn eine sog. Ermessensreduzierung auf Null vorliegt. Sie liegt vor, wenn die der Polizei eröffneten Verhaltensmöglichkeiten in einer Weise eingeschränkt sind, dass nur noch eine einzige Entscheidung als rechtmäßig angesehen werden kann. Für die Beantwortung der Frage, wann eine Ermessensreduzierung auf Null anzunehmen ist, wird auf die Bedeutung der durch die Gefahr bedrohten Rechtsgüter abgestellt. Je höher das bedrohte Schutzgut (z.B. Leib, Gesundheit, Leben als hochwertige Schutzgüter) und je stärker die Intensität der diese Schutzgüter bedrohenden Gefahr (z.B. schädigendes Ereignis hat bereits begonnen) einzustufen ist, desto mehr reduziert sich das Ermessen für die Behörde (vgl. BVerwG, I C 42.59 v. 18.8.1960, Abs. 13 = BVerwGE 11, 95, 97).

Wie bereits erörtert (s.o. B I 1 b, aa), liegt in der drohenden unfreiwilligen Obdachlosigkeit eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Betroffen sind im vorliegenden Fall elementare Grundrechte der Familie, wie z.B. deren Gesundheit. Diese Rechte sind so stark, dass der Oberbürgermeister kein Ermessen hat, ob er einschreitet oder nicht. Gerade im vorliegenden Fall findet daher eine Ermessensreduzierung auf Null statt.

Anmerkung: Vgl. Eckstein, VBlBW 1994, 306, 307; Ruder, NVwZ 2012, 1283, 1287; ders., VBlBW 2017, 1, 7).

Dies gilt jedenfalls, wenn und soweit - wie hier - zumutbare Eigenbemühungen zur Abwendung der Obdachlosigkeit aus von den Betroffenen nicht zu vertretenden Gründen erfolglos geblieben sind.

Anmerkung: Zur Frage der zumutbaren Eigenbemühungen des Obdachlosen zur Abwendung der Obdachlosigkeit: OVG Berlin-Brandenburg, OVG 1 S 101/19 v. 11.12.2019, Abs. 6 ff. = NJW 2020, 1087 Abs. 6 ff.; VGH Mannheim, 1 S 1698/19 v. 23.9.2019, Abs. 11 = VBlBW 2020, 210, 11; VGH Mannheim, 1 S 2192/19 v. 27.11.2019, Abs. 10 ff. = VBlBW 2020, 248 ff.

3. Ergebnis zu I

Somit haben Pechstein und seine Familie einen Anspruch darauf, dass der Oberbürgermeister zur Beseitigung ihrer Obdachlosigkeit einschreitet. Ein Anordnungsanspruch liegt somit vor.

II. Anordnungsgrund

Fraglich ist zudem, ob auch ein Anordnungsgrund vorliegt, ob es also als nötig erscheint, die Ortspolizeibehörde der Stadt Saarheim zu verpflichten, eine Einweisungsverfügung vorzunehmen. Ein solcher Grund besteht regelmäßig dann, wenn es dem Antragsteller nicht zugemutet werden kann, eine Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten, und er dies glaubhaft gemacht hat. Daher kommt es bei der Glaubhaftmachung auf die Dringlichkeit und die Eilbedürftigkeit des Einzelfalls an. Bei der Beurteilung um die Eilbedürftigkeit muss eine Interessenabwägung vorgenommen werden zwischen den Interessen des Antragstellers und ggf. entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interessen. Die Familie sieht sich der drohenden Obdachlosigkeit gegenüber, deren Eintritt sehr wahrscheinlich mit den bereits erörterten Folgen verbunden wäre (Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit, Leben). Ohne Erlass einer einstweiligen Anordnung bestünde daher die Gefahr, dass bleibende Schäden an diesen Rechtsgütern unvermeidbar wären. Auch nur eine kurzzeitige Einschränkung der Rechtsgüter kann bei deren Bedeutung nicht hingenommen werden. Insoweit scheint eine Einweisung und damit eine Regelung durch Erlass einer entsprechenden Anordnung geboten.

III. Inhalt der einstweiligen Anordnung

Sind ein Anordnungsanspruch und ein Anordnungsgrund gegeben, steht es grundsätzlich im Ermessen des Gerichts, welche Anordnungen es konkret treffen will. Dies ergibt sich aus § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 938 ZPO. Hinsichtlich des dem Gericht in Bezug auf die inhaltliche Ausgestaltung der einstweiligen Anordnung eingeräumten Ermessens gelten jedoch zwei wesentliche Einschränkungen:

Grundsätzlich darf durch die einstweilige Anordnung nicht mehr gewährt werden als durch die Klage im Hauptsacheverfahren erreicht werden könnte. Dies ist vorliegend unproblematisch, da aufgrund der Ermessensreduzierung auf Null hinsichtlich des polizeilichen Einschreitens in der Hauptsache ein Verpflichtungsurteil nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO und nicht lediglich ein Bescheidungsurteil nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO in Betracht kommt.

Grundsätzlich darf die einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO das Hauptsacheverfahren jedoch auch nicht entbehrlich machen (sog. Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache). Dies schließt grundsätzlich solche Anordnungen aus, deren Wirkungen sich auch bei einem späteren Verlust in der Hauptsache nicht mehr beseitigen lassen. Allerdings ist die vorläufige Regelung eines Zustands, die bei entsprechendem Ausgang des Hauptsacheverfahrens wieder aufgehoben werden kann, noch keine Vorwegnahme der Hauptsache. Die bloße Tatsache, dass die vorläufige Regelung als solche nicht wieder rückgängig gemacht werden kann, macht in einem solchen Fall die vorläufige Regelung nicht zu einer endgültigen. Vielmehr bildet die vorläufige Regelung gerade den typischen Regelungsgehalt des vorläufigen Rechtsschutzes in Zusammenhang mit Leistungsbegehren.

Das Gericht wird daher eine vorläufige (zeitlich befristete) Einweisung der Familie Pechstein in ihre frühere Mietwohnung aussprechen.

IV. Ergebnis

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist daher begründet.

C) Gesamtergebnis

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Einweisungsanordnung der Familie Pechstein ist zulässig und begründet und hat daher Aussicht auf Erfolg.

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Zu einer nach Berliner Landesrecht zu lösenden Fallvariante bei den Hauptstadtfällen

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