Lösungsvorschlag

Die "Saarheimer Verträge"

Stand der Bearbeitung: 4. Dezember 2020

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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mit freundlicher Genehmigung von Rechtsanwalt Dieter Lang.

Siehe

Vorbemerkung zu dieser Falllösung: Es ist sehr schwierig, die Rechtsprechung des BVerfG zu den Integrationsschranken des Grundgesetzes in eine juristische Falllösung zu "übersetzen", weil sie sich in weiten Teilen von den sonst üblichen Methoden der Verfassungsauslegung löst und stellenweise eher in Richtung von "Verfassungspredigten" (ähnlich Nettesheim EuR 2010, 101, 104) geht. Dies führt dazu, dass sich das BVerfG teilweise Argumentationsmustern bedient, die rechtswissenschaftlichen Standards nicht ohne weiteres entsprechen würden - würde man sie erstmals in einer studentischen Fallbearbeitung auffinden (deutlich auch Jestaedt, Der Staat 48 [2009], 497, 502; sehr lesenswert aber auch die Erklärungen von Wahl, Der Staat 48 [2009], 587 ff.). Man kann das natürlich auch positiv sehen (so z. B. Lehner, Der Staat 52 [2013], S. 535, 537 f.: Die Urteilsbegründung nehme den Leser auf eine "reizvoll verschlungene gedankliche Reise" mit oder die Entscheidungsfindung werde "in Richtung eines kreativ-fluiden Assoziationsvorgangs gekippt, dessen normative Grundlagen nicht hinreichend gesichert" seien). Letztlich gilt: Quod licet Iovi, non licet bovi.

Aus unserer Sicht sehr schön hat von Ooyen die Rechtsprechungsentwicklung und ihre Bedeutung für das deutsche Verfassungsrecht wie folgt zusammen gefasst: "Schließlich fällt aber auch auf: Das Ganze ist ein sehr 'deutsches Ding' - und zwar nicht nur was die besondere Art der Substanzbegriffe 'Souveränität' - 'Staat' - 'Demokratie' bei 'Maastricht' und 'Lissabon' anbelangt. Während z. B. in England 'souverän' das Parlament entscheidet, in den Niederlanden und Frankreich auch schon mal die Bürger/innen direkt, bemühen wir in Deutschland am Ende wie in fast allen Lebenslagen als 'Ersatzkaiser-Ersatz': die Gerichte. Und dort wird dann über Jahrzehnte, kafkaesk wie in einem nie endenden Prozess, dasselbe immer wieder und wieder durch den 'Wolf gedreht': Was ist Europa, wer ist souverän, hat EG-Recht Vorrang usw., vor allem aber: Welches Gericht entscheidet?" (von Ooyen, Der Staat 50 [2011], 45, 59).

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Die Verfassungsbeschwerde Irene Igelbauers hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, §§ 90 ff. BVerfGG erfüllt sind.

Anmerkung: Zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG siehe diesen Hinweis.

I. Beteiligtenfähigkeit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG: "jedermann")

Irene Igelbauer kann Grundrechtsträgerin sein und ist damit "jedermann" i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG.

II. Beschwerdegegenstand (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG: "Akt der öffentlichen Gewalt")

Verfassungsbeschwerden können sich nur gegen einen "Akt öffentlicher Gewalt" richten. Gemeint sind damit alle Maßnahmen von vollziehender, gesetzgebender und rechtsprechender Gewalt. Irene Igelbauer wendet sich nach dem Wortlaut ihrer Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge". Bei den "Saarheimer Verträgen" als solche handelt es sich um einen Vertrag zur Änderung des EU-rechtlichen Primärrechts (des EUV und des AEUV). Zumindest bezüglich des Zustandekommens (und der Änderung) dieses Primärrechts wird grundsätzlich das allgemeine Völkerrecht für anwendbar gehalten, also insbesondere die Regelungen über das Zustandekommen völkerrechtlicher Verträge, auch wenn Art. 48 AEUV nunmehr ein besonderes Vertragsänderungsverfahren vorsieht und sich die Mitgliedstaaten mit Art. 48 AEUV wechselseitig verpflichtet haben, ihre vertragsändernde Gewalt nur in den besonderen Formen des Art. 48 AEUV auszuüben.

Anmerkung: Siehe hierzu Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, § 9 Rn. 54 ff..

Bei den "Saarheimer Verträgen" handelt es sich dementsprechend - wie bei allen anderen Verträgen über die Änderung des Primärrechts - um einen völkerrechtlichen Vertrag, der zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den anderen Mitgliedsstaaten der EU geschlossen wurde

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvE 2/08 u.a. v. 30.6.2009, Abs. 170 = BVerfGE 123, 267, 329 - Lissabon; BVerfG, 2 BvR 2728/13 u.a. v. 14.1.2014, Abs. 20 = BVerfGE 134, 366, 381 - OMT-Vorlagebeschluss; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 48 EUV Rn. 6.

Damit stellt sich die Frage, ob die "Saarheimer Verträge" als völkerrechtlicher Rechtsakt als "Akt der öffentlichen Gewalt" i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG anzusehen sind.

1. Völkerrechtlicher Vertrag als Beschwerdegegenstand

Hieran bestehen Zweifel, weil völkerrechtliche Verträge übereinstimmende Willenserklärungen mehrerer Völkerrechtssubjekte über Rechtsfolgen auf dem Gebiet des Völkerrechts sind, deren Geltungsgrund nicht das nationale Recht, sondern unmittelbar Völkerrecht ist (Schweitzer/Dederer, Rn. 279 ff.). Es handelt sich damit um das Ergebnis eines Zusammenwirkens aller beteiligten Staaten und nicht nur Deutschlands. Gegen die Handlungen von fremden Staaten ist die Verfassungsbeschwerde jedoch nicht eröffnet: Sie ist nur gegen einen "Akt der deutschen öffentlichen Gewalt" zulässig, weil auch nur die deutsche öffentliche Gewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden ist und es damit auch nur ihr möglich ist, sie zu verletzen.

Anmerkung: Schlaich/Korioth, Rn. 214. Eine Ausweitung des Begriffs des "Akts öffentlicher Gewalt" auf Akte nicht-deutscher öffentlicher Gewalt wurde (früher) nur für Akte solcher supranationaler Organisationen (wie der Europäischen Union) angenommen, denen nach Art. 23 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 1 GG die Befugnis übertragen worden ist, für die Grundrechtsberechtigten in Deutschland unmittelbar verbindlich Recht zu setzen. Von dieser Sichtweise ist das BVerfG jedoch mittlerweile abgerückt. Siehe hierzu unten A III 2 b.

Die "Saarheimer Verträge" als solche bilden damit als völkerrechtlicher Vertrag keinen tauglichen Beschwerdegegenstand der Verfassungsbeschwerde.

2. Mitwirkung der Bundesrepublik am Zustandekommen der "Saarheimer Verträge" als Beschwerdegegenstand

Jedoch könnte die Mitwirkung der Bundesrepublik an dem Zustandekommen der "Saarheimer Verträge" als Akt der deutschen Staatsgewalt zum Gegenstand der Verfassungsbeschwerde gemacht werden. Dann wäre die Verfassungsbeschwerde jedoch jedenfalls wegen fehlender Beschwerdebefugnis unzulässig: Das Mitwirken der Bundesregierung bei Abschluss der Verträge stellt sich als Verhalten auf der völkerrechtlichen Ebene dar, das noch keine innerstaatlichen Rechtswirkungen auszulösen vermag und damit auch (unmittelbar) keine Grundrechte verletzen kann. Rechtswirkungen werden - soweit wie im vorliegenden Fall erforderlich - erst durch das Zustimmungsgesetz nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3, Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG ausgelöst.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvR 624, 1080, 2029/83 v. 28.10.1987 = BVerfGE 77, 170, 209 ff.; Robbers, S. 20 f.

3. Zustimmungsgesetz zu den "Saarheimer Verträgen" als Beschwerdegegenstand

Zulässiger Beschwerdegegenstand wäre dagegen das Zustimmungsgesetz zu den "Saarheimer Verträgen". Dieses Bundesgesetz ist ein "Akt deutscher öffentlicher Gewalt".

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvE 2/08 u.a. v. 30.6.2009, Abs. 170 = BVerfGE 123, 267, 329 - Lissabon; BVerfG, 2 BvR 547/21 v. 15.4.2021 Abs. 76 - Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz.

Werden Zustimmungsgesetze nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3, Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen, prüft das BVerfG inzident auch die Verfassungsmäßigkeit des völkerrechtlichen Vertrages, dem das Zustimmungsgesetz zustimmt. Das Ziel der Überprüfung der Vereinbarkeit von Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" mit ihren Grundrechten durch das BVerfG kann Irene Igelbauer also dadurch erreichen, dass sie nicht die "Saarheimer Verträge" als solche angreift, sondern das "Zustimmungsgesetz zu den Saarheimer Verträgen".

Da Irene Igelbauer jedoch ausdrücklich das Zustimmungsgesetz nicht angegriffen hat, stellt sich die Frage, ob ihr Vorbringen so ausgelegt werden kann, dass sich ihre Verfassungsbeschwerde - entgegen dem Wortlaut ihres Antrages - "in Wirklichkeit" nicht gegen Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" als solche richtet, sondern gegen das "Zustimmungsgesetz zu den Saarheimer Verträgen", soweit es auch Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" zustimmt.

Bei seiner Entscheidung hat das BVerfG zwar grundsätzlich von den gestellten Anträgen auszugehen; es ist jedoch nicht gehindert, ihren Sinn und ihre Bedeutung im Wege der Auslegung zu ermitteln. Grenzen der Auslegung bilden jedoch vor allem die Form- und Begründungserfordernisse des § 23 BVerfGG und - speziell für die Verfassungsbeschwerde - des § 92 BVerfGG. Das BVerfG darf damit nicht den Verfahrensgegenstand im Wege der Auslegung beliebig austauschen.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvE 1/52 v. 30.6.1953 = BVerfGE 2, 347, 367; BVerfG, 2 BvE 13/83 v. 18.12.1984 = BVerfGE 68, 1, 64.

Wenn sich allerdings mit Hilfe der Antragsbegründung Unklarheiten des Antrages selbst beseitigen lassen, sind die Grenzen der Auslegung nicht überschritten.

Anmerkung: Vgl. BVerfG, 2 BvR 1390/12 v. 18.3.2014, Abs. 134 = BVerfGE 135, 317, 389 f. - ESM - Hauptsacheentscheidung; Pestalozza, § 2 Rn. 41.

Hier lässt sich der Antragsbegründung entnehmen, dass sich Irene Igelbauer auch gegen die Beteiligung des Bundestages an dem Zustandekommen der "Saarheimer Verträge" wendet und dass es ihr in der Sache darum geht, die sie unmittelbar belastende Maßnahme - also das Zustimmungsgesetz - anzugreifen. Dies legt es nahe, den Antrag als Beschwerde gegen das Zustimmungsgesetz auszulegen, soweit es Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" zustimmt (s. hierzu auch Eifert/Gerberding, Jura 2016, 628, 636 f.). In dieser Auslegung richtet sich die Verfassungsbeschwerde gegen einen Akt der deutschen öffentlichen Gewalt.

4. Ergebnis zu II

Beschwerdegegenstand ist somit das Zustimmungsgesetz zu den "Saarheimer Verträgen" nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3, Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, soweit es auch Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" zustimmt.

III. Beschwerdebefugnis (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG: "Behauptung, in einem seiner Grundrechte verletzt zu sein")

Irene Igelbauer müsste behaupten können, gerade durch das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" in ihren Grundrechten verletzt zu sein. Es dürfte also nicht von vornherein ausgeschlossen sein, dass die beiden angegriffenen Regelungen (Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz) sie in ihren von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG genannten Rechten selbst, gegenwärtig und unmittelbar verletzen.

1. Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung durch das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 3a EUV (Beflaggungspflicht) i.d.F. der "Saarheimer Verträge"

Insoweit ist zunächst fraglich, ob Irene Igelbauer im Hinblick auf Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz als beschwerdebefugt anzusehen ist, ob also insoweit eine Grundrechtsverletzung als möglich erscheint. Insoweit rügt Irene Igelbauer eine Verletzung von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 (Meinungsfreiheit) und Art. 14 Abs. 1 GG.

a) Möglichkeit einer Betroffenheit des Schutzbereichs von Art. 5 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG durch die Beflaggungspflicht

Dass der Schutzbereich dieser Grundrechte durch Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz betroffen ist, erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen: Soweit eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG gerügt wird, fällt die Nutzung ihres Eigentums an dem Grundstück in den Schutzbereich des Art. 14 GG, der damit grundsätzlich auch vor der Verpflichtung schützt, sein Eigentum für bestimmte staatliche Zwecke - hier der Beflaggung - zeitweilig zur Verfügung zu stellen. Soweit eine Verletzung des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 GG gerügt wird, ist anzunehmen, dass die Meinungsfreiheit auch vor der Verpflichtung schützt, einer bestimmten Meinung, die man nicht teilt, öffentlich zustimmen zu müssen (Kingreen/Poscher, Rn. 659 ff.). So wie das Hissen einer Flagge eine gewisse Verbundenheit mit dem Verband zum Ausdruck bringt, für den die Flagge steht und das freiwillige Hissen einer Flagge eine geschützte Form der Meinungsäußerung darstellen kann (Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 22 Rn. 49), gilt dies auch für das bewusste Nicht-Hissen einer Flagge, mit dem zum Ausdruck gebracht werden soll, dass man den Anlass, zu dem das Hissen erfolgen soll, nicht für "beflaggungswürdig" erachtet (vgl. auch Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 22 Rn. 51).

b) Möglichkeit eines unmittelbaren und gegenwärtigen Eingriffs in Art. 5 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG durch die Beflaggungspflicht

Es bestehen auch keine Zweifel an der Möglichkeit, dass Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz durch die Anordnung der Beflaggungspflicht unmittelbar und gegenwärtig in die Grundrechte von Frau Igelbauer aus Art. 5 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG eingreift.

Schon dem Wortlaut nach sieht Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" unmittelbar eine Belastung des Bürgers durch die Einführung einer strafbewehrten Handlungspflicht vor: Die primärrechtliche Verpflichtung, die Europafahne zu bestimmten Zeiten auf dem eigenen Grundstück zu hissen, wird auch vermittels des Zustimmungsgesetzes unmittelbar im nationalen Rechtsraum wirksam, ohne dass es weiterer "nationaler" Durchführungsrechtsakte bedarf. Denn nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ist durch EUV, AEUV und ihre Vorgänger (im Unterschied zu gewöhnlichen internationalen Verträgen) eine eigenständige Rechtsordnung geschaffen worden, zu deren Gunsten die Staaten ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben. Die geschriebenen und ungeschriebenen Normen dieser Rechtsordnung können mit ihrem Inkrafttreten unmittelbar verbindlich werden und für den Einzelnen Rechte und Pflichten begründen.

Anmerkung: Grundlegend insoweit EuGH, Rs. 26/62 v. 16.8.1962, Abs. 9 – van Gend & Loos.

Sie sind dementsprechend von den mitgliedstaatlichen Behörden und Gerichten ebenso zu beachten wie nationale Normen.

Als Frau Igelbauer selbst treffende, unmittelbar geltende Handlungspflicht wirkt die Verpflichtung zudem auch gegenwärtig (es ist also nicht abzuwarten, ob gegen Frau Igelbauer im Falle eines Verstoßes gegen Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" tatsächlich Strafmaßnahmen ergriffen werden).

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung der Trias des eigenen, gegenwärtigen und unmittelbaren Betroffenseins des Beschwerdeführers jetzt ausführlich BVerfG, 2 BvR 2292/13 v. 15.7.2015, Abs. 55 ff. = BVerfGE 140, 45, 57 ff.

c) Möglichkeit einer Verletzung der Art. 5 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG

Eine Verletzung von Art. 5 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG durch einen möglichen Eingriff durch Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz erscheint jedoch als von vornherein ausgeschlossen, soweit das Grundgesetz selbst den Geltungsbereich seiner Grundrechte beschränkt bzw. bestimmte Eingriffe in diese Grundrechte ausdrücklich vorsieht: Grundgesetzänderungen, die die Grundrechte des Grundgesetzes einschränken, können mit anderen Worten nicht selbst diese Grundrechte verletzen, sofern nicht Art. 79 Abs. 3 GG berührt ist.

aa) Zustimmungsgesetz als nur an Art. 79 Abs. 3 GG gebundenes Gesetz?

Ein solcher Fall, dass die Verfassung selbst Eingriffe in die von ihr gewährten Grundrechte vorsieht, könnte auch vorliegen, sofern durch Änderung der Gründungsverträge der Europäischen Union unmittelbar Handlungspflichten der Unionsbürger geschaffen werden: Denn Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG sieht vor, dass für Änderungen der vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union - wozu die "Saarheimer Verträge" gehören (s.o. A II) -, durch die das Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, (nur) die Grenzen des Art. 79 Abs. 2 und 3 GG gelten. Werden Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG (i.V.m. Art. 79 Abs. 2 und 3 GG) beachtet, kann somit der innerstaatlichen Anwendbarkeit der so geschaffenen primärrechtlichen Regelungen nicht entgegengehalten werden, dass sie gegen nationales Verfassungsrecht und insbesondere die Grundrechte des Grundgesetzes verstoßen.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvR 2728/13 u.a. v. 14.1.2014, Abs. 27 = BVerfGE 134, 366, 384 - OMT-Vorlagebeschluss; BVerfG, 2 BvR 2735/14 v. 15.12.2015, Abs. 38 = BVerfGE 140, 317, 334 - Europäischer Haftbefehl II; BVerfG, 2 BvR 2728/13 u. a. v. 21.6.2016, Abs. 117 f. = BVerfGE 142, 123, 187 f. - OMT-Urteil.

Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG ist im vorliegenden Fall auch anwendbar: Zwar knüpft die Bestimmung an Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG an, der ausdrücklich nur die Übertragung von Hoheitsrechten an die EU zu gestatten scheint, nicht jedoch die Begründung unmittelbarer Handlungspflichten, die nur noch von den nationalen Behörden umzusetzen wären. Der Begriff der "Übertragung von Hoheitsrechten" in Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG ist jedoch nicht wörtlich zu verstehen: Art. 23 GG soll vielmehr dazu ermächtigen, den ausschließlichen Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland im Geltungsbereich des Grundgesetzes zurückzunehmen und der unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle innerhalb des staatlichen Herrschaftsbereichs Raum zu lassen. Mit der in Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltenen Ermächtigung, Hoheitsrechte auf die Europäische Union zu übertragen, billigt das Grundgesetz daher den im Zustimmungsgesetz zu den Verträgen enthaltenen unmittelbaren Geltungsanspruch des Unionsrechts.

Anmerkung: So BVerfG, 2 BvR 2735/14 v. 15.12.2015, Abs. 38 = BVerfGE 140, 317, 334 - Europäischer Haftbefehl II; BVerfG, 2 BvR 2728/13 u. a. v. 21.6.2016, Abs. 116 f. = BVerfGE 142, 123, 186 ff. - OMT-Urteil.

Das Zustimmungsgesetz zu den Saarheimer Verträgen entspricht auch in formeller Hinsicht den Vorgaben des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Art. 79 Abs. 2 GG, so dass es grundsätzlich geeignet ist - als letztlich verfassungsänderndes Gesetz -, den Geltungsbereich der Grundrechte einzuschränken.

Damit steht fest, dass das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" als letztlich verfassungsänderndes Gesetz nur dann Grundrechte Irene Igelbauers verletzen kann, wenn es gegen die Prinzipien des Art. 79 Abs. 3 GG verstößt, die nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG eben auch im Anwendungsbereich des Art. 23 GG zu beachten sind. Insoweit kommt hier allenfalls eine Verletzung des "Grundsatzes des Art. 1 GG" in Betracht.

Anmerkung: Vgl. hierzu BVerfG, 2 BvR 2735/14 v. 15.12.2015, Abs. 48 = BVerfGE 140, 317, 341 - Europäischer Haftbefehl II; BVerfG, 2 BvR 2728/13 u. a. v. 21.6.2016, Abs. 138 = BVerfGE 142, 123, 195 - OMT-Urteil; BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 57 ff. = BVerfGE 156, 182, 207 f. = BVerfGE 156, 182, 207 f. - Europäischer Haftbefehl III.

bb) Verletzung des "Grundsatzes des Art. 1 GG" durch Beflaggungspflicht

Irene Igelbauer könnte demnach allenfalls dann als beschwerdebefugt anzusehen sein, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen ist, dass die sich aus Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" ergebende Verpflichtung sie in ihrer Menschenwürde verletzt bzw. den "Menschenwürdegehalt" der von ihr gerügten Grundrechte der Meinungs- und Eigentumsfreiheit verletzen würde. Hierbei ist die besondere Struktur von Art. 1 Abs. 1 GG zu beachten: Der von Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Bereich ist "unantastbar", d.h. jeder Abwägung gegen andere Rechtsgüter oder jeglicher Rechtfertigung einer Verletzung entzogen. Im Umkehrschluss folgt daraus, dass solche Aspekte des Grundrechtsschutzes nicht unter diesen "Menschenwürdegehalt" fallen, deren Beschränkung im Lichte des konkreten Grundrechts gerechtfertigt werden könnten. Darüber hinaus ist eine positive Beschreibung der Norm nicht möglich. Hilfreich ist jedoch die von Dürig geprägte Objekt-Formel: "Die Menschenwürde ist betroffen, wenn der konkrete Mensch zum Objekt, zu einem bloßen Mittel, zur vertretbaren Größe herabgewürdigt wird."

Anmerkung: Dürig, AöR 81 (1956), S. 117, 126; siehe hierzu Stern III/1, § 58 II 3 c, S. 24 f.

Daher ist zu fragen, ob die Verpflichtung des Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" diese Grenze überschreitet.

(1) Verletzung des "Menschenwürdegehalts des Art. 14 Abs. 1 GG

Soweit eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG gerügt wird, fällt zwar die Nutzung ihres Eigentums an dem Grundstück in den Schutzbereich des Art. 14 GG (s. o. A III 1 a). Jedoch ist der "Menschenwürdegehalt" des Art. 14 GG erkennbar nicht betroffen: Zwar wird Art. 14 GG auch in Beziehung zu Art. 1 Abs. 1 GG gesetzt, als Art. 14 GG einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich gewährt und so den Einzelnen mit der Möglichkeit der Selbstverantwortung davor bewahrt, zum bloßen Objekt im Staat zu werden. Dieser Menschenwürdegehalt wird jedoch ersichtlich nicht verletzt, wenn der Eigentümer verpflichtet wird, alljährlich 10 Stunden sein Grundstück zu beflaggen.

(2) Verletzung des "Menschenwürdegehalts des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 GG

Soweit eine Verletzung des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 GG durch die Pflicht zum Hissen der Flagge gerügt wird (s. o. A III 1 a), wird man dagegen zwar annehmen können, dass eine staatliche Verpflichtung, an Grußbotschaften, Ergebenheitsadressen, Kundgebungen etc. teilzunehmen, den Menschenwürdegehalt der negativen Meinungsfreiheit tangieren kann, wenn der Einzelne verpflichtet werden soll, den jeweiligen Staatsführern zuzujubeln und er so - ohne Rücksicht auf die eigene Meinung - zum Instrument staatlicher Selbstdarstellung degradiert wird. Hiermit lässt sich aber die Verpflichtung (nur) zum Hissen einer Flagge, die gleichmäßig alle Gebäudeeigentümer trifft, nicht vergleichen: Ist jeder Eigentümer zur Beflaggung verpflichtet, unabhängig von seiner individuellen Einstellung zur EU, wirkt das Hissen der Flagge nicht mehr wie eine individuelle Meinungsäußerung. Damit begründet Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" nicht die Pflicht, eine europafreundliche Haltung als eigene Meinung zu verbreiten, sondern der Staat nimmt die jeweiligen Gebäude zum Zwecke der Selbstdarstellung in Anspruch. Die Meinungsfreiheit schützt aber nur vor der Verpflichtung, eine fremde Meinung als eigene zu verbreiten, nicht aber davor, dass das Privateigentum zur Verbreitung (erkennbar) fremder Meinungen herangezogen wird.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvR 1915/91 v. 22.1.1997 = BVerfGE 95, 173, 182.

(3) Ergebnis zu bb)

Eine des "Grundsatzes des Art. 1 GG" durch Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz scheidet damit aus.

cc) Ergebnis zu c)

Daher erscheint eine Verletzung der Art. 14 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 GG durch Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz als von vornherein ausgeschlossen.

d) Ergebnis zu 1

Damit ist Irene Igelbauer in Bezug auf Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz nicht als beschwerdebefugt anzusehen.

2. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 GG durch das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge"

Irene Igelbauer meint zudem, dass Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz sie in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verletzt. Fraglich ist daher, ob jedenfalls insoweit eine Grundrechtsverletzung als möglich erscheint.

a) Möglichkeit einer Betroffenheit des Schutzbereichs von Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG

Grundsätzlich können sowohl Art. 14 Abs. 1 GG als auch Art. 2 Abs. 1 GG vor verfassungswidriger Besteuerung schützen:

Art. 14 Abs. 1 GG schützt nach neuerer Rechtsprechung des BVerfG zwar nicht den Erwerb des Vermögens, wohl aber den Bestand des Hinzuerworbenen. Soweit der innerhalb einer Besteuerungsperiode erfolgte Hinzuerwerb von Eigentum im Sinne des Art. 14 GG tatbestandliche Voraussetzung für Steuerpflichten sei (wie z. B. bei der Einkommensteuer), müsse der Steuerpflichtige zahlen, weil und soweit seine Leistungsfähigkeit durch den Erwerb von Eigentum erhöht ist. Zwar möge die Auferlegung von Geldleistungspflichten für sich genommen die Eigentumsgarantie grundsätzlich unberührt lassen, für die Anknüpfung von Geldleistungspflichten an den Erwerb vermögenswerter Rechtspositionen gelte dies jedoch nicht. Sei es der Sinn der Eigentumsgarantie, das private Innehaben und Nutzen vermögenswerter Rechtspositionen zu schützen, greife auch ein Steuergesetz als rechtfertigungsbedürftige Inhalts- und Schrankenbestimmung (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie ein, wenn der Steuerzugriff tatbestandlich an das Innehaben von vermögenswerten Rechtspositionen anknüpfe und so den privaten Nutzen der erworbenen Rechtspositionen zugunsten der Allgemeinheit einschränke.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvR 2194/99 v. 18.1.2006, Abs. 33 ff. = BVerfGE 115, 97, 110 ff.

Zudem schützt Art. 14 Abs. 1 GG vor der Auferlegung von Geldleistungspflichten, wenn diese den Betroffenen übermäßig belasten und seine Vermögensverhältnisse so grundlegend beeinträchtigen, dass ihnen eine erdrosselnde Wirkung zukommt.

Anmerkung: Siehe nur BVerfG [K], 1 BvR 1031/07 v. 25.7.2007, Abs. 26 ff. = NVwZ 2007, 1168, 1169 m. w. N. Das BVerfG stellt insoweit auch klar, dass sich der hiergegen ursprünglich gerichtete Einwand, Steuern müssten dann - sinnwidrig - als Enteignung qualifiziert werden, durch die Entwicklung des Enteignungsbegriffs erledigt hätte. Die generell-abstrakte Festlegung von Rechten und Pflichten durch den Gesetzgeber bleibe stets - verfassungsmäßige oder verfassungswidrige - Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG), während der Enteignungsbegriff (Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG) beschränkt ist auf die Entziehung konkreter Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben, also weitgehend zurückgeführt ist auf Vorgänge der Güterbeschaffung und jedenfalls durch gesetzliche Steuerpflichten nicht berührt wird (BVerfG, 2 BvR 2194/99 v. 18.1.2006, Abs. 35 = BVerfGE 115, 97, 111 f.; hierzu ferner BVerfG, 1 BvR 2821/11 u. a. v. 6.12.2016, Abs. 242 ff. = BVerfGE 143, 246, 332 ff. Zur Kritik an dieser Zurückführung des Enteignungsbegriffs durch Statuierung der "Güterbeschaffung" als Element des Enteignungsbegriffs: Krappel, DÖV 2012, 640 ff.; Schwarz, DVBl. 2013, 133 ff.

Im Übrigen ist die Belastung des Vermögens als Ganzes durch Abgabenpflichten jedoch nicht am Maßstab des Art. 14 Abs. 1 GG, sondern am Maßstab der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG zu messen, die auch davor schützt, zu Geldleistungen herangezogen zu werden (Kingreen/Poscher, Rn. 1039 m. w. N.).

Daher ist die Möglichkeit einer Verletzung der Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG durch Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz nicht bereits dadurch ausgeschlossen, dass der Schutzbereich dieser Grundrechte im vorliegenden Zusammenhang von vornherein offensichtlich nicht betroffen ist.

b) Möglichkeit eines Eingriffs in Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG durch Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz

Eine Verletzung der genannten Grundrechte könnte jedoch deshalb von vornherein ausgeschlossen sein, weil das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" nicht selbst eine Besteuerung vorsieht, sondern der EU Rechtsetzungsbefugnisse, d.h. hoheitliche Regelungsgewalt auf dem Gebiet des Steuer- und Abgabenrechts, überträgt. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" berührt damit unmittelbar keine Rechtspositionen von Irene Igelbauer. Er überträgt nur staatliche Kompetenzen auf die EU. Dies berührt die Rechte der Bürger nicht unmittelbar. Eine mögliche Beeinträchtigung von Grundrechten kann sich erst durch die späteren Maßnahmen der EU zur Durchführung der "Saarheimer Verträge" ergeben, weil sie die EU ermächtigen, dem Bürger Steuern aufzuerlegen.

Jedoch könnten bereits durch den bloßen Übertragungsakt Grundrechte Irene Igelbauers verletzt sein. Dies wäre denkbar, wenn die EU als supranationale Organisation nicht selbst an die deutschen Grundrechte gebunden wäre und ihr damit Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" die Möglichkeit eröffnen könnte, Regelungen zu treffen, die die deutsche öffentliche Gewalt wegen ihrer Bindung an die Grundrechte nicht in verfassungsmäßiger Weise treffen dürfte.

aa) Keine Bindung der Europäischen Union an die Grundrechte des Grundgesetzes nach der Rechtsprechung des EuGH

Aus der Perspektive des Unionsrechts gilt insoweit Folgendes: Der EuGH geht in ständiger Rechtsprechung (seit EuGH, Rs. 6/64 v. 15.7.1964, Slg. 1964, 1251, 1269 f. - Costa/E.N.E.L.) von einem unbedingten Vorrang (unmittelbar anwendbaren) Unionsrechts vor dem nationalen Recht aus: Ein Verstoß von innerstaatlichem Recht gegen (unmittelbar anwendbares) Unionsrecht führt zwar nicht zur Nichtigkeit der unionsrechtswidrigen innerstaatlichen Norm. Sie ist jedoch "ohne weiters unanwendbar" (grundlegend: EuGH, Rs. 106/77 v. 6.3.1978, Abs. 17 - Simmentahl II). Die unionsrechtswidrige nationale Norm wird somit von entgegenstehendem Unionsrecht nur "verdrängt" und könnte daher im Fall des Außerkrafttretens der ihr entgegenstehenden Norm des Unionsrechts wieder anwendbar werden (sog. "Anwendungsvorrang des Europäischen Unionsrechts").

Anmerkung: Siehe zur heutigen Grundlage des "Anwendungsvorrangs" Skouris EuR 2021, 3 ff.; zur von EuGH (GK), Rs. C-378/17 v. 4.12.2018, Abs. 34 ff. – Workplace Relations Commission vorgenommenen Unterscheidung zwischen Nichtigkeitserklärung einer nationalen Norm wegen Unionsrechtswidrigkeit (die nach nationalem Recht z. B. Verfassungsgerichten vorbehalten bleiben kann) und Nichtanwendung einer unionsrechtswidrigen nationalen Norm (die nach Unionsrecht allen mit deren Vollzug betrauten Behörden und Gerichten zustehen muss): Drake, CML Rev. 57 (2020), 557, 565 ff. Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts und seine Einpassung in den vom EuGH entwickelten "Instrumentenkasten" zur Sicherstellung der "vollen Wirksamkeit" des Unionsrechts wird umfassend dargestellt in EuGH (GK), Rs. C-573/17 v. 24.6.2019 – Poplawski (hierzu Haket, REALaw 13 [2020], 155 ff.); sehr lesenswert zum Anwendungsvorrang des Unionsrechts (engl.: Primacy of Union law) und seinen rechtlichen Konsequenzen auch Dougan, CML Rev. 56 (2019), 1459 ff. (insbes. 1460 ff. und 1479 ff.). Siehe hierzu auch näher (m. w. N.) bei B I dieser Anmerkung.

Dieser Anwendungsvorrang des EU-Rechts gilt nach der Rechtsprechung des EuGH insbesondere auch gegenüber nationalem Verfassungsrecht.

Anmerkung: EuGH, Rs. 11/70 v. 17.12.1970, Abs. 3 f. - Internationale Handelsgesellschaft; EuGH, Rs. C-409/06 v. 8.9.2010, Abs. 60 f. - Winner Wetten-GmbH; EuGH, Rs. C-399/11 v. 26.2.2013, Abs. 59 - Melloni; EuGH, Rs. C-378/17 v. 4.12.2018, Abs. 49 – Workplace Relations Commission. Ausführlich hierzu bei (m. w. N.) bei B I dieser Anmerkung.

Damit wäre aus der Perspektive des Unionsrechts die EU nicht an die deutschen Grundrechte gebunden, so dass der Union Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" die Möglichkeit eröffnen könnte, Regelungen zu treffen, die die deutsche öffentliche Gewalt wegen ihrer Bindung an die Grundrechte nicht in verfassungsmäßiger Weise treffen dürfte. Daher läge es nahe, die Möglichkeit einer Verletzung der Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG durch Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz zu bejahen, um letztlich eine Art vorbeugende Grundrechtskontrolle am Maßstab der deutschen Grundrechte zu ermöglichen.

bb) (Grundsätzlich) Keine Bindung der Europäischen Union an die Grundrechte des Grundgesetzes nach der Rechtsprechung des BVerfG

Dies würde auch in der Linie der neueren Rechtsprechung des BVerfG zur Frage liegen, ob und in welchem Umfang der Europäische Union in Deutschland an die deutschen Grundrechte gebunden ist. Das BVerfG betont nunmehr (BVerfG, 2 BvR 2728/13 u. a. v. 21.6.2016, Abs. 97 f. = BVerfGE 142, 123, 179 f. - OMT - Hauptsachverfahren) unmissverständlich:

"Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union sind keine Akte deutscher öffentlicher Gewalt im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG und daher auch nicht unmittelbarer Beschwerdegegenstand im Verfahren der Verfassungsbeschwerde".

Damit weicht das BVerfG von seiner früheren Rechtsprechung ab, die angenommen hatte, die EU sei unmittelbar an die deutschen Grundrechte in Deutschland gebunden.

Anmerkung: Ausführlich zu dieser früheren Rechtsprechung des BVerfG (m. w. N.) bei C I dieser Anmerkung.

Nach der neueren Rechtsprechung des BVerfG können demgegenüber Rechtsakte der Union im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde jedoch als Vorfrage noch Gegenstand der Prüfung durch das BVerfG sein, soweit sie die Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen. Eine solche Prüfungsbefugnis des BVerfG in Bezug auf Maßnahmen der EU besteht aber nur insoweit, als diese Maßnahmen entweder Grundlage von Handlungen deutscher Staatsorgane sind oder aus der Integrationsverantwortung folgende Reaktionspflichten deutscher Verfassungsorgane auslösen. Insofern prüft das BVerfG mittelbar auch Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union daraufhin, ob sie durch das auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG durch das Zustimmungsgesetz gebilligte Integrationsprogramm gedeckt sind oder gegen die der europäischen Integration durch das Grundgesetz sonst gezogenen Grenzen verstoßen.

Anmerkung: Zusammenfassend hierzu auch BVerfG, 2 BvR 859/15 u. a. v. 5.5.2020, Abs. 106 ff. = BVerfGE 154, 17, 88 ff. - PSPP-Urteil; ferner z. B. BVerfG (K), 2 BvR 2752/11 v. 19.7.2016, Abs. 16 f. = NVwZ 2017, 149, Abs. 16 f.; BVerfG (K), 2 BvR 71/20, 2 BvR 72/20 v. 15.6.2020, Abs. 12 ff. = NVwZ 2020, 1263 Abs. 12 ff. - CSPP.

Insoweit knüpft das OMT-Urteil an seinen wenige Monate zuvor erlassenen Beschluss "Europäischer Haftbefehl II" an. Bereits hier hatte das BVerfG zunächst (BVerfG, 2 BvR 2735/14 v. 15.12.2015, Abs. 39 = BVerfGE 140, 317, 334 f.) hervorgehoben, dass Art. 23 Abs. 1 GG den deutschen "Integrationsgesetzgeber" dazu ermächtige, Organe und Stellen der Union, soweit sie in Deutschland öffentliche Gewalt ausüben, von einer umfassenden Bindungen und andere Gewährleistungen des Grundgesetzes "freizustellen", was als Abschied von dem bisherigen Ansatz zu verstehen war, die EU-Organe seien grundsätzlich in Deutschland an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden. Jedoch sei eine solche "Freistellung" nur soweit möglich, wie dem Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG i. V.m. Art. 79 Abs. 3 GG nicht entgegen stehe. Eine "Freistellung" der Organe und Stellen der Union von den Bindungen der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG komme auch im Einzelfall nicht in Betracht (BVerfG, 2 BvR 2735/14 v. 15.12.2015, Abs. 49 = BVerfGE 140, 317, 341). Eine Verfassungsbeschwerde, mit der eine Missachtung des Art. 1 Abs. 1 GG (auch) durch Organe und Stellen der EU gerügt wird, sei dementsprechend nur zulässig, wenn der Einzelne substantiiert darlege, dass in dem konkreten Fall die durch Art. 1 GG geschützte Garantie der Menschenwürde verletzt sei.

Anmerkung: BVerfG, 2 BvR 2735/14 v. 15.12.2015, Abs. 50 ff. = BVerfGE 140, 317, 341 ff.; siehe hierzu auch BVerfG, 2 BvR 424/17 v. 19.12.2017, Abs. 34 = BVerfGE 147, 364, 378 - Haftbedingungen; BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 57 ff. = BVerfGE 156, 182, 207 f. - Europäischer Haftbefehl III.

Generell betont das BVerfG in seiner neueren Rechtsprechung, dass bei Begründetheit der Verfassungsbeschwerde in diesen Fällen das BVerfG auch Maßnahmen der Organe und Einrichtungen der EU für in Deutschland unanwendbar erklären kann. Dann würden sie für deutsche Staatsorgane keine Rechtswirkungen entfalten. Deutsche Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte dürfen weder am Zustandekommen noch an Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung von Ultra-vires-Akten mitwirken.

Anmerkung: BVerfG, 2 BvR 2735/14 v. 15.12.2015, Abs. 45 = BVerfGE 140, 317, 338 - Europäischer Haftbefehl II; BVerfG, 2 BvR 2728/13 u. a. v. 21.6.2016, Abs. 141, 155, 161 = BVerfGE 142, 123, 204 f. und 207 f. - OMT-Urteil; BVerfG, 2 BvR 859/15 u. a. v. 5.5.2020, Abs. 154 ff. = BVerfGE 154, 17, 117 ff. - PSPP-Urteil; BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 57 ff. = BVerfGE 156, 182, 207 f. - Europäischer Haftbefehl III.

Für die Frage der Beschwerdebefugnis von Frau Igelbauer im vorliegenden Fall bedeutet dies Folgendes: Dass der Unionsgesetzgeber sich in Umsetzung des Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" eine Steuergesetzgebung erlassen wird, die im Hinblick auf Art. 1 GG unerträglich sein wird, ist nicht absehbar, zumal auch Art. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union die Menschenwürde kennt.

Anmerkung: Vgl. BVerfG, 2 BvR 2735/14 v. 15.12.2015, Abs. 46 = BVerfGE 140, 317, 339 - Europäischer Haftbefehl II; BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 36 ff. = BVerfGE 156, 182, 197 ff. - Europäischer Haftbefehl III.

Daher kann auch nach der neueren Rspr. des BVerfG der Übertragungsakt nach Art. 23 Abs. 1 GG als solcher nicht bereits die (deutschen) Grundrechte der Irene Igelbauer aus Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG verletzen.

cc) Ergebnis zu b

Damit kann sowohl nach der Rechtsprechung des EuGH als auch nach der Rechtsprechung des BVerfG ausgeschlossen werden, dass die Übertragung der Steuergesetzgebungskompetenz auf die EU nach Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" bereits als solche Grundrechte Irene Igelbauers aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verletzt.

c) Ergebnis zu 2

Damit ist Irene Igelbauer im Hinblick auf ihre Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG nicht als beschwerdebefugt anzusehen.

3. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 38 GG durch das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge"

Irene Igelbauer rügt jedoch nicht nur eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, sondern auch die Verletzung ihres grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 38 Abs. 1 GG, dessen Verletzung nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann. Bei unbefangener Betrachtungsweise erscheint allerdings auch eine Verletzung dieses Rechts durch das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" als von vornherein ausgeschlossen, da das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag und hiermit verbunden das Wahlrecht Irene Igelbauers von diesen Bestimmungen unmittelbar nicht berührt wird.

Im Maastricht-Urteil (BVerfG, 2 BvR 2134, 2159/92 v. 12.10. 1993 = BVerfGE 89, 155, 171 f.) hat das BVerfG jedoch - ohne nähere Begründung - angenommen, Art. 38 GG verbürge nicht nur, dass dem Bürger das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag zustehe und bei der Wahl die verfassungsrechtlichen Grundsätze eingehalten werden. Diese Verbürgung soll sich vielmehr auch auf den grundlegenden demokratischen Gehalt dieses Rechts erstrecken. Art. 38 GG solle den Wahlberechtigten das subjektive Recht gewährleisten, an der Wahl des Deutschen Bundestages teilzunehmen und dadurch an der Legitimation der Staatsgewalt durch das Volk (Art. 20 Abs. 2 GG) auf Bundesebene mitzuwirken und auf ihre Ausübung Einfluss zu nehmen

Anmerkung: Ebenso BVerfG 2 BvR 1877/97, 2 BvR 50/98 v. 31.3.1998, Abs. 76 ff. = BVerfGE 97, 350 368 f. - Euro.

Das BVerfG hat diese Überlegung in der Lissabon-Entscheidung dahingehend näher erläutert, dass der Wahlakt zum deutschen Bundestag seinen Sinn verliere, wenn das gewählte Staatsorgan nicht über ein hinreichendes Maß an Aufgaben und Befugnissen verfüge, in denen die legitimierte Handlungsmacht wirken könne. Das Parlament trage nicht nur eine abstrakte "Gewährleistungsverantwortung" für das hoheitliche Handeln anderer Herrschaftsverbände, sondern die konkrete Verantwortung für das Handeln des Staatsverbandes. Das Grundgesetz habe diesen legitimatorischen Zusammenhang zwischen dem Wahlberechtigten und der Staatsgewalt durch Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG für unantastbar erklärt. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG schließe es im Anwendungsbereich des Art. 23 GG aus, die durch die Wahl bewirkte Legitimation von Staatsgewalt und Einflussnahme auf deren Ausübung durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages auf die europäische Ebene so zu entleeren, dass das Demokratieprinzip verletzt werde (BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 174 f. = BVerfGE 123, 267, 330 - Lissabon). Das jedem Bürger zustehende Recht auf gleiche Teilhabe an der demokratischen Selbstbestimmung (demokratisches Teilhaberecht) könne auch dadurch verletzt werden, dass die Organisation der Staatsgewalt so verändert werde, dass der Wille des Volkes sich nicht mehr wirksam im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG bilden könne und die Bürger nicht mit Mehrheitswillen herrschen könnten. Das Prinzip der repräsentativen Volksherrschaft könne verletzt sein, wenn im grundgesetzlichen Organgefüge die Rechte des Bundestages wesentlich geschmälert würden und damit ein Substanzverlust demokratischer Gestaltungsmacht für dasjenige Verfassungsorgan eintrete, das unmittelbar nach den Grundsätzen freier und gleicher Wahl zustande gekommen sei. Das Recht der Bürger, in Freiheit und Gleichheit durch Wahlen und Abstimmungen die öffentliche Gewalt personell und sachlich zu bestimmen, sei sogar der elementare Bestandteil des Demokratieprinzips. Der Anspruch auf freie und gleiche Teilhabe an der öffentlichen Gewalt sei in der Würde des Menschen (Art. 1 Abs. 1 GG) verankert. Er gehöre zu den durch Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG als unveränderbar festgelegten Grundsätzen des deutschen Verfassungsrechts (BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 209 ff. = BVerfGE 123, 267, 340 f. - Lissabon).

In der Entscheidung zum Euro-Rettungsschirm (BVerfG 2 BvR 987/10 u.a. v. 7.9.2011, Abs. 98 ff. = BVerfGE 129, 124, 167 f. - EFS) versucht das BVerfG, seine Überlegungen in folgender Form gegen Kritik zu verteidigen: Der letztlich in der Würde des Menschen wurzelnde Anspruch des Bürgers auf Demokratie wäre hinfällig, wenn das Parlament Kernbestandteile politischer Selbstbestimmung aufgäbe und damit dem Bürger dauerhaft seine demokratischen Einflussmöglichkeiten entzöge. Das Grundgesetz habe den Zusammenhang zwischen Wahlrecht und Staatsgewalt in Art. 79 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG für unantastbar erklärt. Der verfassungsändernde Gesetzgeber habe bei der Neufassung des Art. 23 GG deutlich gemacht, dass der Auftrag zur Entwicklung der Europäischen Union an die dauerhafte Einhaltung bestimmter verfassungsrechtlicher Strukturvorgaben gebunden sei (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG) und dass hier durch Art. 79 Abs. 3 GG eine absolute Grenze zum Schutz der Identität der Verfassung gesetzt werde (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG), die jedenfalls insoweit nicht etwa erst in Fällen einer drohenden totalitären Machtergreifung überschritten sei. Gegen eine mit Art. 79 Abs. 3 GG unvereinbare Entäußerung von Kompetenzen durch das Parlament müsse sich der Bürger verfassungsgerichtlich zur Wehr setzen können. Ein weitergehendes Rügerecht sehe das Grundgesetz nicht vor. Die abwehrrechtliche Dimension des Art. 38 Abs 1 GG komme daher in Konstellationen zum Tragen, in denen offensichtlich die Gefahr bestehe, dass die Kompetenzen des gegenwärtigen oder künftigen Bundestages auf eine Art und Weise ausgehöhlt würden, die eine parlamentarische Repräsentation des Volkswillens, gerichtet auf die Verwirklichung des politischen Willens der Bürger, rechtlich oder praktisch unmöglich machen würde. Die Antragsbefugnis sei folglich nur dann gegeben, wenn substantiiert dargelegt wird, dass das Wahlrecht entleert sein könnte.

Anmerkung: Bestätigt wurde diese Argumentation durch BVerfG, 2 BvR 1390/12 v. 12.9.2012, Abs. 92 = BVerfGE 132, 195, 234 f. - ESM - einstweiliges Rechtsschutzverfahren; BVerfG, 2 BvR 2728/13 u.a. v. 14.1.2014, Abs. 51 ff. = BVerfGE 134, 366, 396 ff. - OMT-Vorlagebeschluss; BVerfG, 2 BvR 1390/12 v. 18.3.2014, Abs. 123 ff. und 159 ff. = BVerfGE 135, 317, 385 ff. und 399 ff. - ESM - Hauptsacheentscheidung.

Im OMT-Urteil wird dann die "Menschenwürdeanbindung" dieses Verständnisses des Art. 38 Abs. 1 GG noch deutlicher offen gelegt (BVerfG, 2 BvR 2728/13 u. a. v. 21.6.2016, Abs. 124 ff. = BVerfGE 142, 123, 189 ff.): Für die vom Grundgesetz verfasste Staatsordnung sei eine durch Wahlen und Abstimmungen betätigte Selbstbestimmung des Volkes nach dem Mehrheitsprinzip konstitutiv. Das Grundgesetz gehe vom Eigenwert und der Würde des zur Freiheit befähigten Menschen aus und verbürge im Recht der Bürger, in Freiheit und Gleichheit durch Wahlen und Abstimmungen die sie betreffende öffentliche Gewalt personell und sachlich zu bestimmen, einen menschenrechtlichen Kern des Demokratieprinzips, der in der Würde des Menschen verankert sei. Der Mensch sei danach eine zu eigenverantwortlicher Lebensgestaltung begabte "Persönlichkeit". Er werde als fähig angesehen und es werde ihm demgemäß abgefordert, seine Interessen und Ideen mit denen der anderen auszugleichen. Um seiner Würde willen müsse ihm eine möglichst weitgehende Entfaltung seiner Persönlichkeit gesichert werden. Für den politisch-sozialen Bereich bedeutet dies, dass es nicht genüge, wenn eine "Obrigkeit" sich bemühe, noch so gut für das Wohl von "Untertanen" zu sorgen; der Einzelne solle vielmehr in möglichst weitem Umfange verantwortlich auch an den Entscheidungen für die Gesamtheit mitwirken.

Anmerkung: Bestätigt wird diese Argumentation durch BVerfG, 2 BvR 1685/14 und 2 BvR 2631/14 v. 30.7.2019, Abs. 90 ff., 140 ff., 203 ff. = BVerfGE 151, 202, 274 und 296 ff. - Bankenunion; BVerfG, 2 BvR 859/15 u. a. v. 5.5.2020, Abs. 99 ff. = BVerfGE 154, 17, 85 f. - PSPP-Urteil; BVerfG, 2 BvR 547/21 v. 15.4.2021 Abs. 82 ff. - Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz.

Nach Ansicht des BVerfG enthält Art. 38 GG damit ein subjektives Recht auf Verwirklichung des in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG enthaltenen Demokratieprinzips gerade durch die Bundestagswahlen. Dieses Recht kann nach Ansicht des BVerfG wohl nicht durch Verfassungsänderung beseitigt werden.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 208 ff. = BVerfGE 123, 267, 330 f. - Lissabon.

Dies setzt dies voraus, dass zumindest dieser Teil des Art. 38 GG - also das subjektive Recht auf Verwirklichung der Demokratie gerade durch den Bundestag - selbst Teil der Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG ist und damit (wie Art. 1 GG) auch im Wege der Verfassungsänderung nicht aufgehoben werden kann.

Anmerkung: Dies ist das Hauptproblem der gesamten Rechtsprechung des BVerfG zu den verfassungsrechtlichen Grenzen der europäischen Integration. Im Lichte dieser Rechtsprechung wird aus Art. 79 Abs. 3 GG als "Schutzvorschrift gegen den Rückfall in Diktatur wird eine Schutzvorschrift gegen einen europäischen Bundesstaat" (v. Bogdandy, NJW 2010, 1, 2). Eine Vorschrift, die vor einem formell legalen Übergang in einen totalitären Unrechtsstaat schützen sollte, wird zu einem nur über den Weg des Art. 146 GG zu überwindenden Bollwerk gegenüber Souveränitätsverlusten der Bundesrepublik (obwohl die Bundesrepublik gerade als "integrationsoffenes" Provisorium 1949 gegründet worden ist und sonst allgemein anerkannt ist, dass Art. 79 Abs. 3 GG nicht durch spätere Verfassungsänderungen "ausgeweitet" werden kann. Das BVerfG wird von einem verfassungsrechtlich eingesetzten "Hüter der Verfassung" zu einem selbsternannten "Hüter deutscher Staatlichkeit", deren Wesen vom BVerfG selbst definiert wird – BVerfG schützt nicht mehr Minderheiten gegenüber der Mehrheit, sondern die Mehrheit vor sich selbst (siehe hierzu auch Dietze/Kellerbauer/Klamert/Malferrari/Scharf/Schnichels, EuZW 2020, 525, 526; Giegerich, EuZW 2020, 560, 565; Mayer, JZ 2020, 725, 734).

Gärditz und Hillgruber (JZ 2009, 872 f.) bezeichnen diese Konstruktion als Mobilisierung der deutschen Bürger für die Durchsetzung des Rechts auf demokratische Selbstbestimmung gegenüber der deutschen Staatsgewalt. Damit wird Art. 38 GG zu einem Recht, das auch vor solchen Verfassungsänderungen schützt, die die Rechte des Bundestages einschränken. Im Lissabon-Urteil hat das BVerfG zudem eine auf Art. 38 Abs. 1 GG gestützte Rüge der demokratischen Legitimation der EU, der Staatsprinzipien und auch indirekt des Art. 146 GG als möglich anerkannt.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 176 ff. = BVerfGE 123, 267, 331 ff. - Lissabon. Diese vom BVerfG vorgenommene materielle Anreicherung des Art. 38 GG bewirkt letztlich, dass zur Sicherung der Einhaltung der Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG jedenfalls in Fällen mit EU-Bezug die "Popularverfassungsbeschwerde" eingeführt wird (Calliess, NVwZ 2020, 897, 898 f.; Dietze/Kellerbauer/Klamert/Malferrari/Scharf/Schnichels, EuZW 2020, 525, 526 ff.; Heun, JZ 2014, 331, 332; Knoth, EuR 2021, 275, 286 ff.; Ludwigs, NVwZ 2015, 537, 540; Mayer, EuR 2014, 473, 502 ff.; Giegerich ZEuS 2016, 3, 26 f.; Schönberger, Der Staat 48 [2009], 535, 540; Schwerdtfeger, ZEuS 2015, 290, 304 f.; Ukrow, ZEuS 2014, 119, 127 f.; krit. zu dieser Kritik: Huber, ZSE 2013, 484, 493 f.; Müller-Franken, in: Liber Amicorum für Herbert Landau, 2016, S. 247, 254 ff.; Murswiek, JZ 2010, 702, 707 f.). Es ist aber sehr zweifelhaft, ob sich diese Ausweitung des Regelungsgehalts des Art. 38 Abs. 1 GG auf Fälle mit EU-Bezug begrenzen lässt (gegen [die Möglichkeit] eine[r] solche Begrenzung etwa Heun, JZ 2014, 331, 332; Huber, ZSE 2013, 484, 492; Kube, in: Gedächtnisschrift für Winfried Brugger, 2013, S. 571, 597 ff.; Lehner, Der Staat 52 [2013], 535, 558 f.). Die hier bestehenden Probleme werden etwa deutlich bei BVerfG, 2 BvR 1390/12 v. 18.3.2014, Abs. 123 ff. = BVerfGE 135, 317, 385 ff. - ESM - Hauptsacheentscheidung). Außerhalb eines EU-Zusammenhangs könnte dieses Recht etwa bei jeder substantiellen Verlagerung von Zuständigkeiten des Bundestages auf andere Organe relevant sein: Dementsprechend wäre auch denkbar, dass Art. 38 GG davor schützt, dass im Wege der Verfassungsänderung der Bundesregierung nach dem Vorbild der Art. 34 ff. der Verfassung der französischen Republik v. 4.10.1958 originäre Gesetzgebungszuständigkeiten zugesprochen würden, weil hierdurch Rechte des Bundestages substantiell beschnitten würden (siehe hierzu auch Classen, EuR 2016, 529, 531; Gassner, Der Staat 34 [1995], S. 429, 434; Meesen, NJW 1994, 549, 550 f.). Ebenso wäre denkbar, dass Art. 38 GG auch davor schützt, dass massiv Zuständigkeiten vom Bund auf die Länder übertragen werden (deutlich Krings, ZRP 2020, 160, 161; ebenso wohl Huber, in: Festschrift für Hans D. Jarass, 2015, S. 205, 213). Daher könnte etwa fraglich sein, ob es mit Art. 38 GG vereinbar wäre, im Wege der Verfassungsänderung weitere Gesetzgebungskompetenzen auf die Länder "herabzuzonen" oder entsprechend Art. 70 Satz 2 der Reichsverfassung von 1871 die Finanzierung des Bundes weitgehend von Finanzzuweisungen der Länder an den Bund abhängig zu machen. Gerade letzteres Beispiel zeigt, dass Art. 38 GG nach Auffassung des BVerfG - weil er nach Ansicht des BVerfG die Verwirklichung des Demokratieprinzips gerade durch den Bundestag sichern soll - mittelbar auch ein subjektives Recht auf einen "starken" Bund gewährt (vgl. hierzu auch Lehner, Der Staat 52 [2013], S. 535, 552; Sachs, in: Festschrift für Klaus Stern II, 2012, S. 597, 604 f.). Damit stellt sich aber die Frage, ob der Ansatz des BVerfG, gerade Art. 38 GG zum "Grundrecht auf Demokratie" auszubauen, wirklich sinnvoll ist. Ein vom BVerfG angenommenes Recht auf politische Selbstbestimmung in Form demokratischer Teilhabe schlechthin (und nicht nur durch die Bundestagswahlen) hätte sich eher unmittelbar auf Art. 1 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG stützen lassen (so Kube, in: Gedächtnisschrift für Winfried Brugger, 2013, S. 571, 582 ff.). Geht es nicht darum, ein Grundrecht auf demokratische Teilhabe zu kreieren, sondern ein allgemeines Grundrecht auf Respektierung der "Ewigkeitsklausel" des Art. 79 Abs. 3 GG, hätte es zudem näher gelegen, ein solches aus dem ebenfalls verfassungsbeschwerdefähigen Art. 20 Abs. 4 GG herzuleiten, etwa dergestalt, dass Art. 20 Abs. 4 GG nicht nur ein Recht auf Widerstand, sondern auch ein im Wege der Verfassungsbeschwerde durchsetzbares Recht auf "Abhilfe" gewährleistet: ausführlich zu diesem Ansatz Murswiek, in: Festschrift für Wildried Fiedler, 2011, S. 251, 253 ff.; ausdrücklich ablehnend BVerfG, 2 BvR 2134, 2159/92 v. 12.10. 1993 = BVerfGE 89, 155, 180 - Maastricht; BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 185 f. = BVerfGE 123, 267, 333 - Lissabon; BVerfG, 2 BvR 1390/12 v. 12.9.2012, Abs. 97 = BVerfGE 132, 195, 236 - ESM - einstweiliges Rechtsschutzverfahren; BVerfG, 2 BvR 1390/12 v. 18.3.2014, Abs. 132 = BVerfGE 135, 317, 389 - ESM - Hauptsacheentscheidung; Sachs, in: Festschrift für Klaus Stern II, 2012, S. 597, 609 ff.

Folgt man der Ansicht des BVerfG, kann im Anwendungsbereich des Art. 23 GG das grundrechtsgleiche Recht aus Art. 38 GG verletzt sein, wenn die Wahrnehmung der Kompetenzen des deutschen Bundestages so weitgehend auf ein Organ der EU übergeht, dass die nach Art. 20 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG unverzichtbaren Mindestanforderungen des Demokratieprinzips nicht mehr erfüllt werden. Dies ist nach Ansicht des BVerfG dann nicht mehr gewährleistet, wenn staatliche Hoheitsgewalt in solchem Umfang auf die EU übertragen wird, dass dem Bundestag keine substantielle Entscheidungskompetenz mehr verbleibt. Letzteres ist hier nicht von vornherein auszuschließen, weil das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" dazu führen würde, dass das Steuer- und Abgabenrecht dem nationalen Gesetzgeber entzogen würde. Der Bundestag hätte auf diesem zentralen Gebiet der staatlichen Politik keine Entscheidungsbefugnisse mehr, so dass seine Kompetenzen erheblich geschwächt würden.

Anmerkung: Im EPGÜ-Urteil (BVerfG, 2 BvR 739/17 v. 13.2.2020, Abs. 95 ff. = BVerfGE 153, 74, 132 ff. EPGÜ) weitet das BVerfG das Recht auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG auch dahingehend aus, dass Einhaltung der formellen Voraussetzungen einer Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG (hier: Erfordernis des Zweidrittel-Mehrheitserfordernisses nach Art. 79 Abs. 2 GG) gerügt werden kann, wobei zudem der Anwendungsbereich des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG noch erheblich ausgeweitet wird. Anders als bei Verfassungsänderungen sei Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG bei der Übertragung von Hoheitsrechten stets betroffen. Hoheitsrechte könnten ohne Beachtung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Kompetenzübertragung, auch soweit damit keine Verfassungsänderung einhergeht, nicht wirksam übertragen werden, so dass an eine solche "Übertragung" anknüpfende Akte der Union als Ultra-vires-Akte anzusehen seien (hierzu Knoth, EuR 2021, 275, 280 ff.; Graf v. Luckner, EuR 2021, 209, 219 ff.; Ries, Jura 2021, 66, 69 ff.).

Die Möglichkeit der Verletzung des subjektiven Wahlrechts Irene Igelbauers kann demnach nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht ausgeschlossen werden: Irene Igelbauer macht ihr eigenes subjektives Wahlrecht geltend, das ohne weiteren Vollzugsakt und damit unmittelbar durch die Übertragung der Kompetenzen aufgrund des Zustimmungsgesetzes beeinträchtigt wird. Da das Gesetz bereits in Kraft ist, ist Irene Igelbauer auch gegenwärtig betroffen. Irene Igelbauer ist also hinsichtlich der Verletzung ihres subjektiven Wahlrechts durch Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz beschwerdebefugt.

4. Ergebnis zu III

Irene Igelbauer ist demnach nur im Hinblick auf Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz als beschwerdebefugt anzusehen und dies auch nur insoweit, als sie eine Verletzung des Art. 38 GG rügt.

IV. Rechtswegerschöpfung (§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG) und "Subsidiarität" der Verfassungsbeschwerde

Gegen Bundesgesetze - und damit auch gegen Zustimmungsgesetze nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3, Art. 59 Abs. 2 GG - steht kein Rechtsweg (außer der Verfassungsbeschwerde) offen, so dass die Voraussetzungen des § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG erfüllt sind. Fraglich ist jedoch, ob der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde der "Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde" entgegensteht. Nach diesem - vom BVerfG letztlich in erweiternder Auslegung des § 90 Abs. 2 BVerfGG "gefundenen" - Grundsatz (hierzu allgemein Peters/Markus, JuS 2013, 887 ff.) hat der Beschwerdeführer neben der Erschöpfung des Rechtswegs alle anderweitig bestehenden Möglichkeiten auszuschöpfen, die geeignet sind, die Grundrechtsverletzung zu beseitigen oder ohne Inanspruchnahme des BVerfG im praktischen Ergebnis dasselbe zu erreichen. Vorstellbar wäre insoweit, von Irene Igelbauer zu verlangen, abzuwarten, bis sie aufgrund der neuen EU-Gesetzgebung zum Steuerrecht zu Steuern herangezogen wird, und sich in einem gegen diesen Steuerbescheid gerichteten Verfahren darauf zu berufen, dass der EU in Deutschland gar keine Rechtsetzungskompetenz auf dem Gebiet des Steuerrechts mangels wirksamer Zustimmung zu den "Saarheimer Verträgen" zukomme.

Jedoch steht dem der Rechtsgedanke des § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG entgegen: Irene Igelbauer rügt eine Verletzung ihres Rechtes aus Art. 38 GG. Nimmt man an, dass dieses Recht auch durch eine Aushöhlung der Kompetenzen des Bundestages verletzt sein kann, so ist die Übertragung der Steuerkompetenz als solche die Rechtsverletzung, die Irene Igelbauer beseitigt haben will, und zwar unabhängig davon, ob sie später zu Steuern herangezogen wird oder nicht. Damit wäre eine Verweisung auf eine Klage gegen etwaige spätere Steuerbescheide für Irene Igelbauer unzumutbar. Darüber hinaus wäre auch im Hinblick auf die allgemeine Bedeutung des Zustimmungsgesetzes zu den "Saarheimer Verträgen" ein Verweis auf gegen spätere Steuerbescheide gegebene Rechtsmittel nicht angebracht: Allgemeine Bedeutung liegt vor, wenn die Verfassungsbeschwerde grundsätzliche verfassungsrechtliche Fragen aufwirft oder wenn die zu erwartende Entscheidung über den Einzelfall hinaus Klarheit über die Rechtslage in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle schafft (Lechner/Zuck, § 90 Rn. 182 ff.). Zumindest Letzteres ist der Fall, da von der Frage der innerstaatlichen Wirksamkeit der "Kernbestimmung" des Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" letztlich das gesamte Steuer- und Steuerverfahrensrecht abhängt.

Anmerkung: Ähnliche Überlegungen haben dazu geführt, bei einer gegen die Ratifikation des ESM-Vertrages gerichteten einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG eine Quasi-Vollkontrolle seiner Verfassungsmäßigkeit durchzuführen (BVerfG, 2 BvR 1390/12 v. 12.9.2012, Abs. 88 = BVerfGE 132, 195, 233 - ESM - einstweiliges Rechtsschutzverfahren).

V. Frist (§ 93 Abs. 1 BVerfGG)

Aus dem Sachverhalt ergibt sich, dass Irene Igelbauer aus der Tagespresse von der Ratifikation erfährt und sofort Verfassungsbeschwerde erhebt, so dass die Einhaltung der Frist von einem Jahr (§ 93 Abs. 3 BVerfGG) bei lebensnaher Auslegung des Sachverhalts vorausgesetzt werden kann.

Anmerkung: Siehe zum Lauf der Jahresfrist nach § 93 Abs. 3 BVerfGG, wenn Unklarheiten darüber bestehen, ob eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz zulässig ist oder ob zunächst aus Subsidiaritätserwägungen um Rechtsschutz vor den Fachgerichten nachzusuchen ist: BVerfG, 1 BvR 2795/09, 1 BvR 3187/10 v. 18.12.2018, Abs. 46 ff. = BVerfGE 150, 309, 328 ff.

VI. Ergebnis zu A

Die Verfassungsbeschwerde Irene Igelbauers ist somit zulässig, soweit sie eine Verletzung ihres Rechts aus Art. 38 GG durch Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz rügt, im Übrigen dagegen unzulässig.

B) Begründetheit

Soweit sie zulässig ist, ist die Verfassungsbeschwerde begründet, wenn Irene Igelbauer durch Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz tatsächlich in ihrem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 38 GG verletzt wird.

Anmerkung: Zum Aufbau der Begründetheitsprüfung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine Rechtsnorm siehe diesen Hinweis.

Nach dem oben Gesagten (s.o. A III 3) gewährleistet Art. 38 GG das Recht, durch die Wahl an der Legitimation der Staatsgewalt durch den Bundestag teilzunehmen und auf deren Ausübung Einfluss zu nehmen. Dies schließt im Anwendungsbereich des Art. 23 GG aus, dieses Recht durch Verlagerung von Kompetenzen auf die EU so zu entleeren, dass das demokratische Prinzip, soweit es von Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG für unantastbar erklärt wird, verletzt wird. Dies ist der Fall, wenn Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz Art. 38 Abs. 1 GG (i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3, Art. 79 Abs. 3, Art. 20 Abs. 1 GG) verletzt, was wiederum dann gegeben ist, wenn die Regelung dem Bundestag keine substantiellen Befugnisse belässt.

I. Verlust des Budgetrechts des Deutschen Bundestages als Aushöhlung des Art. 38 Abs. 1 GG

In der Lissabon-Entscheidung hat das BVerfG - ausgehend vom Souveränitätsgedanken und der Vorgabe der Mitgliedstaaten als "Herren der Verträge" - (ohne nähere Begründung) Bereiche festgelegt, deren Übertragung an die EU grundsätzlich einer weitergehenden Integration nur begrenzt zugänglich, jedenfalls "souveränitätssensibel" seien. Diese "Kernbereiche staatlichen Handelns" sind nach dem BVerfG (BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 249 = BVerfGE 123, 267, 359 ff.) "insbesondere die Staatsbürgerschaft, das zivile und militärische Gewaltmonopol, Einnahmen und Ausgaben einschließlich der Kreditaufnahme sowie die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Eingriffstatbestände, vor allem bei intensiven Grundrechtseingriffen wie dem Freiheitsentzug in der Strafrechtspflege oder bei Unterbringungsmaßnahmen. Zu diesen bedeutsamen Sachbereichen gehören auch kulturelle Fragen wie die Verfügung über die Sprache, die Gestaltung der Familien- und Bildungsverhältnisse, die Ordnung der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit oder der Umgang mit dem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis".

Anmerkung: Kritisch zu diesem Konzept ("Unnötige Theorie der notwendigen Staatsaufgaben") und der "Auswahl" der Gebiete etwa Halberstam/Möllers, German Law Journal 10 (2009), 1241, 1249 ff.; Reyes y Ráfales, ZEuS 2017, 119, 138 f.; Sachs, in: Festschrift für Klaus Stern II, 2012, S. 597, 604 f.; Schönberger, Der Staat 48 (2009), 535, 554; Selmayr, ZEuS 2009, 637, 657 ff.

In der Entscheidung zum Euro-Rettungsschirm (BVerfG 2 BvR 987/10 u.a. v. 7.9.2011, Abs. 122 ff. = BVerfGE 129, 124, 177 ff. - EFS) beschreibt das BVerfG dies im Hinblick auf das Budgetrecht näher: Die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand sei grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat. Der Deutsche Bundestag müsse dem Volk gegenüber verantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entscheiden. Das Budgetrecht stelle insofern ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung dar. Zum einen diene das Budgetrecht als Instrument umfassender parlamentarischer Regierungskontrolle. Zum anderen aktualisiere der Haushaltsplan den tragenden Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten als eine wesentliche Ausprägung rechtsstaatlicher Demokratie. Die Staatsaufgaben stellten sich im Haushaltsplan als Ausgaben dar, die nach dem Ausgleichsgebot durch Einnahmen gedeckt werden müssen. Umfang und Struktur des Haushaltsplans spiegeln damit die Gesamtpolitik wider. Zugleich begrenzen die erzielbaren Einnahmen den Spielraum für die Erfüllung ausgabenwirksamer Staatsaufgaben. Die Hoheit über den Haushalt ist der Ort konzeptioneller politischer Entscheidungen über den Zusammenhang von wirtschaftlichen Belastungen und staatlich gewährten Vergünstigungen.

Anmerkung: Ebenso BVerfG, 2 BvR 1390/12 v. 18.3.2014, Abs. 161 ff. = BVerfGE 135, 317, 399 ff. - ESM - Hauptsacheentscheidung; BVerfG, 2 BvR 2728/13 u. a. v. 21.6.2016, Abs. 134 = BVerfGE 142, 123, 194 - OMT-Urteil; BVerfG, 2 BvR 1685/14 und 2 BvR 2631/14 v. 30.7.2019, Abs. 123 BVerfGE 151, 202, 274 und 296 ff.; hierzu auch Ruffert, EuR 2011, 842, 847 f.

Hieraus schließt das BVerfG, dass die gewählten Bundestagsabgeordneten als Repräsentanten des Volkes auch in einem System intergouvernamentalen Regierens die Kontrolle über grundlegende haushaltspolitische Entscheidungen behalten müssten. Mit ihrer Öffnung für die internationale Zusammenarbeit, Systeme kollektiver Sicherheit und die europäische Integration binde sich die Bundesrepublik Deutschland nicht nur rechtlich, sondern auch finanzpolitisch. Selbst dann, wenn solche Bindungen erheblichen Umfang annehmen, werde das Budgetrecht nicht in einer mit dem Wahlrecht rügefähigen Weise verletzt. Für die Einhaltung der Grundsätze der Demokratie komme es jedoch darauf an, ob der Deutsche Bundestag der Ort bleibe, in dem eigenverantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entschieden werde, auch im Hinblick auf internationale und europäische Verbindlichkeiten. Würde über wesentliche haushaltspolitische Fragen der Einnahmen und Ausgaben ohne konstitutive Zustimmung des Bundestages entschieden oder würden überstaatliche Rechtspflichten ohne entsprechende Willensentscheidung des Bundestages begründet, so geriete das Parlament in die Rolle des bloßen Nachvollzuges und könnte nicht mehr die haushaltspolitische Gesamtverantwortung im Rahmen seines Budgetrechts wahrnehmen. Vor diesem Hintergrund dürfe der Deutsche Bundestag seine Budgetverantwortung nicht durch unbestimmte haushaltspolitische Ermächtigungen auf andere Akteure übertragen. Insbesondere dürfe er sich, auch durch Gesetz, keinen finanzwirksamen Mechanismen ausliefern, die zu nicht überschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive Zustimmung führen könnten, seien es Ausgaben oder Einnahmeausfälle.

Anmerkung: So BVerfG 2 BvR 987/10 u.a. v. 7.9.2011, Abs. 124 = BVerfGE 129, 124, 178 - EFS; BVerfG, 2 BvR 1390/12 v. 12.9.2012, Abs. 108 = BVerfGE 132, 195, 240 - ESM - einstweiliges Rechtsschutzverfahren; BVerfG, 2 BvR 1390/12 v. 18.3.2014, Abs. 162 ff. = BVerfGE 135, 317, 400 ff. - ESM - Hauptsacheentscheidung; BVerfG, 2 BvR 859/15 u. a. v. 18.7.2017, Abs. 128 ff. = BVerfGE 146, 216, 291 ff. - PSPP-Vorlagebeschluss; BVerfG, 2 BvR 859/15 u. a. v. 5.5.2020, Abs. 103 ff. = BVerfGE 154, 17, 87 ff. - PSPP-Urteil; BVerfG, 2 BvR 547/21 v. 15.4.2021 Abs. 84 ff. - Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz

Nach Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" verliert der Deutsche Bundestag jedoch nicht nur jede Zuständigkeit auf dem Gebiet des Steuer- und Abgabenrechts, sondern auch die Verfügungsgewalt über die erzielten Einnahmen. Damit ginge das parlamentarische "Budgetrecht" umfassend auf die EU über. Der Verlust des Budgetrechts würde den Bundestag also einer Kernkompetenz berauben. Faktisch würde der Verlust der Ertragshoheit Deutschland und damit auch den Bundestag der Möglichkeit berauben, überhaupt noch unabhängig von der EU und souverän Politik zu betreiben. Die den Mitgliedstaaten formal verbleibenden Zuständigkeiten würden über die finanziellen Zuweisungen mittelbar durch die EU kontrolliert. Der Bundestag verlöre jegliche substantielle politische Verantwortlichkeit und Gestaltungsmöglichkeit.

Anmerkung: Siehe hierzu auch BVerfG, 2 BvR 1685/14 und 2 BvR 2631/14 v. 30.7.2019, Abs. 308 = BVerfGE 151, 202, 370 - Bankenunion: "[...] Zwar berührte ein eigenständiges Abgabenerhebungsrecht der Europäischen Union in der Tat die durch Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützte haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages, weil die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand als grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat [...] vom Bundestag dem Volk gegenüber verantwortet werden und dieser daher auch über die Summe der Belastungen der Bürgerinnen und Bürger entscheiden muss. Entsprechendes gilt für die wesentlichen Ausgaben des Staates, auf die die Bürgerinnen und Bürger mit der freien und gleichen Wahl einwirken wollen [...]." Ähnlich auch BVerfG, 2 BvR 859/15 u. a. v. 5.5.2020, Abs. 104 = BVerfGE 154, 17, 87 ff. - PSPP-Urteil."

II. Keine Kompensation durch Steigerung der Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments

Da Art. 38 i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3, Art. 79, Art. 20 Abs. 1 und 2 GG nach Ansicht des BVerfG ein Recht auf Verwirklichung des Demokratieprinzips gerade durch den Bundestag gewährt, lässt sich der Verlust des demokratischen Gehalts der Bundestagswahl auch nicht dadurch kompensieren, dass dem Europäischen Parlament weitergehende Rechte zugewiesen werden, etwa ein parlamentarisches Regierungssystem auf europäischer Ebene begründet wird. Dies erklärt das BVerfG damit, dass die vorrechtlichen Voraussetzungen für eine Demokratie auf Unionsebene (noch) nicht vorliegen, da eine funktionierende Demokratie einen einheitlichen Kommunikationsraum voraussetze, der aber (noch) nicht existiere, da es (noch) keine einheitliche europäische Öffentlichkeit gebe. Daher verlange das Demokratieprinzip (zur Zeit noch?) eine Rückkoppelung der demokratischen Legitimation des Handelns der europäischen Organe an die Parlamente der Mitgliedsstaaten.

Anmerkung: So BVerfG, 2 BvR 2134, 2159/92 v. 12.10. 1993 = BVerfGE 89, 155, 185 - Maastricht; BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 274 ff. = BVerfGE 123, 267, 359, 370 ff. - Lissabon. Diese Argumentation hat in der Literatur erhebliche Kritik erfahren: Gut verständlich scheinen uns insoweit die Ausführungen von Giegerich ZEuS 2016, 3, 36 ff.; Lehner, Der Staat 52 (2013), 535, 552 ff.; Schönberger, Der Staat 48 (2009), 535, 542 ff.; Selmayr, ZEuS 2009, 637, 647 ff.

III. Ergebnis zu B

Damit verletzt Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz das grundrechtsgleiche Recht Irene Igelbauers aus Art. 38 Abs. 1 GG (i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3, Art. 79 Abs. 3, Art. 20 Abs. 1 GG). Die Verfassungsbeschwerde ist also insoweit begründet.

C) Gesamtergebnis

Nur soweit sich die Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung von Art. 38 GG gegen Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz richtet, ist sie zulässig und begründet, im Übrigen ist sie unzulässig. Die Verfassungsbeschwerde hat damit nur teilweise Aussicht auf Erfolg.

Das BVerfG wird dementsprechend nach § 95 Abs. 1 BVerfGG feststellen, dass Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz Irene Igelbauers Grundrecht aus Art. 38 GG verletzt. Fraglich ist allerdings, inwieweit das BVerfG gemäß § 95 Abs. 3 BVerfGG das Zustimmungsgesetz für nichtig erklären wird. Grundsätzlich erklärt das BVerfG nach § 95 Abs. 3 Satz 1 GG nur die Teile eines Gesetzes für nichtig, die tatsächlich die Grundrechte des Beschwerdeführers verletzen. Dies könnte bedeuten, dass das Zustimmungsgesetz nur insoweit für nichtig zu erklären ist, als es Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" zustimmt. Jedoch darf nicht verkannt werden, dass Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen ein untrennbares Ganzes bilden: Der Bundestag kann Verträgen nach Art. 59 Abs. 2 GG nur im Ganzen zustimmen oder sie im Ganzen ablehnen. Änderungen oder Ergänzungen sind nicht möglich, weil hierfür mit dem oder den Vertragspartnern neu verhandelt werden müsste, die Bundesrepublik den Inhalt des Vertrages also nicht einseitig bestimmen kann.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvR 624, 1080, 2029/83 v. 28.10.1987 = BVerfGE 77, 170, 231. Dementsprechend sieht § 82 Abs. 2 GeschO BT vor, dass bei Gesetzen nach § 59 Abs. 2 GG Änderungsanträge nicht zulässig sind (siehe hierzu Starski, in: von Münch/Kunig, Art. 59 Rn. 94.

Hieraus folgt, dass auch das BVerfG ein Zustimmungsgesetz nach Art. 59 Abs. 2 GG nur im Ganzen für nichtig erklären kann.

Die Nichtigkeit des Zustimmungsgesetzes hat aber zunächst nur innerstaatliche Wirkung: Nach völkerrechtlichen Grundsätzen würde die Nichtigkeit des nationalen Zustimmungsgesetzes die völkerrechtliche Wirksamkeit der "Saarheimer Verträge" an sich nicht berühren (vgl. Schweitzer/Dederer, Rn. 434 ff.).

Jedoch werden die völkerrechtlichen Grundsätze zum Abschluss völkerrechtliche Verträge für die Schaffung neuen und Änderung bestehenden Primärrechts durch Art. 48 EUV modifiziert. Insoweit ist umstritten, welche Auswirkungen Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV für die Frage hat, inwieweit Änderungen des Primärrechts, die - wie hier - im ordentlichen Vertragsänderungsverfahren (Art. 48 Abs. 2 bis 5 EUV) angenommen wurden, auch dann in Kraft treten können, wenn eine solche Primärrechtsänderung in einem Mitgliedstaat gegen dessen Verfassung verstößt. Denn nach Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV treten derartige Vertragsänderungen nur in Kraft, nachdem sie "von allen Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihrer verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert worden sind." Teilweise wird insoweit angenommen, dass Art. 48 AEUV das Inkrafttreten derartiger Änderungsverträge von einer verfassungskonformen Ratifizierung in allen Mitgliedstaaten abhängig macht. Dann wären bei einer Nichtigkeitserklärung des deutschen Zustimmungsgesetzes die "Saarheimer Verträge" auch als völkerrechtliche Verträge nicht wirksam in Kraft getreten.

Anmerkung: So Koenig/Pechstein, EuR 1998, 130, 148.

Teilweise wird die Wendung "nach Maßgabe ihrer verfassungsrechtlichen Vorschriften" jedoch nur rein formell auf den Ratifizierungsakt bezogen, so dass die formelle oder materielle Verfassungswidrigkeit des internen Ratifizierungsprozesses keine Auswirkungen auf das Inkrafttreten hat.

Anmerkung: So Wouters, Legal Issues of Economic Integration 2000, 25, 76 f.; Ohlers, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 48 EUV, Rn. 38).

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