Lösungsvorschlag

Treffpunkt

Stand der Bearbeitung: 18. November 2007

Bevor die Frage beantwortet werden kann, ob der Oberbürgermeister zu einem Einschreiten gegen den "Drogentreffpunkt" am Stadtmauerpark verpflichtet ist, muss zunächst die Frage geklärt werden, ob der Oberbürgermeister hiergegen überhaupt einschreiten kann.

A) Möglichkeiten, gegen den "Treffpunkt" polizeirechtlich vorzugehen

Möglichkeiten, gegen den "Treffpunkt" polizeirechtlich vorzugehen bestehen für den Oberbürgermeister nur, soweit er überhaupt polizeirechtliche Befugnisse in Anspruch nehmen kann, also nur im Rahmen seiner Zuständigkeit als Ortspolizeibehörde. Erst wenn diese bestimmt ist, kann gefragt werden, welche Maßnahmen der Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde konkret ergreifen kann.

Anmerkung: Vgl. auch diesen Hinweis zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts und diesen Hinweis zur Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Gefahrenabwehrverfügung.

I. Zuständigkeit (§ 1 Abs. 2 SPolG)

Zunächst müsste der Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde gemäß § 76 Abs. 3 SPolG für die Ergreifung von Maßnahmen gegenüber dem Treffpunkt überhaupt zuständig sein. An der örtlichen Zuständigkeit nach § 81 Abs. 1 SPolG bestehen keine Zweifel. Die sachliche Zuständigkeit bestimmt sich nach § 1 Abs. 2, § 80 Abs. 1 und 2 SPolG. Hiernach wäre der Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde dann zuständig, wenn die Ergreifung von Maßnahmen gegen den "Treffpunkt"  i.S.d. § 1 Abs. 2 SPolG dazu diente, "Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren".

Dies ist jedenfalls dann nicht der Fall, wenn der Einsatz der Polizei nicht den Zweck hat, präventiv das Eintreten von Schäden zu verhindern, sondern bereits eingetretene Schäden in Form von Straftaten zu ahnden und zu verfolgen. Letzteres umfasst den Bereich der Strafverfolgung, die nicht auf Grundlage des SPolG geschehen kann (und für die der Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde auch gar nicht zuständig ist). Grundlage für die Strafverfolgung sind vielmehr die Vorschriften der StPO. Aufgrund des SPolG kann daher nur mit Maßnahmen gegen den Treffpunkt vorgegangen werden, die präventiv orientiert sind. Diese grundsätzlich klare Abgrenzung kann jedoch im Einzelfall erhebliche Schwierigkeiten bereiten, weil präventive und repressive Maßnahmen nicht immer klar voneinander unterschieden werden können. Eine Maßnahme kann gleichzeitig präventiven und repressiven Zwecken dienen, beispielsweise kann die Durchsuchung einer Person nach Rauschgift sowohl der Ermöglichung der Strafverfolgung als auch der Verhinderung weiterer Straftaten dienen. Diese sogenannten "doppelfunktionalen Maßnahmen" können dann auf das SPolG gestützt werden, wenn der Schwerpunkt des polizeilichen Handelns auf der Gefahrenabwehr liegt (vgl. VGH München BayVBl. 1993, 429 ff.). Im Ergebnis bedeutet dies, dass gefahrenabwehrende Maßnahmen nicht allein deshalb vom Anwendungsbereich des SPolG ausgenommen sind, weil sie auch auf Vorschriften der StPO gestützt werden könnten.

Solange der Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde also polizeiliche Maßnahmen anordnet, um Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, bleibt er im Rahmen der ihm zugewiesenen Aufgabe gem. § 1 Abs. 2 SPolG und ist insoweit als Ortpolizeibehörde zuständig.

II. Maßnahmen aufgrund § 1 Abs. 2 SPolG

Wie schon der Wortlaut des § 1 Abs. 2 SPolG zeigt, handelt es sich bei dieser Norm lediglich um die Zuweisung einer Aufgabe. Eine solche gesetzliche Aufgabenzuweisung reicht als Rechtsgrundlage für eine polizeiliche Tätigkeit nur aus, solange nicht in (Grund-)Rechte von Bürgern eingegriffen wird. Die Polizei könnte aufgrund dieser Norm jedoch beispielsweise vermehrt Kontrollgänge rund um den Treffpunkt absolvieren oder Aufklärungsarbeit zur Vorbeugung weiterer Diebstahlsdelikte leisten. Polizeipräsenz als solche vermag wohl auch geeignet sein, die von dem Treffpunkt ausgehenden Gefahren zumindest einzuschränken. Für eine wirksame Gefahrenabwehr müssen jedoch auch Maßnahmen getroffen werden, die mit Rechtseingriffen bei den Betroffenen verbunden sind oder verbunden sein können (z.B. Eingriffe in Art. 2, Art. 3 oder Art. 13 GG). Für solche Maßnahmen reicht die Aufgabennorm des § 1 Abs. 2 SPolG nicht aus, es ist vielmehr eine Befugnisnorm erforderlich, wie sie die §§ 8 ff. SPolG enthalten.

III. Standardmaßnahmen

Da die Standardmaßnahmen der §§ 9 ff. SPolG spezieller sind und deshalb in ihrem Anwendungsbereich der Generalklausel des § 8 SPolG vorgehen - wie diese Vorschrift in ihrem Abs. 1 ausdrücklich bestimmt - (hierzu ausführlich Möstl Jura 2011, 840, 842 ff.), werden im Folgenden zunächst mögliche Maßnahmen aufgrund der Standardmaßnahmen geprüft.

1. § 9 Abs. 1 Nr. 1 SPolG (Identitätsfeststellung zur Gefahrenabwehr)

Nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 SPolG ist die Polizei berechtigt, bei Vorliegen der Voraussetzungen "die Identität einer Person" festzustellen. Welche Maßnahmen die Polizei dazu vornehmen darf, macht Absatz 2 deutlich. Die unter den Nummern 1 bis 6 genannten Maßnahmen lassen sich dahingehend zusammenfassen, dass sie die offene Datenerhebung bei dem Betroffenen beinhalten (Haus/Wohlfarth, Rn. 243). Dagegen werden Erkundigungen über die Identität einer Person bei einem Dritten oder die heimliche Identifizierung nicht von § 9 Abs. 1 Nr. 1 SPolG erfasst. Die Identität einer Person ist dann festgestellt, wenn genügend Angaben über diese vorhanden sind, um sie von anderen Personen zu unterscheiden und Verwechslungen auszuschließen (zum Umfang der vom Betroffenen mitzuteilenden Angaben siehe § 111 OWiG). So lange keine Anhaltspunkte für eine Fälschung vorliegen, genügt indes die Vorlage eines Personalausweises (Rachor, in: Lisken/Denninger, F Rn. 371).

a) Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung

Die Polizei könnte also die in § 9 Abs. 2 SPolG aufgeführten Maßnahmen treffen, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen einer der unter Nummer 1 bis 3 aufgeführten Alternativen vorlägen. Für die Nummer 1 ist erforderlich, dass die Feststellung der Identität "zur Abwehr einer Gefahr" erfolgt. "Gefahr" bedeutet auch hier gemäß der Legaldefinition des § 8 Abs. 1 SPolG eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Eine solche Gefahr liegt vor, wenn ein Verhalten bei ungehindertem Verlauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Sicherheit ein Schutzgut der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung schädigen wird (zum Gefahrenbegriff: Götz, § 6 Rn. 3 ff.). Unter den Begriff "öffentliche Sicherheit" fallen sowohl der Schutz des Staates und seiner Einrichtungen als auch die gesamte Rechtsordnung und damit auch individuelle Rechtsgüter, nämlich Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen des Einzelnen (BVerfG 1 BvR 233, 341/81 v. 14.5.1985, Abs. 78 = BVerfGE 69, 315, 352). Die "öffentliche Ordnung" wird definiert als die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Lebens betrachtet wird (siehe Götz, § 5 Rn. 1).

Nach der bisherigen Erfahrung der Polizei und der Anwohner besteht in der Umgebung des Treffpunktes die hohe Wahrscheinlichkeit, dass weitere Straftaten im Bereich der Drogen- und Beschaffungskriminalität begangen werden, so lange der Platz weiterhin in dem bisherigen Maße von Drogenabhängigen aufgesucht wird. Außerdem besteht gerade bei offenen Drogenszenen zusätzlich die Gefahr der Körperverletzung unbeteiligter Dritter (etwa Kindern), welche durch herumliegende Spritzen u.ä. verursacht wird. Eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit liegt also vor. Ob zudem das aggressive Betteln der Drogenkonsumenten ungeschriebene Rechtssätze im Sinne des Begriffs der öffentlichen Ordnung betreffen könnte (so Haus/Wohlfahrt, Rn. 206; Holzkämper NVwZ 1994, 146, 149; Deger VBlBW 1996, 90, 93; offen gelassen bei VGH Mannheim VBlBW 1998, 428 und VBlBW 1999, 101; krit. hierzu Finger, Die Verwaltung 2007, 105, 112 ff.), kann daher hier dahinstehen.

b) Inanspruchnahme der richtigen Adressaten

Tatbestandsvoraussetzung einer auf § 9 Abs. 1 Nr. 1 SPolG gestützten Maßnahme ist zudem, dass sich diese an den richtigen Adressaten richtet. § 9 Abs. 1 SPolG spricht insoweit von "Person" bzw. in Abs. 2 von "Betroffenen". Damit ist fraglich, ob zur näheren Bestimmung des Begriffs "Person" auf die §§ 4 ff. SPolG zurückzugreifen ist, Identitätsfeststellungen nach Nr. 1 also nur gegenüber dem Verursacher der Gefahr (sog. Verhaltensstörer, § 4 Abs. 1 SPolG) bzw. dem Inhaber der tatsächlichen oder rechtlichen Gewalt über eine gefahrverursachende Sache (sog. Zustandsstörer, § 5 SPolG) getroffen werden können, oder ob letztlich jedermann von einer Identitätsfeststellung betroffen werden kann, sofern dies nach der maßgeblichen ex-ante-Betrachtung aus der Sicht der Polizei dazu dienen kann, eine konkrete Gefahr abzuwehren (allg. hierzu Möstl, Jura 2011, 840, 847). Für die weitere Auffassung spricht insbesondere, dass eine Identitätsfeststellung gerade dann der Gefahrenabwehr dienen kann, wenn hiermit überprüft werden soll, ob jemand Störer ist - zum Beispiel die Identitätsfeststellung zur Suche nach einer selbstmordgefährdeten Person (siehe dazu Rachor, in: Lisken/Denninger, F Rn. 380). Diese Möglichkeit besteht jedoch nur, wenn auch die Identität solcher Personen rechtmäßigerweise festgestellt werden kann, bei denen sich hinterher herausstellt, dass gerade sie nicht Störer sind. Dass diese weite Sicht nicht dazu führen kann, dass die Polizei beliebig bei jedermann ohne konkreten Anlass die Identität feststellen kann, wird in § 9 Abs. 1 Nr. 1 SPolG dadurch gewährleistet, dass dies immer nur zur Abwehr einer konkreten Gefahr erfolgen darf. Grundsätzlich kann die Polizei daher nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 SPolG bei jedermann die Identität feststellen, sofern dies der "Abwehr einer Gefahr dient".

c) Ordnungsgemäße Ermessensausübung (§ 3 Abs.1 SPolG, § 40 SVwVfG)

Schließlich ist erforderlich, dass das eingeräumte Ermessen (§ 3 Abs. 1 SPolG, § 40 SVwVfG) ordnungsgemäß ausgeübt wird; insbesondere ist zu fragen, ob die Maßnahme verhältnismäßig (§ 2 SPolG) ist.

Anmerkung: Zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.

Insoweit ist zunächst fraglich, ob die Identitätsfeststellung überhaupt ein taugliches Mittel zur Abwehr der konkreten Gefahr sein kann. Sofern die Feststellung und Speicherung der Personalien einer Person eine abschreckende Wirkung auf mögliche Straftäter haben soll, muss genau differenziert werden, ob es noch um die Abwehr einer Gefahr geht oder ob schon der Bereich des Straf- bzw. Strafverfahrensrechts erreicht ist. Die genaue Abgrenzung muss dem Einzelfall vorbehalten bleiben. Auf jeden Fall dem Polizeirecht zugehörig ist die Identitätsfeststellung dann, wenn sie der Gefahrerforschung dient, wenn also überprüft werden soll, ob jemand Störer ist. Die Feststellung der Identität von Personen, die sich am "Treffpunkt" aufhalten, sagt freilich noch nichts Zuverlässiges über deren mögliche Störereigenschaft aus und ist deshalb nur ausnahmsweise zur Abwehr einer konkreten Gefahr geeignet.

d) Ergebnis zu 1

Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 SPolG kommen daher nur ausnahmsweise in Betracht.

2. § 9 Abs. 1 Nr. 2 SPolG (Identitätsfeststellung an "gefährlichen Orten")

Möglich wäre auch eine Identitätsfeststellung nach Maßgabe des § 9 Abs. 1 Nr. 2 SPolG. Zum Umfang der Eingriffsmittel kann auf die Ausführungen zu § 9 Abs. 1 Nr. 1 SPolG (oben A III 1) verwiesen werden.

a) Tatbestandsvoraussetzungen

Im Gegensatz zum Vorgehen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 SPolG ist für eine Identitätsfeststellung nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 SPolG das Vorliegen einer konkreten Gefahr nicht erforderlich; es reicht vielmehr aus, dass sich eine Person an einem - sog. "gefährlichen" - Ort aufhält, der unter Nr. 2 fällt. Die Polizei müsste also aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen dürfen, dass an dem "Treffpunkt" oder in seiner näheren Umgebung Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung verabreden, vorbereiten oder verüben oder sich Straftäter verbergen. In Betracht kommt hier vor allem die Begehung von Delikten nach §§ 29 ff. BetäubungsmittelG (namentlich das Sich-Verschaffen oder der Besitz von Rauschgift in nicht nur unbedeutender Menge), die Straftaten von erheblicher Bedeutung darstellen. Darüber hinaus könnte auch ein Eingreifen zulässig sein, weil sich am "Treffpunkt" Straftäter verbergen. Straftäter i.S. dieser Vorschrift sind flüchtige, aber bereits verurteilte und zur Strafvollstreckung anstehende Personen (Haus/Wohlfarth, Rn. 244). Sollte die Polizei z. B. aufgrund früherer Erfahrungen oder ihrer Beobachtungen den Verdacht haben, dass Süchtige im Besitz von nicht nur geringen Mengen Rauschgift oder Straftäter in dem erwähnten Sinn sich auf dem Kinderspielplatz aufhalten, wären Identitätsfeststellungen aller an dem Ort anwesenden Personen nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 SPolG möglich. Es kommt dabei nicht darauf an, ob die angetroffenen Personen Störer oder Nichtstörer sind, die Identitätsfeststellungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 SPolG ist rein aufenthaltsbezogen auf den "gefährlichen Ort" (Rachor, in: Lisken/Denninger, F Rn. 387).

b) Ordnungsgemäße Ermessensausübung (§ 3 Abs.1 SPolG, § 40 SVwVfG)

Die Anordnung der Maßnahme liegt gemäß (§ 3 Abs. 1 SPolG, § 40 SVwVfG) im Ermessen der Behörde, die hierbei insbesondere die Verhältnismäßigkeit (§ 2 SPolG) ihres Vorgehens zu beachten hat.

Anmerkung: Zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.

Die Identitätsfeststellung ist, weil das Vorliegen einer konkreten Gefahr nicht gefordert ist, prinzipiell als geeignete Maßnahme zur Erfüllung der polizeilichen Aufgabe anzusehen. Sie muss darüber hinaus erforderlich, d.h. das "mildeste", am wenigsten in die Rechte des Einzelnen eingreifende Mittel sein. Dies ist vorliegend zu bejahen, weil die Angabe der Personalien nur einen unwesentlichen Eingriff in die Rechte des Einzelnen darstellt. Deshalb ist die Identitätsfeststellung auch verhältnismäßig i.e.S.; denn die Rechtsbeeinträchtigung ist den davon Betroffenen im Hinblick auf die beabsichtigte Gefahrenabwehr durch die Polizei jedenfalls zumutbar, so dass die Ortspolizeibehörde diese Maßnahme zulässigerweise anordnen könnte.

c) Ergebnis zu 2

Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 SPolG sind damit zur Bekämpfung der von dem Treffpunkt ausgehenden Gefahren zulässig.

3. § 9 Abs. 1 Nr. 3 SPolG (Identitätsfeststellung an besonders gefährdeten Objekten)

Dem gegenüber sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Nr. 3 nicht erfüllt. Bei dem "Treffpunkt" handelt es sich nicht um eines der besonders gefährdeten Objekte i.S. dieser Bestimmung.

4. § 12 Abs. 3 SPolG (Aufenthaltsverbot)

Effektiver als eine Identitätsfeststellung könnte das Aussprechen eines Aufenthaltsverbotes nach § 12 Abs. 3 SPolG sein: Die Polizei kann danach einer Person das Betreten eines bestimmten Ortes und das sich Aufhalten an einem bestimmten Ort verbieten. Voraussetzung ist insoweit nur, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass diese Person dort Straftaten begehen wird. Liegt somit im Einzelfall ein begründeter Verdacht vor, dass bestimmte Personen im "Stadtmauerpark" Delikte nach den §§ 29 ff. BetäubungsmittelG begehen, kann ihnen verboten werden, sich dort aufzuhalten. Solche Maßnahmen dürften im Regelfall auch ermessengerecht sein, soweit die - ihrerseits eine Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsprinzip darstellenden - Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 Satz 2 bis 4 SPolG eingehalten werden.

5. § 12 Abs. 1 SPolG (Platzverweis)

Wenn die Voraussetzungen eines Aufenthaltsverbots nach § 12 Abs. 3 SPolG nicht vorliegen, könnte auch das Aussprechen eines Platzverweises nach § 12 Abs. 1 Satz 1 SPolG in Betracht kommen. 

a) Verhältnis zu § 12 Abs. 3 SPolG

Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 SPolG kann die Polizei eine Person vorübergehend von einem Ort verweisen oder ihr vorübergehend das Betreten eines Ortes verbieten. Die zeitliche Beschränkung auf "vorübergehende" Maßnahmen bildet den Unterschied des Platzverweises nach § 12 Abs. 1 Satz 1 SPolG zum Aufenthaltsverbot nach § 12 Abs. 3 SPolG. Umstritten ist jedoch, wie der Begriff "vorübergehend" auszulegen ist. Insoweit wird von der zahlenmäßig herrschenden Meinung (für alle Bundesländer, deren Polizeigesetze die Standardmaßnahme "Platzverweis" kennen) ohne nähere Begründung angenommen, dass "vorübergehend" in diesem Sinne als "kurzfristig" zu verstehen sei, so dass jedenfalls sich über mehrere Wochen und Monate erstreckende Platzverweise hiervon nicht mehr gedeckt seien (siehe hierzu die Nachweise bei Möstl Jura 2011, 840, 843; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 132). Mit Einführung der Standardmaßnahme "Aufenthaltsverbot" durch das Gesetz Nr. 1551 vom 5. Mai 2004 (Amtsbl. 1326) ist dem für das Saarland nunmehr auch der saarländische Gesetzgeber gefolgt. In der Begründung zum Gesetzesentwurf (LT-Drs. 12/1070, S. 9) wird nämlich ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Aufenthaltsverbot in räumlicher und zeitlicher Hinsicht über das nach § 12 Abs. 1 Satz 1 SPolG Mögliche hinausgehe. Jedenfalls im Saarland können daher auf Grundlage des § 12 Abs. 1 Satz 1 SPolG nur kurzfristige Platzverweise (höchstens wohl für die Dauer einer Woche) ausgesprochen werden.

Anmerkung: In den Bundesländern, deren Polizeigesetze - anders als nunmehr das SPolG - nur die Standardmaßnahme "Platzverweis", nicht jedoch eine Standardmaßnahme "Aufenthaltsverbot" kennen, fehlen für eine Auslegung des Begriffs "vorübergehend" als "kurzfristig" jedoch Anhaltspunkte im Gesetz: In diesen Ländern erscheint es als  angemessener, "vorübergehend" als Gegensatz zu "dauernd" zu verstehen und als Endzeitpunkt den Wegfall der Gefahr heranzuziehen. Ein Platzverweis wäre damit dann noch vorübergehend, wenn er bis zum Wegfall der Gefahr andauert (so Schmidbauer, BayVBl. 2002, 257, 263; hiergegen Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 132).

Unter diesen Voraussetzungen kann umgekehrt jedoch nicht angenommen werden, dass § 12 Abs. 3 SPolG in diesem Sinne "vorübergehende" Maßnahmen nach § 12 Abs. 1 Satz 1 SPolG gegenüber solchen Personen ausschließt, gegenüber denen auch Maßnahmen nach § 12 Abs. 3 SPolG getroffen werden könnten. Denn gegenüber Aufenthaltsverboten nach § 12 Abs. 3 SPolG ist der Platzverweis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 SPolG das mildere Mittel (VGH München NVwZ 2001, 1291, 1292). 

b) Tatbestandsvoraussetzungen

Das Vorliegen einer Gefahr wurde bereits festgestellt (siehe oben A III 1 a). Adressat der Maßnahme ist "eine Person", womit nicht ausgedrückt werden soll, dass nicht auch gegen eine Vielzahl von Personen ein Platzverweis ausgesprochen werden kann. Da der Begriff der "Person" im SPolG nicht definiert wird, ist auch die Annahme nicht zwingend, dass mit "Person" in § 12 Abs. 1 Satz 1 SPolG die Störer i.S. der §§ 4 ff. SPolG gemeint sind (so aber VG Schleswig NVwZ 2000, 464). Es dürfte insbesondere auch vertretbar sein anzunehmen, dass die neutrale Formulierung in § 12 Abs. 1 Satz 1 SPolG darauf hinweist, dass auch gegen Personen ein Platzverweis ausgesprochen werden kann, die nicht "Störer" i.S.d. §§ 4 f SPolG sind, ohne dass die strengen Voraussetzungen des § 6 SPolG für die Inanspruchnahme von Nichtstörern vorliegen müssen und ohne dass gegebenenfalls eine Schadensausgleichspflicht nach § 68 SPolG entstehen kann. Dies kann hier dann dahinstehen, wenn sich der Platzverweis ausdrücklich gegen Personen richtet, die der offenen Drogenszene zuzurechnen und damit Verhaltensstörer i.S. des § 4 Abs. 1 SPolG sind. Unproblematisch möglich sind daher kurzfristige Platzverweise, die gegenüber der offenen Drogenszene zugehörigen Personen ausgesprochen werden.

c) Ordnungsgemäße Ermessensausübung (§ 3 Abs.1 SPolG, § 40 SVwVfG)

Bei der Anordnung eines Platzverweises muss der Oberbürgermeister das ihm durch § 3 Abs. 1 SPolG eingeräumte Ermessen pflichtgemäß ( § 40 SVwVfG), d.h. vor allem unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsprinzips (§ 2 SPolG), ausüben.

Anmerkung: Zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.

Die Maßnahme wäre geeignet, weil sie die Drogensüchtigen von dem Kinderspielplatz fernhalten würde, und sie wäre auch als erforderlich anzusehen, weil ein weniger eingreifendes Mittel zur Abwehr der konkreten Gefahr kaum denkbar ist. Wegen der geringfügigen Rechtsbeeinträchtigung, die mit einem Platzverweis verbunden wäre, ist die Maßnahme im Hinblick auf den damit verfolgten Zweck der Gefahrenabwehr auch als verhältnismäßig i.e.S. einzustufen.

d) Ergebnis zu 5

Auch Maßnahmen nach § 12 Abs. 1 Satz 1 SPolG sind damit zur Bekämpfung der von dem Treffpunkt ausgehenden Gefahren zulässig.

6. § 13 SPolG (Ingewahrsamnahme)

Zuständig für eine Ingewahrsamnahme ist gem. § 13 SPolG ausschließlich die Vollzugspolizei, so dass der Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde eine solche Maßnahme mangels Zuständigkeit nicht durchführen dürfte.

7. § 21 SPolG (Sicherstellung von Sachen)

Sicherstellung i.S. von § 21 SPolG bedeutet die hoheitliche Begründung der tatsächlichen Gewalt über eine Sache, d.h. deren Inbesitznahme (Rachor, in: Lisken/Denninger, F Rn. 733). In diesem Fall wäre zunächst an die Sicherstellung von Rauschgift, Diebstahlswerkzeugen oder ähnlichem zu denken.

a) Tatbestandsvoraussetzungen

Gem. § 21 Nr. 1 SPolG kann eine Sache sichergestellt werden, um eine gegenwärtige Gefahr abzuwehren. Das Vorliegen einer Gefahr wurde schon festgestellt. Gegenwärtig ist eine Gefahr, bei der der Schadenseintritt unmittelbar oder in allernächster Zeit bevorsteht und mit einer an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist oder wenn die Störung bereits begonnen hat (Götz, § 6 Rn. 25). Die Gefahr muss m.a.W. jederzeit eintreten können oder bereits eingetreten sein. Die Gegenwärtigkeit der Gefahr muss daher begriffsnotwendigerweise vor Ort durch die Polizei jeweils geprüft werden. Anhaltspunkt für das Vorliegen einer gegenwärtigen Gefahr könnte beispielsweise sein, dass Drogensüchtige mit Spritzen und Rauschgift beobachtet werden.

Die Voraussetzungen für eine Sicherstellung nach den § 21 Nr. 2 und 3 SPolG werden dagegen normalerweise nicht vorliegen.

b) Ordnungsgemäße Ermessensausübung (§ 3 Abs.1 SPolG, § 40 SVwVfG)

Wie bei jeder Maßnahme müsste auch bei einer Sicherstellung das der Polizei (nach § 3 Abs. 1 SPolG, § 40 SVwVfG) eingeräumte Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt werden, insbesondere müsste die Sicherstellung im Einzelfall verhältnismäßig (§ 2 SPolG) sein.

Anmerkung: Zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.

Grundsätzlich lässt sich vorab nicht bezweifeln, dass die Maßnahme geeignet und erforderlich sowie verhältnismäßig i.e.S. sein kann, um z. B. die Begehung von Straftaten nach dem BetäubungsmittelG zu unterbinden.

c) Ergebnis zu 7

Maßnahmen nach § 21 Nr. 1 SPolG können damit im Einzelfall zur Bekämpfung der von dem Treffpunkt ausgehenden Gefahren zulässig sein.

8. § 17 und § 18 SPolG (Durchsuchung von Personen und Sachen)

Soweit Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass eine Person Sachen mit sich führt, die nach den oben genannten Grundsätzen (siehe oben A III 7) sichergestellt werden dürfen, kann (mittlerweile auch von den Polizeiverwaltungsbehörden) zudem eine Durchsuchung von Personen oder Sachen gem. § 17 Abs.  1 Nr. 1 bzw. § 18 SPolG angeordnet werden.

IV. Generalklausel (§ 8 Abs. 1 SPolG)

Denkbar wäre auch der Erlass von Maßnahmen, gestützt auf die polizeirechtliche Generalklausel des § 8 Abs. 1 SPolG.

1. Anwendbarkeit der Generalklausel

Da ein Vorgehen gegen die den Treffpunkt nutzenden Süchtigen und Dealer - jedenfalls auch - aufgrund der Standardmaßnahmen möglich ist, ist bei der Anwendung der Generalklausel des § 8 SPolG besonders auf deren Anwendbarkeit zu achten. Die Generalklausel ist nämlich gegenüber den spezielleren Vorschriften der §§ 9 ff. SPolG subsidiär und kommt nur dann zur Anwendung, wenn die beabsichtigte Maßnahme nicht bereits in den spezielleren Vorschriften der Polizeigesetze geregelt ist (siehe § 8 Abs. 1 SPolG a.E.). Aus diesem Grund kann es daher keine auf die Generalklausel gestützte Ingewahrsamnahme von Personen geben. Andernfalls könnten die besonderen Voraussetzungen der Standardmaßnahmen, wie z.B. die ausschließliche Zuständigkeit der Vollzugspolizei, umgangen werden. Maßnahmen, die nicht durch eine speziellere Norm geregelt werden, können demgegenüber auf die Generalklausel gestützt werden, wenn deren Voraussetzungen vorliegen.

Wegen des Vorrangs von Maßnahmen nach den §§ 9 ff. SPolG gegen die "Besucher" des Treffpunktes kommt ein Eingreifen aufgrund der Generalklausel demnach nicht gegen diese in Betracht.

2. Inanspruchnahme der Stadt?

Möglicherweise könnte aber die Stadt Saarheim als Eigentümerin des Spielplatzes auf Grundlage des § 8 Abs. 1 SPolG zur Gefahrenabwehr herangezogen werden. So könnte die Sicherheit in dem Bereich dadurch verbessert werden, dass die Stadt verpflichtet wird, den Spielplatz besser auszuleuchten oder ihn sogar ganz zu sperren. Diese Maßnahmen werden nicht durch speziellere Normen abgedeckt und können somit grundsätzlich auf die Generalklausel gestützt werden. Zu prüfen ist daher, ob die durch § 8 SPolG normierten Voraussetzungen für diese Maßnahmen hier vorliegen. Eine "im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung" liegt insoweit vor (siehe oben A III 1 a).

a) Stadt als Zustandsstörer nach § 5 SPolG

Die Stadt müsste außerdem der richtige Adressat sein, d.h. sie müsste Störer i.S. des § 4 oder des § 5 SPolG sein. Da die Stadt nicht durch eine eigene Handlung die vorliegende Gefahr verursacht hat, kann sie lediglich als Zustandsstörer gem. § 5 SPolG in Anspruch genommen werden. Laut Sachverhalt ist die Stadt gleichzeitig Eigentümerin des Grundstückes, auf dem der Spielplatz liegt, und diejenige, welche den Spielplatz gebaut hat und ihn betreibt. Sie ist damit Inhaberin der tatsächlichen und der rechtlichen Gewalt über das Grundstück, von dem die Gefahr ausgeht, also Zustandsstörerin gem. § 5 SPolG.

b) Ordnungsgemäße Ermessensausübung (§ 3 Abs.1 SPolG, § 40 SVwVfG)

Schließlich müsste auch hier das der Polizei nach (§ 3 Abs. 1 SPolG, § 40 SVwVfG) eingeräumte Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt werden, insbesondere müsste die Sicherstellung im Einzelfall verhältnismäßig (§ 2 SPolG) sein.

Anmerkung: Zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.

Die komplette Sperrung des Spielplatzes ist auf jeden Fall geeignet, die von ihm ausgehenden Gefahren abzuwehren. Fraglich ist jedoch ihre Erforderlichkeit. Sollte schon eine bessere Beleuchtung für die Gefahrenabwehr in gleichem Maße ausreichen, wäre dies ein geeignetes milderes Mittel, so dass die Notwendigkeit einer Sperrung entfiele. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit müsste daher vor der Anordnung einer kompletten Sperrung des Platzes versucht werden, mit milderen Mitteln - wie einer besseren Beleuchtung - die Gefahren abzuwehren.

c) Zulässigkeit der Inanspruchnahme von Hoheitsträgern?

Jedoch ist fraglich, ob die Stadt als Betreiberin des Spielplatzes (einer öffentlichen Einrichtung i.S.d. § 19 Abs. 1 KSVG) überhaupt von der Ortspolizeibehörde als Störer in Anspruch genommen werden kann. Insoweit wird allgemein angenommen, dass Hoheitsträger, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen (dies tut die Stadt mit der Bereitstellung des Spielplatzes, vgl. § 5 Abs. 2 KSVG), zwar materiell an das Polizeirecht gebunden sind, die Polizeibehörden aber nicht befugt sind, sie zum Erlass bestimmter Gefahrenabwehrmaßnahmen zu verpflichten. Hiermit würden sie in den Zuständigkeitsbereich des anderen Hoheitsträgers eingreifen, welcher nach der Zuständigkeitsordnung grundsätzlich selbst darüber zu befinden hat, wie er die ihm obliegenden Aufgaben (unter Beachtung seiner materiellen Polizeipflicht) zu erfüllen hat. Jedoch bleibt es nach allgemeiner Auffassung der Polizeibehörde unbenommen, den störenden Hoheitsträger an seine Polizeipflicht zu "erinnern" und ggf. aufsichtsrechtliches, im vorliegenden Fall kommunalaufsichtsrechtliches Tätigwerden anzuregen (s. zum Ganzen Denninger, in: Lisken/Denninger, E Rn. 94 ff.).

d) Ergebnis zu 2

Die Stadt kann somit nicht auf Grundlage des § 8 Abs. 1 SPolG in Anspruch genommen werden, jedoch ist sie materiellrechtlich zur Gefahrenabwehr auf dem Spielplatz verpflichtet, so dass die Ortspolizeibehörde insoweit kommunalaufsichtsrechtliches Tätigwerden anregen kann.

3. Ergebnis zu IV

Auf die polizeirechtlichen Generalklausel des § 8 Abs. 1 SPolG können vorliegend allenfalls in Sonderfällen Gefahrenabwehrmaßnahmen gestützt werden-

V. Ergebnis zu A

Für die Abwehr der von dem Treffpunkt ausgehenden Gefahren kommen demnach Maßnahmen gegen verschiedene Verantwortliche in Betracht, nämlich sowohl gegen die "Besucher" des Treffpunktes als Verhaltensstörer (Identitätsfeststellung nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 SPolG, Aufenthaltsverbot und Platzverweis gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 SPolG und Sicherstellung von Sachen aufgrund von § 21 Nr. 1 SPolG, ggf. auch Durchsuchungen nach § 17 Abs.  1 Nr. 1 bzw. § 18 SPolG) als auch nach § 8 Abs. 1 SPolG gegen die Stadt als Zustandsstörerin ("Erinnerung" an Polizeipflicht, Anregung an die Kommunalaufsicht). Die Auswahl zwischen mehreren polizeirechtlich Verantwortlichen ist ebenfalls eine Ermessensentscheidung. Eine grundsätzliche Regel, dass der Verhaltensstörer vor dem Zustandsstörer herangezogen werden müsse, besteht nicht, vielmehr ist jeder Einzelfall nach den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit zu entscheiden.

Anmerkung: Siehe hierzu den Baumfällig-Fall

Dabei ist sowohl der Gedanke der Erforderlichkeit und Zumutbarkeit, d.h. die Frage nach dem schonendsten Eingriff, als auch der Aspekt der Effektivität des polizeilichen Handelns, d.h. wie die Gefahr am schnellsten und wirksamsten bekämpft werden kann, in die Entscheidung mit einzubeziehen (Denninger, in: Lisken/Denninger, E Rn. 127 ff.). In diesem Fall ist festzustellen, dass die Stadt als Zustandsstörerin selbst Opfer der durch die Verhaltensstörer verursachten Schäden ist. Der "Treffpunkt" beschädigt den Ruf der Stadt und verursacht erhöhte Kosten, z.B. für die Reinigung und Instandhaltung des Platzes. Unter dem Gesichtspunkt der Wahl des schonendsten Eingriffes erscheint es daher zunächst geboten, gegen die "Besucher" des Treffpunktes als Verhaltensstörer vorzugehen. Die Inanspruchnahme der Stadt als Zustandsstörerin wird dadurch aber nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Sollten die Maßnahmen gegen die Verhaltensstörer nicht zu dem gewünschten Erfolg führen, besteht weiterhin die Möglichkeit, auch bei der Stadt auf ein Einschreiten hinzuwirken.

B) Verpflichtung, gegen den Treffpunkt polizeirechtlich vorzugehen

Da vorliegend alle zu einem Eingreifen berechtigenden Normen dem Oberbürgermeister aufgrund von § 3 Abs. 1 SPolG Ermessen dahingehend einräumen, ob überhaupt eingegriffen werden soll (Entschließungsermessen), kann sich eine Verpflichtung zum Eingreifen nur dann ergeben, wenn eine sog. Ermessensreduzierung auf Null vorliegt. Sie liegt vor, wenn die der Polizei eröffneten Verhaltensmöglichkeiten in einer Weise eingeschränkt sind, dass nur noch eine einzige Entscheidung als rechtmäßig angesehen werden kann (Rachor, in: Lisken/Denninger, F Rn. 134). Für die Beantwortung der Frage, wann eine Ermessensreduzierung auf Null anzunehmen ist, wird auf die Bedeutung der durch die Gefahr bedrohten Rechtsgüter abgestellt. Je höher das bedrohte Schutzgut (z.B. Leib, Gesundheit, Leben als hochwertige Schutzgüter) und je stärker die Intensität der diese Schutzgüter bedrohenden Gefahr (z.B. schädigendes Ereignis hat bereits begonnen) einzustufen ist, desto mehr reduziert sich das Ermessen für die Behörde (BVerwGE 11, 95, 97).

Dem Sachverhalt lässt sich entnehmen, dass Kinder sich bereits mehrfach an umherliegenden Spritzen verletzt haben und es auch schon zu einem Überfall mit Verletzungen gekommen ist, der der Beschaffungskriminalität zuzurechnen ist. Das schädigende Ereignis hat also bereits begonnen und bedroht zumindest teilweise Leib und Leben der Anwohner, also hochwertige Schutzgüter. Im Zusammenspiel dieser beiden Faktoren muss daher vorliegend von einer Ermessensreduzierung auf Null ausgegangen werden. Dies bedeutet, dass Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde verpflichtet ist, gegen den Treffpunkt vorzugehen und die von diesem ausgehenden Gefahren abzuwehren. Ermessen bleibt ihm jedoch weiterhin bei der Wahl der von ihm einzuleitenden Maßnahmen (Auswahlermessen), beispielsweise ob er zunächst nur Identitätsfeststellungen vornehmen oder auch Platzverweise aussprechen lässt.

C)  Ergebnis

Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde könnte somit in unterschiedlicher Weise (durch Identitätsfeststellung nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 SPolG, Platzverweis und Aufenthaltsverbot gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3  SPolG und Sicherstellung von Sachen aufgrund von § 21 Nr. 1 SPolG gegen Personen, die sich am "Treffpunkt" aufhalten, oder durch eine Anregung zur Sperrung/besseren Beleuchtung des Kinderspielplatzes bei der Stadt nach § 8 Abs. 1 SPolG) zur Abwehr der von dem "Treffpunkt" ausgehenden Gefahr gemäß § 1 Abs. 2 SPolG vorgehen und ist verpflichtet, zumindest eine der hierzu geeigneten Maßnahmen zu ergreifen.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@dhv-speyer.de

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