Lösungsvorschlag

Die "Saarheimer Verträge"

Stand der Bearbeitung: 23. Dezember 2011

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

mit freundlicher Genehmigung von Rechtsanwalt Dieter Lang.

 

Siehe hierzu:

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Vorbemerkung zu dieser Falllösung: Es ist sehr schwierig, die Rechtsprechung des BVerfG zu den Integrationsschranken des Grundgesetzes in eine juristische Falllösung zu "übersetzen", weil sie sich in weiten Teilen von den in Deutschland sonst üblichen Methoden der Verfassungsauslegung löst und stellenweise eher in Richtung von "Verfassungspredigten" (ähnlich Nettesheim EuR 2010, 101, 104) geht, es also eher um "Glaubensverkündigungen" der jeweiligen Verfassungsrichter geht (vgl. Stichwort "Predigt" bei Wikipedia). Dies führt dazu, dass sich das BVerfG teilweise Argumentationswindungen bedient, die rechtswissenschaftlichen Standards nicht ohne weiteres entsprechen würden - würde man sie erstmals in einer studentischen Fallbearbeitungen auffinden (deutlich auch Jestaedt, Der Staat 48 [2009], 497, 502; sehr lesenswert aber auch die Erklärungen von Wahl, Der Staat 48 [2009], S. 587 ff.). Aber auch hier gilt: Quod licet iovi, non licet bovi. Wie auch immer: v. Ooyen hat die Rechtsprechungsentwicklung und ihre Bedeutung für das deutsche Verfassungsrecht - unseres Erachtens nicht ganz zu Unrecht - wie folgt zusammen gefasst (Der Staat 50 [2011], 45, 59):

"Schließlich fällt aber auch auf: Das Ganze ist ein sehr 'deutsches Ding' - und zwar nicht nur was die besondere Art der Substanzbegriffe 'Souveränität' - 'Staat' - 'Demokratie' bei 'Maastricht' und 'Lissabon' anbelangt. Während z. B. in England 'souverän' das Parlament entscheidet, in den Niederlanden und Frankreich auch schon mal die Bürger/innen direkt, bemühen wir in Deutschland am Ende wie in fast allen Lebenslagen als 'Ersatzkaiser-Ersatz': die Gerichte. Und dort wird dann über Jahrzehnte, kafkaesk wie in einem nie endenden Prozess, dasselbe immer wieder und wieder durch den 'Wolf gedreht': Was ist Europa, wer ist souverän, hat EG-Recht Vorrang usw., vor allem aber: Welches Gericht entscheidet?".

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Die Verfassungsbeschwerde Annerose Eisenbeißers hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, §§ 90 ff. BVerfGG erfüllt sind.

Anmerkung: Zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG siehe diesen Hinweis.

I. Beteiligtenfähigkeit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG: "jedermann")

Annerose Eisenbeißer kann Grundrechtsträger sein und ist damit "jedermann" i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG.

II. Beschwerdegegenstand (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG: "Akt der öffentlichen Gewalt")

Verfassungsbeschwerden können sich nur gegen einen "Akt öffentlicher Gewalt" richten. Gemeint sind damit alle Maßnahmen von vollziehender, gesetzgebender und rechtsprechender Gewalt. Annerose Eisenbeißer wendet sich nach dem Wortlaut ihrer Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge". Bei den "Saarheimer Verträgen" als solche handelt es sich um einen Vertrag zur Änderung des EU-rechtlichen Primärrechts (des EUV und des AEUV). Zumindest bezüglich des Zustandekommens (und der Änderung) dieses Primärrechts wird grundsätzlich das allgemeine Völkerrecht für anwendbar gehalten, also insbesondere die Regelungen über das Zustandekommen völkerrechtlicher Verträge, auch wenn Art. 48 AEUV nunmehr ein besonderes Vertragsänderungsverfahren vorsieht und sich die Mitgliedstaaten mit Art. 48 AEUV wechselseitig verpflichtet haben, ihre vertragsändernde Gewalt nur in den besonderen Formen des Art. 48 AEUV auszuüben (Oppermann/Classen/Nettesheim, § 9 Rn. 54 ff.).

Bei den "Saarheimer Verträgen" handelt es sich dementsprechend - wie bei allen anderen Verträgen über die Änderung des Primärrechts - um einen völkerrechtlichen Vertrag, der zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den anderen Mitgliedsstaaten der EU geschlossen wurde (vgl. BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30. 6. 2009, Abs. 170 = BVerfGE 123, 267, 329; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 48 EUV Rn. 6). Damit stellt sich die Frage, ob die "Saarheimer Verträge" als völkerrechtlicher Rechtsakt als "Akt der öffentlichen Gewalt" i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG anzusehen sind.

1. Völkerrechtlicher Vertrag als Beschwerdegegenstand

Hieran bestehen Zweifel, weil völkerrechtliche Verträge übereinstimmende Willenserklärungen mehrerer Völkerrechtssubjekte über Rechtsfolgen auf dem Gebiet des Völkerrechts sind, deren Geltungsgrund nicht das nationale Recht, sondern unmittelbar Völkerrecht ist (Schweitzer, Rn. 103 ff.). Es handelt sich damit um das Ergebnis eines Zusammenwirkens aller beteiligten Staaten und nicht nur Deutschlands. Gegen die Handlungen von fremden Staaten ist die Verfassungsbeschwerde jedoch nicht eröffnet: Sie ist nur gegen einen "Akt der deutschen öffentlichen Gewalt" zulässig, weil auch nur die deutsche öffentliche Gewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden ist und es damit auch nur ihr möglich ist, sie zu verletzen (Schlaich/Korioth, Rn. 214).

Anmerkung: Eine Ausweitung des Begriffs des "Akts öffentlicher Gewalt" auf Akte nicht-deutscher öffentlicher Gewalt wird allenfalls für Akte solcher supranationaler Organisationen (wie der Europäischen Union) erwogen, denen nach Art. 23 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 1 GG die Befugnis übertragen wurde, für die Grundrechtsberechtigten in Deutschland unmittelbar verbindlich Recht zu setzen. Siehe hierzu unten A III 2.

Die "Saarheimer Verträge" als solche bilden damit als völkerrechtlicher Vertrag keinen tauglichen Beschwerdegegenstand der Verfassungsbeschwerde.

2. Mitwirkung der Bundesrepublik am Zustandekommen der "Saarheimer Verträge" als Beschwerdegegenstand

Jedoch könnte die Mitwirkung der Bundesrepublik an dem Zustandekommen der "Saarheimer Verträge" als Akt der deutschen Staatsgewalt zum Gegenstand der Verfassungsbeschwerde gemacht werden. Dann wäre die Verfassungsbeschwerde jedoch jedenfalls wegen fehlender Beschwerdebefugnis unzulässig: Das Mitwirken der Bundesregierung bei Abschluss der Verträge stellt sich als Verhalten auf der völkerrechtlichen Ebene dar, das noch keine innerstaatlichen Rechtswirkungen auszulösen vermag und damit auch (unmittelbar) keine Grundrechte verletzen kann. Rechtswirkungen werden - soweit wie im vorliegenden Fall erforderlich (siehe hierzu Schweitzer, Rn. 163 ff.) - erst durch das Zustimmungsgesetz nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3, Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG ausgelöst (vgl. BVerfGE 77, 170, 209 ff.; Robbers, S. 20 f.).

3. Zustimmungsgesetz zu den "Saarheimer Verträgen als Beschwerdegegenstand

Zulässiger Beschwerdegegenstand wäre dagegen das Zustimmungsgesetz zu den "Saarheimer Verträgen". Dieses Bundesgesetz ist ein "Akt deutscher öffentlicher Gewalt" (BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30. 6. 2009, Abs. 170 = BVerfGE 123, 267, 329). Werden Zustimmungsgesetze nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3, Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen, prüft das BVerfG inzident auch die Verfassungsmäßigkeit des völkerrechtlichen Vertrages, dem das Zustimmungsgesetz zustimmt. Das Ziel der Überprüfung der Vereinbarkeit von Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" mit ihren Grundrechten durch das BVerfG kann Annerose Eisenbeißer also dadurch erreichen, dass sie nicht die "Saarheimer Verträge" als solche angreift, sondern das "Zustimmungsgesetz zu den Saarheimer Verträgen".

Da Annerose Eisenbeißer jedoch ausdrücklich das Zustimmungsgesetz nicht angegriffen hat, stellt sich die Frage, ob ihr Vorbringen nicht so ausgelegt werden kann, dass sich ihre Verfassungsbeschwerde - entgegen dem Wortlaut ihres Antrages - "in Wirklichkeit" nicht gegen Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" als solche richtet, sondern gegen das "Zustimmungsgesetz zu den Saarheimer Verträgen", soweit es auch Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" zustimmt.

Bei seiner Entscheidung hat das BVerfG zwar grundsätzlich von den gestellten Anträgen auszugehen; es ist jedoch nicht gehindert, ihren Sinn und ihre Bedeutung im Wege der Auslegung zu ermitteln. Grenzen der Auslegung bilden jedoch vor allem die Form- und Begründungserfordernisse des § 23 BVerfGG und - speziell für die Verfassungsbeschwerde - des § 92 BVerfGG. Das BVerfG darf damit nicht den Verfahrensgegenstand im Wege der Auslegung beliebig austauschen (BVerfGE 2, 347, 367; BVerfGE 68, 1, 64). Wenn sich allerdings mit Hilfe der Antragsbegründung Unklarheiten des Antrages selbst beseitigen lassen, sind die Grenzen der Auslegung nicht überschritten (vgl. Pestalozza, § 2 Rn. 41). Hier lässt sich der Antragsbegründung entnehmen, dass sich Annerose Eisenbeißer auch gegen die Beteiligung des Bundestages an dem Zustandekommen der "Saarheimer Verträge" wendet und dass es ihr in der Sache darum geht, die sie unmittelbar belastende Maßnahme - also das Zustimmungsgesetz - anzugreifen. Dies legt es nahe, den Antrag als Beschwerde gegen das Zustimmungsgesetz auszulegen, soweit es Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" zustimmt. In dieser Auslegung richtet sich die Verfassungsbeschwerde gegen einen Akt der deutschen öffentlichen Gewalt.

4. Ergebnis zu II

Beschwerdegegenstand ist somit das Zustimmungsgesetz zu den "Saarheimer Verträgen" nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3, Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, soweit es auch Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" zustimmt.

III. Beschwerdebefugnis (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG: "Behauptung, in einem seiner Grundrechte verletzt zu sein")

Annerose Eisenbeißer müsste behaupten können, durch das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" in ihren Grundrechten verletzt zu sein, d.h. es dürfte nicht von vornherein ausgeschlossen sein, dass die beiden angegriffenen Regelungen (Art. 3a EUV und Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz) sie in ihren von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG genannten Rechten selbst, gegenwärtig und unmittelbar verletzen.

1. Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung durch das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge"

Insoweit ist zunächst fraglich, ob Annerose Eisenbeißer im Hinblick auf Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz als beschwerdebefugt anzusehen ist, ob also  insoweit eine Grundrechtsverletzung als möglich erscheint. Insoweit rügt Annerose Eisenbeißer eine Verletzung von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 (Meinungsfreiheit) und Art. 14 Abs. 1 GG.

a) Möglichkeit einer Betroffenheit des Schutzbereichs von Art. 5 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG

Dass der Schutzbereich dieser Grundrechte durch Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz betroffen ist, erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen: 

b) Möglichkeit eines unmittelbaren und gegenwärtigen Eingriffs in Art. 5 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG

Es bestehen auch keine Zweifel an der Möglichkeit, dass Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz unmittelbar und gegenwärtig in die Grundrechte von Frau Eisenbeißer aus  Art. 5 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG eingreift.

Schon dem Wortlaut nach sieht Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" unmittelbar eine Belastung des Bürgers durch die Einführung einer strafbewehrten Handlungspflicht vor: Die primärrechtliche Verpflichtung, die Europafahne zu bestimmten Zeiten auf dem eigenen Grundstück zu hissen, wird auch vermittels des Zustimmungsgesetzes unmittelbar im nationalen Rechtsraum wirksam, ohne dass es weiterer "nationaler" Durchführungsrechtsakte bedarf. Denn nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ist durch EUV, AEUV und ihre Vorgänger (im Unterschied zu gewöhnlichen internationalen Verträgen) eine eigenständige Rechtsordnung geschaffen worden, zu deren Gunsten die Staaten ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben. Die geschriebenen und ungeschriebenen Normen dieser Rechtsordnung können mit ihrem Inkrafttreten unmittelbar verbindlich werden und für den Einzelnen Rechte und Pflichten begründen (grundlegend insoweit EuGH, Rs. 26/62 v. 16. 8 1962, Slg. 1963, 1 Rn. 9 – van Gend & Loos). Sie sind dementsprechend von den mitgliedstaatlichen Behörden und Gerichten ebenso zu beachten wie nationale Normen (vgl. Herdegen, § 8 Rn. 13).

Als Frau Eisenbeißer selbst treffende, unmittelbar geltende Handlungspflicht wirkt die Verpflichtung zudem auch gegenwärtig (es ist also nicht abzuwarten, ob gegen Frau Eisenbeißer im Falle eines Verstoßes gegen Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" tatsächlich Strafmaßnahmen ergriffen werden).

c) Möglichkeit einer Verletzung der Art. 5 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG

Eine Verletzung von Art. 5 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG durch einen möglichen Eingriff durch Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz erscheint jedoch als von vornherein ausgeschlossen, soweit das Grundgesetz selbst den Geltungsbereich seiner Grundrechte beschränkt bzw. bestimmte Eingriffe in diese Grundrechte ausdrücklich vorsieht: Grundgesetzänderungen, die die Grundrechte des Grundgesetzes einschränken, können mit anderen Worten nicht selbst diese Grundrechte verletzen, sofern nicht Art. 79 Abs. 3 GG berührt ist. Ein solcher Fall, dass die Verfassung selbst Eingriffe in die von ihr gewährten Grundrechte vorsieht, könnte auch vorliegen, sofern durch Änderung der Gründungsverträge der Europäischen Union unmittelbar Handlungspflichten der Unionsbürger geschaffen werden:

Anmerkung: Dementsprechend ist auch bisher noch nie für verfassungswidrig gehalten worden, die Grundfreiheiten des Primärrechts durch Änderung des Primärrechts zu erweitern, obwohl sie nach Ansicht des EuGH unmittelbar auch im Verhältnis zwischen den Unionsbürgern gelten können und damit unmittelbar auch Handlungspflichten für die Unionsbürger begründen können (siehe hierzu Herdegen, § 14 Rn. 12 ff.).

Damit steht fest, dass das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" als letztlich verfassungsänderndes Gesetz nur dann Grundrechte Annerose Eisenbeißer verletzen kann, wenn es gegen die Prinzipien des Art. 79 Abs. 3 GG verstößt, die nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG eben auch im Anwendungsbereich des Art. 23 GG zu beachten sind. Insoweit kommt hier allenfalls eine Verletzung des "Grundsatzes des Art. 1 GG" in Betracht.

Annerose Eisenbeißer könnte demnach allenfalls dann als beschwerdebefugt anzusehen sein, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen ist, dass die sich aus Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" ergebende Verpflichtung sie in ihrer Menschenwürde verletzt bzw. den "Menschenwürdegehalt" der von ihr gerügten Grundrechte der Meinungs- und Eigentumsfreiheit verletzen würde. Hierbei ist die besondere Struktur von Art. 1 Abs. 1 GG zu beachten: Der von Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Bereich ist "unantastbar", d.h. jeder Abwägung gegen andere Rechtsgüter oder jeglicher Rechtfertigung einer Verletzung entzogen. Im Umkehrschluss folgt daraus, dass solche Aspekte des Grundrechtsschutzes nicht unter diesen "Menschenwürdegehalt" fallen, deren Beschränkung im Lichte des konkreten Grundrechts gerechtfertigt werden könnten. Darüber hinaus ist eine positive Beschreibung der Norm nicht möglich. Hilfreich ist jedoch die von Dürig geprägte Objekt-Formel: "Die Menschenwürde ist betroffen, wenn der konkrete Mensch zum Objekt, zu einem bloßen Mittel, zur vertretbaren Größe herabgewürdigt wird." (Dürig, AöR 81 [1956], S. 117, 126; siehe hierzu Stern III/1, § 58 II 3 c, S. 24 f.).

Die Verpflichtung des Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" überschreitet diese Grenze jedoch ersichtlich nicht:

Daher erscheint eine Verletzung der Art. 14 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 GG durch Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz als von vornherein ausgeschlossen.

c) Ergebnis zu 1

Damit ist Annerose Eisenbeißer in Bezug auf Art. 3a EUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz nicht als beschwerdebefugt anzusehen.

2. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 GG durch das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge"

Annerose Eisenbeißer meint zudem, dass Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz sie in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verletzt. Fraglich ist daher, ob jedenfalls insoweit eine Grundrechtsverletzung als möglich erscheint.

a) Möglichkeit einer Betroffenheit des Schutzbereichs von Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG

Grundsätzlich können sowohl Art. 14 Abs. 1 GG als auch Art. 2 Abs. 1 GG vor verfassungswidriger Besteuerung schützen:

Anmerkung: Das BVerfG stellt insoweit auch klar, dass sich der hiergegen ursprünglich gerichtete Einwand, Steuern müssten dann - sinnwidrig - als Enteignung qualifiziert werden, durch die Entwicklung des Enteignungsbegriffs erledigt hätte. Die generell-abstrakte Festlegung von Rechten und Pflichten durch den Gesetzgeber bleibe stets - verfassungsmäßige oder verfassungswidrige - Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG), während der Enteignungsbegriff (Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG) beschränkt ist auf die Entziehung konkreter Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben, also weitgehend zurückgeführt ist auf Vorgänge der Güterbeschaffung und jedenfalls durch gesetzliche Steuerpflichten nicht berührt wird (BVerfG, 2 BvR 2194/99 v. 18. 1. 2006, Abs. 35 = BVerfGE 115, 97, 111 f.).

Daher ist die Möglichkeit einer Verletzung der Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG durch Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz nicht bereits dadurch ausgeschlossen, dass der Schutzbereich dieser Grundrechte im vorliegenden Zusammenhang von vorn herein offensichtlich nicht betroffen ist.

b) Möglichkeit eines Eingriffs in Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG durch Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz

Eine Verletzung der genannten Grundrechte könnte jedoch deshalb von vornherein ausgeschlossen sein, weil das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" nicht selbst eine Besteuerung vorsieht, sondern der EU Rechtsetzungsbefugnisse, d.h. hoheitliche Regelungsgewalt auf dem Gebiet des Steuer- und Abgabenrechts überträgt. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" berührt damit unmittelbar keine Rechtspositionen von Annerose Eisenbeißer. Er überträgt nur staatliche Kompetenzen auf die EU. Dies berührt die Rechte der Bürger nicht unmittelbar. Eine mögliche Beeinträchtigung von Grundrechten kann sich erst durch die späteren Maßnahmen der EU zur Durchführung der "Saarheimer Verträge" ergeben, weil sie die EU ermächtigen, dem Bürger Steuern aufzuerlegen.

Jedoch könnten bereits durch den bloßen Übertragungsakt Grundrechte Annerose Eisenbeißers verletzt sein. Dies wäre denkbar, wenn die EU als supranationale Organisation nicht selbst an die deutschen Grundrechte gebunden wäre und ihr damit Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" die Möglichkeit eröffnen könnte, Regelungen zu treffen, die die deutsche öffentliche Gewalt wegen ihrer Bindung an die Grundrechte nicht in verfassungsmäßiger Weise treffen dürfte.

aa) Die Auffassung des BVerfG zur Bindung der EU an die deutschen Grundrechte

In der Maastricht-Entscheidung hat das BVerfG angenommen, dass die Organe der damaligen Europäischen Gemeinschaft in Deutschland bei Erlass des gemeinschaftsrechtlichen Sekundärrechts und sonstiger Rechtsakte unmittelbar an die deutschen Grundrechte gebunden seien. Das BVerfG hat sich damit grundsätzlich auch für befugt gehalten, Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft am Maßstab der deutschen Grundrechte zu messen und sie gegebenenfalls nach § 78, § 82 Abs. 1, § 95 BVerfGG auch aufzuheben bzw. für nichtig zu erklären. Begründet wurde dies - sehr knapp - damit, dass auch Akte einer besonderen, von der Staatsgewalt der Mitgliedstaaten verschiedenen öffentlichen Gewalt einer supranationalen Organisation die Grundrechtsberechtigten in Deutschland beträfen und damit die Gewährleistungen des Grundgesetzes und die Aufgaben des BVerfG berührten, die den Grundrechtsschutz in Deutschland und insoweit nicht nur gegenüber deutschen Staatsorganen zum Gegenstand hätten (BVerfGE 89, 155, 174 f.).

Anmerkung: Vor der sog. Maastricht-Entscheidung hatte das BVerfG angenommen, es könne sekundäres Gemeinschaftsrecht nicht unmittelbar selbst am Maßstab der deutschen Grundrechte messen, aufheben und für nichtig erklären, sondern allenfalls seine Anwendung durch deutsche Behörden und Gerichte. Das BVerfG hielt sich damit nur dafür zuständig, inzident die Vereinbarkeit sekundären Gemeinschaftsrechts mit den Grundrechten zu prüfen und gegebenenfalls festzustellen, dass diese Vorschrift von deutschen Gerichten und Behörden nicht angewendet werden darf (BVerfGE 22, 293, 297 ff.; BVerfGE 37, 271, 283 ff. [Solange I]; BVerfGE 58, 1, 27 [Eurocontrol I]; BVerfGE 73, 339, 387 [Solange II]).

In der Lissabon-Entscheidung setzt das BVerfG wohl ebenfalls eine grundsätzliche Bindung des EU-Sekundärrechts auch an die deutschen Grundrechte (eher stillschweigend) voraus (BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30. 6. 2009, Abs. 337 f. = BVerfGE 123, 267, 399). In späteren Entscheidungen des BVerfG (BVerfG, 1 BvR 1916/09 v. 19. 7. 2011, Rn. 53 = NJW 2011, 3428 ff.; BVerfG, 1 BvL 3/08 v. 4. 10. 2011 Abs. 46 = NJW 2012, 45 Rn. 46) wird das Festhalten an dieser Rechtsprechung jedoch wieder sehr deutlich.

Anmerkung: Ebenso ist das BVerfG der Meinung, dass Rechtsakte internationaler Organisationen, denen Hoheitsrechte nach Art. 24 Abs. 1 GG übertragen wurden, Akte der öffentlichen Gewalt i. S. d. § 90 Abs. 1 BVerfGG sind, die deutsche Grundrechte beachten müssen und vom BVerfG daraufhin überprüfbar sind. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass es zu einer Flucht in organisatorisch verselbständigte Einheiten auf der zwischenstaatlichen Ebene komme (BVerfG, 2 BvR 2368/99 v. 4.4.2001, Abs. 11 ff. = NJW 2001, 2705).

Folgt man dem (Zweifel etwa bei Gärditz/Hillgruber, JZ 2009, 872, 874), könnte eine Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Europäische Union durch die deutsche Staatsgewalt nach Art. 23 Abs. 1 GG die deutschen Grundrechte schon deshalb nicht verletzen, weil dies die Bindung der nun auf die EU übertragenen Rechtsetzungsbefugnisse an die deutschen Grundrechte nicht berühren würde.

bb) Die Rücknahme des Kontrollanspruchs des BVerfG

Allerdings will das BVerfG die Vereinbarkeit von Rechtsakten der EU mit den deutschen Grundrechten "solange" nicht (mehr) überprüfen, nimmt "solange" also seinen "Kontrollanspruch zurück", wie die EU entsprechend Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG einen mit dem Grundrechtsschutz des Grundgesetzes vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleiste (zusammenfassend hierzu Polzin, JuS 2012, 1, 2 ff.; Schöbener JA 2011, 885, 889 f.) "Solange" dies geschehe, sei eine Verfassungsbeschwerde oder ein sonstiges verfassungsgerichtliches Verfahren, das auf die Überprüfung des Sekundärrechts am Maßstab der deutschen Grundrechte gerichtet sei, unzulässig (BVerfGE 89, 155, 175; BVerfG, 2 BvL 1/ 97 v. 7.6.2000, Abs. 57 ff. = BVerfGE 102, 147, 162 ff.; BVerfG, 1 BvF 1/05 v. 3.3.2007, Abs. 66 ff. = BVerfG, 118, 79, 95 f.; BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 190 ff. = BVerfGE 123, 267, 334 f.; BVerfG, 1 BvL 3/08 v. 4. 10. 2011 Abs. 46 = NJW 2012, 45 Rn. 46).

In der Bananenmarkt-Entscheidung (BVerfG, 2 BvL 1/ 97 v. 7.6.2000, Abs. 57 ff. = BVerfGE 102, 147, 162 ff.) hat das BVerfG insoweit ganz erhebliche Anforderungen an die Darlegung des fehlenden Grundrechtsschutzes in der Europäischen Union gestellt: Verfassungsbeschwerden und Vorlagen von Gerichten nach Art. 100 Abs. 1 GG, die eine Verletzung von Grundrechten des Grundgesetzes durch sekundäres Gemeinschaftsrecht geltend machen, seien von vorneherein unzulässig, wenn ihre Begründung nicht darlege, dass die europäische Rechtsentwicklung einschließlich der Rechtsprechung des EuGH  unter den erforderlichen Grundrechtsstandard abgesunken sei (BVerfG, 2 BvL 1/ 97 v. 7.6.2000, Abs. 62 = BVerfGE 102, 147, 164). Diese strikten Anforderungen wurden in dem Beschluss zum Investitionszulagengesetz jüngst erneut bestätigt (BVerfG, 1 BvL 3/08 v. 4.10.2011 Abs. 46 = NJW 2012, 45 Rn. 46).

Damit stellt sich die Frage, ob die EU einen mit dem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährt. Dies ist seit dem Vertrag von Lissabon (s. hierzu und zur Entwicklung nur Oppermann/Classen/Nettesheim, § 17 Rn. 1 ff.) durch die Einbeziehung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union in das EU-Primärrecht (Art. 6 Abs. 1 EUV) und die zusätzliche Bindung an die in der EMRK gewährten Grundrechte (Art. 6 Abs. 3 und 4 EUV) gegeben (BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 190 ff. = BVerfGE 123, 267, 334 f.; Polzin, JuS 2012, 1, 3).

Auch ist in der jüngeren Rechtsprechung des EuGH erkennbar, dass er seinen Kontrollauftrag, auch Sekundärrechtsakte der EU am Maßstab dieser Europäischen Grundrechte im Verfahren nach Art. 263, Art. 267 AEUV zu messen und ggf. auch für nichtig zu erklären, durchaus ernst nimmt (vgl. EuGH, Rs. C-92/09 und C-93/09 v. 9.11.2010, Abs. 45 ff. [Schecke und Eifert]; EuGH, Rs. C-236/09 v. 1.3.2011, Abs. 16 ff. [ASBL] ); Schroeder EuZW 2011, 462, 465 ff.).

Dementsprechend wäre gesichert, dass das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" als Übertragungsakt nach Art. 23 Abs. 1 GG nicht bereits die (deutschen) Grundrechte der Annerose Eisenbeißer aus Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG verletzen kann.

cc) Kritik an der Rechtsprechung des BVerfG

Es ist jedoch sehr zweifelhaft, ob das BVerfG mit seiner Grundannahme, grundsätzlich seien die Organe der Union in Deutschland an die deutschen Grundrechte gebunden, dem Regelungskonzept des Art. 23 Abs. 1 GG hinreichend Rechnung trägt.

Art. 23 Abs. 1 GG geht letztlich unmissverständlich davon aus, dass die Organe der EU (von vornherein) nicht an die deutschen Grundrechte gebunden sind. Der Passus in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG, nach dem die Bundesrepublik nur bei der Entwicklung einer solchen Europäischen Union mitzuwirken hat, welche "einen diesem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet", wäre sinnlos, wenn die Organe der EU ohnehin in Deutschland an die deutschen Grundrechte gebunden wären.

Auch muss berücksichtigt werden, dass dem verfassungsändernden Gesetzgeber natürlich die Rechtsprechung des EuGH zum Verhältnis zwischen Unions- und Verfassungsrecht bekannt war. Der EuGH geht in ständiger Rechtsprechung (seit EuGH, Rs. 6/64 v. 15.7.1964, Slg. 1964, 1251, 1269 f. ["Costa/E.N.E.L"]) von einem unbedingten Vorrang des Europäischen Unionsrechts vor dem nationalen Recht, insbesondere auch vor dem nationalen Verfassungsrecht (EuGH, Rs. 11-70 v. 17.12.1970, Rn. 3 f., Slg. 1970, 1125 ff. ["Internationale Handelsgesellschaft"]; EuGH, Rs. C-409/06 v. 8.9.2010, Rn. 60 f. – Winner Wetten-GmbH) aus (hierzu: Oppermann/Classen/Nettesheim, § 10 Rn. 9 ff.; Schöbener JA 2011, 885, 887 f.).

Ein Verstoß von innerstaatlichem Recht gegen Unionsrecht führt hiernach allerdings nicht zur Nichtigkeit der innerstaatlichen Norm, sie wird vielmehr nur "ohne weiters unanwendbar" (grundlegend: EuGH, Rs. 106/77 v. 6.3.1978, Abs. 17, Slg. 1978, 629 ff. ["Simmentahl II"]). Das meint die "Verdrängung" des mitgliedstaatlichen Rechtes in dem Sinne, dass die nationale Norm, solange das entsprechende Unionsrecht gilt, zwar in jeder Hinsicht "automatisch" unanwendbar ist. Sie ist jedoch nicht schlechthin nichtig, sondern könnte in dem Fall des Außerkrafttretens der Unionsrechtsbestimmung wieder "aufleben" (sog. "Anwendungsvorrang des Europäischen Unionsrechts", Oppermann/Classen/Nettesheim, § 10 Rn. 32 ff.; Schöbener JA 2011, 885, 888 f.).

Anmerkung: Siehe hierzu auch den Satellitenempfangsanlage-Fall.

Vor diesem Hintergrund ergibt sich aus Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG, dass die Bundesrepublik nur solange an der Entwicklung einer Europäischen Union mitwirken darf, wie in ihr ein dem Grundrechtsschutz des Grundgesetzes vergleichbarer Grundrechtsschutz gewährleistet ist. Umgekehrt folgt hieraus jedoch gerade keine Befugnis der Bundesrepublik, selbst Grundrechtsschutz in der Europäischen Union zu gewährleisten, indem etwa grundrechtswidriges Europäisches Unionsrecht für unanwendbar erklärt wird: Vielmehr haben Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat nach Maßgabe des Art. 23 Abs. 2 bis 7 GG darauf hinzuwirken, dass die Europäische Union diesen Grundrechtsschutz gewährleistet. Tut sie dies nicht (mehr), kann sich aus den deutschen Grundrechten unter Umständen eine Verpflichtung der Bundesrepublik zum "Austritt" aus der Europäischen Union ergeben (vgl. Art. 50 EUV), nicht aber eine Befugnis des BVerfG zur Kontrolle ihrer Rechtsakte am Maßstab der Grundrechte. Das BVerfG ist kein zur Umsetzung der Verpflichtung aus Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG berufenes Organ.

Anmerkung: Insgesamt vermittelte bereits die Maastricht-Entscheidung des BVerfG den Eindruck, als käme Art. 23 Abs. 1 gegenüber Art. 24 Abs. 1 GG, der vor In-Kraft-Treten des Art. 23 GG n.F. als Rechtsgrundlage für die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU maßgeblich war, keine eigenständige Bedeutung zu. Dies zeigt sich vor allem daran, dass das BVerfG (BVerfGE 89, 155, 175) zur Begründung seiner Prüfungskompetenz maßgeblich auf die Entscheidung Solange II (BVerfGE 73, 339 ff.) verwies, die sich allein auf die Grenzen der Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 24 Abs. 1 GG beziehen konnte. Diesbezüglich sah das BVerfG seit der Entscheidung Solange I (BVerfGE 37, 271 ff.) die Grundrechte als "immanente Grenzen" der Übertragung von Hoheitsgewalt auf supranationale Organisationen: Art. 24 Abs. 1 GG ermächtige nicht dazu, ohne Verfassungsänderung die Grundstruktur der Verfassung - wozu vor allem der Grundrechtsteil des Grundgesetzes gehöre - durch die Gesetzgebung der supranationalen Organisation zu ändern. Vielmehr öffne Art. 24 Abs. 1 GG die nationale Rechtsordnung für die unmittelbare Geltung des Rechts supranationaler Organisationen nur insoweit, als dies mit den Grundrechten des Grundgesetzes vereinbar sei (BVerfGE 37, 271, 279 ff.; BVerfGE 73, 339, 374 ff.). Dass diese auf Art. 24 Abs. 1 GG bezogene Argumentation nicht ohne weiteres auf Art. 23 Abs. 1 GG übertragbar ist, ergibt sich vor allem aus dem Umstand, dass Art. 23 Abs. 1 GG im Hinblick auf den damals "anstehenden" Vertrag von Maastricht weitergehende Übertragungsmöglichkeiten schaffen wollte als dies nach Art. 24 Abs. 1 GG möglich gewesen wäre. Daher spricht viel dafür, die Grenzen der Übertragungsbefugnis aus Art. 23 Abs. 1 GG grundsätzlich allein dieser Vorschrift zu entnehmen, ohne dass der Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 1 GG insoweit maßgeblich Bedeutung zukäme (so auch Tomuschat, EuGRZ 1993, 489, 493). Mit ähnlichen Überlegungen wird auch die Lissabon-Entscheidung allgemein kritisiert: Jestaedt, Der Staat 48 (2009), 497, 507 ff.

Nimmt man dementsprechend (mit dem EuGH) an, dass die Organe der EU selbst nicht an die deutschen Grundrechte gebunden sind, folgt hieraus jedoch nicht, dass die Übertragung von Kompetenzen auf die EU nach Maßgabe des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG ausgeschlossen ist, sofern die Wahrnehmung dieser Kompetenzen "grundrechtsrelevant" ist. Vielmehr können die deutschen Grundrechte einer Übertragung von Kompetenzen auf die unmittelbar nicht an die deutschen Grundrechte gebundene EU nicht entgegenstehen, sofern das Grundgesetz selbst die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU ausdrücklich gestattet und die hiermit verbundene Einschränkung des Grundrechtsschutzes durch deutsche Grundrechte hinnimmt. Eine solche ausdrückliche verfassungsrechtliche Zulassung ergibt sich jedoch aus Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG: Hiernach wirkt die Bundesrepublik Deutschland zur Verwirklichung eines vereinten Europas bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die u.a. einen diesem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährt. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG lässt demnach die Mitwirkung in einer Europäischen Union, die nicht an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden ist, ausdrücklich zu, solange diese Europäische Union einen diesem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährt.

Lässt damit das Grundgesetz in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG ausdrücklich die Übertragung von Kompetenzen auf die EU zu, nimmt es ausdrücklich hin, dass die Maßnahmen der EU zur Umsetzung dieser Kompetenzen "nur" an europäische und nicht an deutsche Grundrechte gebunden sind. Dementsprechend können durch den bloßen Übertragungsakt noch keine deutschen Grundrechte verletzt werden.

Es ist somit auch nach der hier vertretenen Auffassung von vornherein ausgeschlossen, dass Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz Annerose Eisenbeißer in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verletzt.

c) Ergebnis zu 2

Unabhängig davon, ob man der hier vertretenen Auffassung oder den Grundsätzen der Maastricht- und der Lissabon-Entscheidung folgt, kann auch der Übertragungsakt als solcher Grundrechte Annerose Eisenbeißers aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG von vornherein nicht verletzten. Damit ist sie insoweit nicht als beschwerdebefugt anzusehen.

3. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 38 GG durch das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge"

Annerose Eisenbeißer rügt jedoch nicht nur eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, sondern auch die Verletzung ihres grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 38 Abs. 1 GG, dessen Verletzung nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann. Bei unbefangener Betrachtungsweise erscheint jedoch auch eine Verletzung dieses Rechts durch das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" als von vornherein ausgeschlossen, da das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag und hiermit verbunden das Wahlrecht Annerose Eisenbeißers von diesen Bestimmungen unmittelbar nicht berührt wird.

Nach Ansicht des BVerfG enthält Art. 38 GG damit ein subjektives Recht auf Verwirklichung des in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG enthaltenen Demokratieprinzips gerade durch die Bundestagswahlen. Da dieses Recht nach Ansicht des BVerfG wohl nicht durch Verfassungsänderung beseitigt werden kann (BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 208  ff. = BVerfGE 123, 267, 330 f.), setzt dies voraus, dass zumindest dieser Teil des Art. 38 GG - also das subjektive Recht auf Verwirklichung der Demokratie gerade durch den Bundestag - selbst Teil der Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG ist und damit (wie Art. 1 GG) auch im Wege der Verfassungsänderung nicht aufgehoben werden kann.

Anmerkung: Die Verankerung des "Deutschen"-Grundrechts des Art. 38 Abs. 1 GG auf Demokratie in der Menschenwürde, die jedem Menschen (und nicht nur Deutschen) zusteht, ist schon deshalb nicht unproblematisch, weil hieraus eigentlich auch ein Wahlrecht zum Bundestag für Ausländer folgen müsste (vgl. insoweit die Argumentation von Gärditz/Hillgruber, JZ 2009, 872, 873). Zu weiteren Argumenten gegen diese Konstruktion s. z. B. Jestaedt, Der Staat 48 (2009), 497, 503 ff.

Gärditz/Hillgruber (JZ 2009, 872 f.) bezeichnen diese Konstruktion als Mobilisierung der deutschen Bürger für die Durchsetzung des Rechts auf demokratische Selbstbestimmung gegenüber der deutschen Staatsgewalt. Damit wird Art. 38 GG zu einem Recht, das auch vor solchen Verfassungsänderungen schützt, die die Rechte des Bundestages einschränken. Im Lissabon-Urteil hat das BVerfG zudem eine auf Art. 38 Abs. 1 GG gestützte Rüge der demokratischen Legitimation der EU, der Staatsprinzipien und auch indirekt des Art. 146 GG als möglich anerkannt (BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 176 ff. = BVerfGE 123, 267, 331 ff.).

Anmerkung: Es ist zweifelhaft, ob sich diese Ausweitung des Regelungsgehalts des Art. 38 Abs. 1 GG auf Fälle mit EU-Bezug begrenzen lässt. Außerhalb dieses Zusammenhangs könnte dieses Recht etwa relevant bei jeder substantiellen Verlagerung von Zuständigkeiten des Bundestages auf andere Organe sein : Dementsprechend wäre auch denkbar, dass Art. 38 GG davor schützt, dass im Wege der Verfassungsänderung der Bundesregierung nach dem Vorbild der Art. 34 ff. der Verfassung der französischen Republik v. 4.10.1958 originäre Gesetzgebungszuständigkeiten zugesprochen würden, weil hierdurch Rechte des Bundestages substantiell beschnitten würden (siehe hierzu auch Gassner, Der Staat 34 [1995], S. 429, 434; Meesen, NJW 1994, 549, 550 f.). Ebenso wäre denkbar, dass Art. 38 GG auch davor schützt, dass massiv Zuständigkeiten vom Bund auf die Länder übertragen werden, so dass etwa fraglich sein könnte, ob es mit Art. 38 GG vereinbar wäre, im Wege der Verfassungsänderung weitere Gesetzgebungskompetenzen auf die Länder "herabzuzonen" oder zur Finanzierung des Bundes ein Matrikularbeitragssystem einzuführen, wie es in Art. 70 Abs. 2 der Reichsverfassung von 1871 vorgesehen war, also die Finanzierung des Bundes weitgehend von Finanzzuweisungen der Länder an den Bund abhängig zu machen (siehe zur Finanzverfassung des Deutschen Reichs etwa Vogel/Waldhoff, in: Bonner Kommentar, Vorbem. z. Art. 104 a - 115, Rn. 134 ff. [Bearbeitung 1997]). Gerade letzteres Beispiel zeigt, dass Art. 38 GG nach Auffassung des BVerfG - weil er nach Ansicht des BVerfG die Verwirklichung des Demokratieprinzips gerade durch den Bundestag sichern soll - mittelbar auch ein subjektives Recht auf einen "starken" Bund gewährt.    
Damit stellt sich aber die Frage, ob der Ansatz des BVerfG, gerade Art. 38 GG zum "Grundrecht auf Demokratie" auszubauen, wirklich sinnvoll ist. Vielleicht hätte es näher gelegen, ein allgemeines Grundrecht auf Respektierung der "Ewigkeitsklausel" des Art. 79 Abs. 3 GG aus dem ebenfalls verfassungsbeschwerdefähigen Art. 20 Abs. 4 GG herzuleiten, etwa dergestalt, dass Art. 20 Abs. 4 GG nicht nur ein Recht auf Widerstand, sondern auch ein im Wege der Verfassungsbeschwerde durchsetzbares Recht auf "Abhilfe" gewährleistet (ausführlich zu diesem Ansatz Murswiek, in: Festschrift Fiedler, 2011, S. 251, 253 ff.; ausdrücklich ablehnend BVerfGE 89, 155, 180; BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 185 f. = BVerfGE 123, 267, 333). Denn die vom BVerfG vorgenommene materielle Anreicherung des Art. 38 GG bewirkt letztlich, dass zur Sicherung der Einhaltung der Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG die "Popularverfassungsbeschwerde" eingeführt wird (Schönberger, Der Staat 48 [2009], 535, 540; Tomuschat, EuGRZ 1993, 489; krit. zu dieser Sichtweise Murswiek, JZ 2010, 702, 707 f.).

Folgt man der Ansicht des BVerfG, kann im Anwendungsbereich des Art. 23 GG das grundrechtsgleiche Recht aus Art. 38 GG verletzt sein, wenn die Wahrnehmung der Kompetenzen des deutschen Bundestages so weitgehend auf ein Organ der EU übergeht, dass die nach Art. 20 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG unverzichtbaren Mindestanforderungen des Demokratieprinzips nicht mehr erfüllt werden. Dies ist nach Ansicht des BVerfG dann nicht mehr gewährleistet, wenn staatliche Hoheitsgewalt in solchem Umfang auf die EU übertragen wird, dass dem Bundestag keine substantielle Entscheidungskompetenz mehr verbleibt. Letzteres ist hier nicht von vornherein auszuschließen, weil das Zustimmungsgesetz i.V.m. Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" dazu führen würde, dass das Steuer- und Abgabenrecht dem nationalen Gesetzgeber entzogen würde. Der Bundestag hätte auf diesem zentralen Gebiet der staatlichen Politik keine Entscheidungsbefugnisse mehr, so dass seine Kompetenzen erheblich geschwächt würden.  

Die Möglichkeit der Verletzung des subjektiven Wahlrechts Annerose Eisenbeißers kann demnach nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht ausgeschlossen werden: Annerose Eisenbeißer macht ihr eigenes subjektives Wahlrecht geltend, das ohne weiteren Vollzugsakt und damit unmittelbar durch die Übertragung der Kompetenzen aufgrund des Zustimmungsgesetzes beeinträchtigt wird. Da das Gesetz bereits in Kraft ist, ist Annerose Eisenbeißer auch gegenwärtig betroffen. Annerose Eisenbeißer ist also hinsichtlich der Verletzung ihres subjektiven Wahlrechts durch Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz beschwerdebefugt.

4. Ergebnis zu III

Annerose Eisenbeißer ist demnach nur im Hinblick auf Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge"" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz als beschwerdebefugt anzusehen und dies auch nur insoweit, als sie eine Verletzung des Art. 38 GG rügt.

IV. Rechtswegerschöpfung (§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG) und "Subsidiarität" der Verfassungsbeschwerde

Gegen Bundesgesetze - und damit auch gegen Zustimmungsgesetze nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3, Art. 59 Abs. 2 GG steht kein Rechtsweg (außer der Verfassungsbeschwerde) offen, so dass die Voraussetzungen des § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG erfüllt sind. Fraglich ist jedoch, ob der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde der "Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde" entgegensteht. Nach diesem - vom BVerfG letztlich in erweiternder Auslegung des § 90 Abs. 2 BVerfGG "gefundenen" - Grundsatz hat der Beschwerdeführer neben der Erschöpfung des Rechtswegs alle anderweitig bestehenden Möglichkeiten auszuschöpfen, die geeignet sind, die Grundrechtsverletzung zu beseitigen oder ohne Inanspruchnahme des BVerfG im praktischen Ergebnis dasselbe zu erreichen (Sperlich, in: Umbach/Clemens/Dollinger, § 90 Rn. 127). Vorstellbar wäre insoweit, von Annerose Eisenbeißer zu verlangen, abzuwarten, bis sie aufgrund der neuen EU-Gesetzgebung zum Steuerrecht zu Steuern herangezogen wird, und sich in einem gegen diesen Steuerbescheid gerichteten Verfahren darauf zu berufen, dass der EU in Deutschland gar keine Rechtsetzungskompetenz auf dem Gebiet des Steuerrechts mangels wirksamer Zustimmung zu den "Saarheimer Verträgen" zukomme.

Jedoch steht dem der Rechtsgedanke des § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG entgegen: Annerose Eisenbeißer rügt eine Verletzung ihres Rechtes aus Art. 38 GG. Nimmt man an, dass dieses Recht auch durch eine Aushöhlung der Kompetenzen des Bundestages verletzt sein kann, so ist die Übertragung der Steuerkompetenz als solche die Rechtsverletzung, die Annerose Eisenbeißer beseitigt haben will, und zwar unabhängig davon, ob sie später zu Steuern herangezogen wird oder nicht. Damit wäre eine Verweisung auf eine Klage gegen etwaige spätere Steuerbescheide für Annerose Eisenbeißer unzumutbar. Darüber hinaus wäre auch im Hinblick auf die allgemeine Bedeutung des Zustimmungsgesetzes zu den "Saarheimer Verträgen" ein Verweis auf gegen spätere Steuerbescheide gegebene Rechtsmittel nicht angebracht: Allgemeine Bedeutung liegt vor, wenn die Verfassungsbeschwerde grundsätzliche verfassungsrechtliche Fragen aufwirft oder wenn die zu erwartende Entscheidung über den Einzelfall hinaus Klarheit über die Rechtslage in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle schafft (Lechner/Zuck, § 90 Rn. 182 ff.). Zumindest Letzteres ist der Fall, da von der Frage der innerstaatlichen Wirksamkeit der "Kernbestimmung" des Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" letztlich das gesamte Steuer- und Steuerverfahrensrecht abhängt.

V. Frist (§ 93 Abs. 1 BVerfGG)

Aus dem Sachverhalt ergibt sich, dass Annerose Eisenbeißer aus der Tagespresse von der Ratifikation erfährt und sofort Verfassungsbeschwerde erhebt, so dass die Einhaltung der Frist von einem Jahr (§ 93 Abs. 3 BVerfGG) bei lebensnaher Auslegung des Sachverhalts vorausgesetzt werden kann.

VI. Ergebnis zu A

Die Verfassungsbeschwerde Annerose Eisenbeißers ist somit zulässig, soweit sie eine Verletzung ihres Rechts aus Art. 38 GG durch Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz rügt, im Übrigen dagegen unzulässig.

B) Begründetheit

Die Verfassungsbeschwerde ist begründet, wenn Annerose Eisenbeißer durch Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz tatsächlich in ihrem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 38 GG verletzt wird.

Anmerkung: Zum Aufbau der Begründetheitsprüfung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine Rechtsnorm siehe diesen Hinweis.

Nach dem oben Gesagten (s.o. A III 3) gewährleistet Art. 38 GG das Recht, durch die Wahl an der Legitimation der Staatsgewalt durch den Bundestag teilzunehmen und auf deren Ausübung Einfluss zu nehmen. Dies schließt im Anwendungsbereich des Art. 23 GG aus, dieses Recht durch Verlagerung von Kompetenzen auf die EU so zu entleeren, dass das demokratische Prinzip, soweit es von Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG für unantastbar erklärt wird, verletzt wird. Dies ist der Fall, wenn Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz Art. 38 Abs. 1 GG (i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3, Art. 79 Abs. 3, Art. 20 Abs. 1 GG) verletzt, was wiederum dann gegeben ist, wenn die Regelung dem Bundestag keine substantiellen Befugnisse belässt.

I. Verlust des Budgetrechts des Deutschen Bundestages als Aushöhlung des Art. 38 Abs. 1 GG

In der Lissabon-Entscheidung hat das BVerfG - ausgehend vom Souveränitätsgedanken und der Vorgabe der Mitgliedstaaten als "Herren der Verträge" -  (ohne nähere Begründung) Bereiche festgelegt, deren Übertragung an die EU grundsätzlich einer weitergehenden Integration nur begrenzt zugänglich, jedenfalls "souveränitätssensibel" seien. Diese "Kernbereiche staatlichen Handelns" sind nach dem BVerfG (BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 249 = BVerfGE 123, 267, 359 ff.) "insbesondere"

"die Staatsbürgerschaft, das zivile und militärische Gewaltmonopol, Einnahmen und Ausgaben einschließlich der Kreditaufnahme sowie die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Eingriffstatbestände, vor allem bei intensiven Grundrechtseingriffen wie dem Freiheitsentzug in der Strafrechtspflege oder bei Unterbringungsmaßnahmen. Zu diesen bedeutsamen Sachbereichen gehören auch kulturelle Fragen wie die Verfügung über die Sprache, die Gestaltung der Familien- und Bildungsverhältnisse, die Ordnung der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit oder der Umgang mit dem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis".

Anmerkung: Kritisch zu diesem Konzept ("Unnötige Theorie der notwendigen Staatsaufgaben") und der "Auswahl" der Gebiete etwa Halberstam/Möllers, German Law Journal 10 (2009), 1241, 1249 ff.; Schönberger, Der Staat 48 (2009), 535, 554; Selmayr, ZEuS 2009, 637, 657 ff.

In der Entscheidung zum Euro-Rettungsschirm beschreibt das BVerfG dies im Hinblick auf das Budgetrecht näher: Die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand sei grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat. Der Deutsche Bundestag müsse dem Volk gegenüber verantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entscheiden. Das Budgetrecht stelle insofern ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung dar. Zum einen diene das Budgetrecht als Instrument umfassender parlamentarischer Regierungskontrolle. Zum anderen aktualisiere der Haushaltsplan den tragenden Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten als eine wesentliche Ausprägung rechtsstaatlicher Demokratie. Die Staatsaufgaben stellten sich im Haushaltsplan als Ausgaben dar, die nach dem Ausgleichsgebot durch Einnahmen gedeckt werden müssen. Umfang und Struktur des Haushaltsplans spiegeln damit die Gesamtpolitik wider. Zugleich begrenzen die erzielbaren Einnahmen den Spielraum für die Erfüllung ausgabenwirksamer Staatsaufgaben. Die Hoheit über den Haushalt ist der Ort konzeptioneller politischer Entscheidungen über den Zusammenhang von wirtschaftlichen Belastungen und staatlich gewährten Vergünstigungen (BVerfG 2 BvR 987/10 u.a. v. 7.9.2011, Abs. 122 ff. = NJW 2011, 2946, Abs. 122 ff.).

Hieraus schließt das BVerfG, dass die gewählten Bundestagsabgeordneten als Repräsentanten des Volkes auch in einem System intergouvernamentalen Regierens die Kontrolle über grundlegende haushaltspolitische Entscheidungen behalten müssten. Mit ihrer Öffnung für die internationale Zusammenarbeit, Systeme kollektiver Sicherheit und die europäische Integration binde sich die Bundesrepublik Deutschland nicht nur rechtlich, sondern auch finanzpolitisch. Selbst dann, wenn solche Bindungen erheblichen Umfang annehmen, werde das Budgetrecht nicht in einer mit dem Wahlrecht rügefähigen Weise verletzt. Für die Einhaltung der Grundsätze der Demokratie komme es jedoch darauf an, ob der Deutsche Bundestag der Ort bleibe, in dem eigenverantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entschieden werde, auch im Hinblick auf internationale und europäische Verbindlichkeiten. Würde über wesentliche haushaltspolitische Fragen der Einnahmen und Ausgaben ohne konstitutive Zustimmung des Bundestages entschieden oder würden überstaatliche Rechtspflichten ohne entsprechende Willensentscheidung des Bundestages begründet, so geriete das Parlament in die Rolle des bloßen Nachvollzuges und könnte nicht mehr die haushaltspolitische Gesamtverantwortung im Rahmen seines Budgetrechts wahrnehmen. Vor diesem Hintergrund dürfe der Deutsche Bundestag seine Budgetverantwortung nicht durch unbestimmte haushaltspolitische Ermächtigungen auf andere Akteure übertragen. Insbesondere dürfe er sich, auch durch Gesetz, keinen finanzwirksamen Mechanismen ausliefern, die zu nicht überschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive Zustimmung führen könnten, seien es Ausgaben oder Einnahmeausfälle (BVerfG 2 BvR 987/10 u.a. v. 7.9.2011, Abs. 124 = NJW 2011, 2946, Abs. 124)

Nach Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" verliert der Deutsche Bundestag jedoch nicht nur jede Zuständigkeit auf dem Gebiet des Steuer- und Abgabenrechts, sondern auch die Verfügungsgewalt über die erzielten Einnahmen. Damit ginge das parlamentarische "Budgetrecht" umfassend auf die EU über. Der Verlust des Budgetrechts würde den Bundestag also einer Kernkompetenz berauben. Faktisch würde der Verlust der Ertragshoheit Deutschland und damit auch den Bundestag der Möglichkeit berauben, überhaupt noch unabhängig von der EU und souverän Politik zu betreiben. Die den Mitgliedstaaten formal verbleibenden Zuständigkeiten würden über die finanziellen Zuweisungen mittelbar durch die EU kontrolliert. Der Bundestag verlöre jegliche substantielle politische Verantwortlichkeit und Gestaltungsmöglichkeit.

II. Keine Kompensation durch Steigerung der Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments

Da Art. 38 i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3, Art. 79, Art. 20 Abs. 1 und 2 GG nach Ansicht des BVerfG ein Recht auf Verwirklichung des Demokratieprinzips gerade durch den Bundestag gewährt, lässt sich der Verlust des demokratischen Gehalts der Bundestagswahl auch nicht dadurch kompensieren, dass dem Europäischen Parlament weitergehende Rechte zugewiesen werden, etwa ein parlamentarisches Regierungssystem auf europäischer Ebene begründet wird. Dies erklärt das BVerfG damit, dass die vorrechtlichen Voraussetzungen für eine Demokratie auf Unionsebene (noch) nicht vorliegen, da eine funktionierende Demokratie einen einheitlichen Kommunikationsraum voraussetze, der aber (noch) nicht existiere, da es (noch) keine einheitliche europäische Öffentlichkeit gebe. Daher verlange das Demokratieprinzip (zur Zeit noch?) eine Rückkoppelung der demokratischen Legitimation des Handelns der europäischen Organe an die Parlamente der Mitgliedsstaaten (BVerfGE 89, 155, 185; BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 274 ff. = BVerfGE 123, 267, 359, 370 ff.).

Anmerkung: Diese Argumentation hat in der Literatur erhebliche Kritik hervorgerufen: Gut verständlich scheinen uns insoweit die Ausführungen von Schönberger, Der Staat 48 (2009), 535, 542 ff.; Selmayr, ZEuS 2009, 637, 647 ff.

III. Ergebnis zu B

Damit verletzt Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz das grundrechtsgleiche Recht Annerose Eisenbeißers aus Art. 38 Abs. 1 GG (i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3, Art. 79 Abs. 3, Art. 20 Abs. 1 GG). Die Verfassungsbeschwerde ist also insoweit begründet.

C) Gesamtergebnis

Nur soweit sich die Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung von Art. 38 GG gegen Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz richtet, ist sie zulässig und begründet, im Übrigen ist sie unzulässig. Die Verfassungsbeschwerde hat damit nur teilweise Aussicht auf Erfolg.

Das BVerfG wird dementsprechend nach § 95 Abs. 1 BVerfGG feststellen, dass Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" i.V.m. dem Zustimmungsgesetz Annerose Eisenbeißers Grundrecht aus Art. 38 GG verletzt. Fraglich ist allerdings, inwieweit das BVerfG gemäß § 95 Abs. 3 BVerfGG das Zustimmungsgesetz für nichtig erklären wird. Grundsätzlich erklärt das BVerfG nach § 95 Abs. 3 Satz 1 GG nur die Teile eines Gesetzes für nichtig, die tatsächlich die Grundrechte des Beschwerdeführers verletzen. Dies könnte bedeuten, dass das Zustimmungsgesetz nur insoweit für nichtig zu erklären ist, als es Art. 113a AEUV i.d.F. der "Saarheimer Verträge" zustimmt. Jedoch darf nicht verkannt werden, dass Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen ein untrennbares Ganzes bilden: Der Bundestag kann Verträgen nach Art. 59 Abs. 2 GG nur im Ganzen zustimmen oder sie im Ganzen ablehnen. Änderungen oder Ergänzungen sind nicht möglich, weil hierfür mit dem oder den Vertragspartnern neu verhandelt werden müsste, die Bundesrepublik den Inhalt des Vertrages also nicht einseitig bestimmen kann (BVerfGE 77, 170, 231). Dementsprechend sieht § 82 Abs. 2 GeschO BT vor, dass bei Gesetzen nach § 59 Abs. 2 GG Änderungsanträge nicht zulässig sind (siehe hierzu Rojahn, in: von Münch/Kunig, Art. 59 Rn. 39). Hieraus folgt, dass auch das BVerfG ein Zustimmungsgesetz nach Art. 59 Abs. 2 GG nur im Ganzen für nichtig erklären kann.

Die Nichtigkeit des Zustimmungsgesetzes hat aber zunächst nur innerstaatliche Wirkung: Sie würde die völkerrechtliche Wirksamkeit der "Saarheimer Verträge" an sich nicht berühren (vgl. Schweitzer, Rn. 213 ff.). Nach Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV treten jedoch Primärrechtsänderungen die - wie hier - im ordentlichen Vertragsänderungsverfahren (Art. 48 Abs. 2 bis 5 EUV) angenommen wurden, erst in Kraft, nachdem sie "von allen Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihrer verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert worden sind." Insoweit verweist das Primärrecht somit auf das nationale Verfassungsrecht, das vorliegend nicht beachtet worden ist, so dass bei einer Nichtigkeitserklärung des deutschen Zustimmunsgesetzes die "Saarheimer Verträge" auch als völkerrechtliche Verträge nicht wirksam in Kraft getreten sind.

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