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der Rathausführung: Nach Bearbeitung hier lang!Stand der Bearbeitung: 10. Januar 2003
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler
Siehe hierzu: OVG Saarlouis SKZ 1994, 131; Gramlich, DÖV 1982, 139 ff.
Die Klage der Fraktion des B.D.B. hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, da sich die Frage, ob Obenauf den Sitzungsbeginn - wie es die Fraktion des B.D.B. wünscht und beantragt hat - auf einen Zeitpunkt nach 18.00 Uhr verlegen muss, nach § 40, § 41 Abs. 1 KSVG richtet, so dass die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht zugehören.
Anmerkung: Die Streitigkeit ist auch nicht verfassungsrechtlicher Art, da verfassungsrechtliche Streitigkeiten Streitigkeiten von Verfassungsorganen um ihre verfassungsrechtlichen Kompetenzen sind. Weder die Stadtratsfraktion noch der Oberbürgermeister sind aber Verfassungsorgane, obwohl es sich vorliegend um einen (missverständlich so genannten) "Kommunalverfassungsstreit" handelt. In einer Klausur oder Hausarbeit bedarf es hierzu keiner näheren Ausführungen. Deutlich wird dies, wenn man den Kommunalverfassungsstreit nicht als solchen bezeichnet, sondern als verwaltungsrechtlichen Organstreit.
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers. Die Fraktion des B.D.B. beansprucht gegenüber dem Oberbürgermeister Obenauf die Einhaltung des Öffentlichkeitsgrundsatzes von Stadtratssitzungen gem. § 40 KSVG und - auf diesen Grundsatz gestützt - die Verlegung des Sitzungsbeginns. Fraglich ist, welche Klageart für eine solche Organstreitigkeit (Kommunalverfassungsstreitigkeit) statthaft ist.
- Einschlägig sein könnte die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO. Dann müsste es sich bei der Entscheidung von Obenauf, einen bestimmten Zeitpunkt für den Sitzungsbeginn festzulegen, um einen Verwaltungsakt i.S.d. VwGO handeln. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG, der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, des § 31 SGB X und des § 118 AO, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Danach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles, der unmittelbare Rechtswirkung nach außen zukommt. Fraglich ist hier allein, ob der Regelung Außenwirkung zukommt. Dies wird bei Maßnahmen, welche - wie hier - im Verhältnis zwischen Organen oder Teilorganen eines Rechtsträgers ergehen, teilweise angenommen, weil den verschiedenen Organen durch die Kommunalverfassung eigene Kompetenzen zugewiesen werden, so dass sich Maßnahmen von einem fremden Kompetenzbereich her als Maßnahmen von außen darstellten (so etwa VGH Kassel NVwZ-RR 1996, 409 m.w.N). Es ist jedoch fraglich, ob man mit dieser rein begrifflichen Argumentation der Rechtsnatur solcher Maßnahmen gerecht wird; die Folgen, welche das SVwVfG an die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt knüpft, passen für solche Maßnahmen nicht: So darf etwa die gesetzlich vorgesehene (ausgewogene) Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Organen einer Körperschaft nicht durch bestandskräftig gewordene Verwaltungsakte unterlaufen werden (Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, § 42 Abs. 1 Rn. 61; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 191). Deshalb sind mit der wohl herrschenden Meinung solche Maßnahmen als rein innerorganisatorische Maßnahmen und damit nicht als Verwaltungsakte anzusehen. Damit ist auch die Entscheidung, einen bestimmten Sitzungsbeginn festzulegen, mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt.
Anmerkung: Oft wird das Vorliegen eines Verwaltungsaktes in diesen Fällen schon mit der Begründung verneint, dass keine Behörde i.S.d. § 1 Abs. 2 SVwVfG gehandelt habe, da die handelnde Stelle keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nach außen wahrnehme. Dies ist unzutreffend, da das Handeln mit Außenwirkung kein Tatbestandsmerkmal des verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs ist. Siehe hierzu diesen Hinweis.
Die Verpflichtungsklage ist somit nicht statthaft.
- In Betracht käme aber die in der VwGO zwar nicht ausdrücklich geregelte, jedoch in § 43 Abs. 2 VwGO angesprochene allgemeine Leistungsklage, deren Zulässigkeit allgemein anerkannt ist. Mit der allgemeinen Leistungsklage kann ein Handeln, Dulden oder Unterlassen begehrt werden, das nicht den Erlass oder die Aufhebung eines Verwaltungsaktes zum Gegenstand hat. Die Fraktion des B.D.B. verlangt die Festlegung eines bestimmten Zeitpunktes für den Sitzungsbeginn der Stadtratssitzungen. Diese Entscheidung stellt keinen Verwaltungsakt dar. Also ist die allgemeine Leistungsklage statthaft.
Anmerkung: In der Rechtsprechung wird allerdings vielfach noch - entgegen dem Subsidiaritätsprinzip des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO - auch für solche Fälle die Feststellungsklage als statthafte Klageart angesehen. Dies ist wohl nur aus den früheren Unsicherheiten bei der dogmatischen Einordnung der Kommunalverfassungsstreitigkeit erklärlich und muss nicht mehr propagiert werden. Die Annahme der Statthaftigkeit einer Feststellungsklage ist aber angesichts der Gerichtspraxis jedenfalls vertretbar. Auf die früher vertretene Ansicht, dass bei einem Kommunalverfassungsstreit eine Klageart sui generis anzunehmen sei, braucht in einer Klausur nicht mehr eingegangen zu werden, da sie heute nicht mehr vertreten wird.
Auf die allgemeine Leistungsklage wird § 42 Abs. 2 VwGO auch in Kommunalverfassungsstreitverfahren analog angewendet, da nicht erkennbar ist, warum ausgerechnet bei der allgemeinen Leistungsklage eine Popularklage zulässig sein soll (Hufen, § 17 Rn. 8; Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 387). Die Fraktion des B.D.B. müsste demnach eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen können. Rechte i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO sind außer den subjektiv-öffentlichen Rechten im traditionellen Sinne auch die als selbständig anerkannten Individualinteressen und die organschaftlichen Rechte von Organwaltern und -teilen, die ihnen zur Wahrung funktionaler Interessen zuerkannt sind. Das KSVG sieht in § 30 Abs. 5 ausdrücklich die Möglichkeit vor, in Stadt- bzw. Gemeinderäten Fraktionen zu bilden, denen an verschiedenen Stellen (z.B. in § 41 Abs. 1 Satz 2 und 3 KSVG) auch eigene Rechte zuerkannt werden. Zu diesen gehört auch das aus dem Öffentlichkeitsgrundsatz des § 40 KSVG fließende Recht der Fraktion des B.D.B., ihre Arbeit im Stadtrat in den Sitzungen öffentlich darstellen zu können. Die mögliche Verletzung dieses Rechts begründet die Klagebefugnis für eine im Wege des Organstreits erhobene Leistungsklage.
Der Vortrag des B.D.B., es seien auch Rechte der Stadtratsmitglieder verletzt, da diese aufgrund des frühen Sitzungsbeginns Schwierigkeiten mit ihren Arbeitgebern bekommen könnten, ist dagegen nicht geeignet, die Klagebefugnis des B.D.B. zu begründen. Insoweit fehlt es an einer möglichen Verletzung eigener Rechte der Fraktion. Dabei kann hier dahinstehen, ob die Verletzung von Rechten der Mitglieder einer Fraktion auch zu einer Verletzung eines Rechts der Fraktion selbst führt, da der B.D.B. gar nicht die Verletzung von Rechten seiner Mitglieder rügt. Vielmehr macht er ganz pauschal Schwierigkeiten "einiger" Stadtratsmitglieder geltend, ohne klarzustellen, ob diese überhaupt seiner Fraktion angehören und welche Schwierigkeiten konkret bestehen sollen. Die Geltendmachung von Rechten aller Stadtratsmitglieder durch eine Fraktion soll jedoch durch das Erfordernis der Klagebefugnis gerade ausgeschlossen werden.
Die Klage ist nicht gegen die Stadt Saarheim, sondern gegen den Oberbürgermeister zu richten, obwohl hier § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO nicht anwendbar ist.
Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.
Verpflichtet werden kann nämlich nicht die Stadt als Ganzes, sondern nur Obenauf als Organ "Ratsvorsitzender", da nur ihm die Kompetenz aus § 41 Abs. 1 Satz 1 KSVG zusteht.
Anmerkung: Siehe zu dieser Unterscheidung auch den Saalbaubau-Fall.
Grundsätzlich folgt im Verwaltungsprozess die Beteiligtenfähigkeit aus der (vollen oder teilweisen) Rechtsfähigkeit des Beteiligten.
Die Klägerin - eine Fraktion i.S.d. § 30 Abs. 5 KSVG - beruft sich hier auf ein organisationsinternes Mitgliedschaftsrecht. Das schließt ihre Beteiligung nach § 61 Nr. 1 VwGO aus, weil dort diejenige Rechtsfähigkeit gemeint ist, die natürlichen und juristischen Personen zukommt. Auch eine Beteiligtenfähigkeit nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO scheidet aus, weil die Klägerin keine Behörde in diesem Sinne ist und weil ihr die Befugnis fehlt, nach außen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wirksam wahrzunehmen.
Anmerkung: Zu dem § 61 Nr. 3 VwGO zugrunde liegenden Behördenbegriff siehe diesen Hinweis.
Ihre Beteiligtenfähigkeit könnte sich aber aus § 61 Nr. 2 VwGO ergeben. Die Klägerin ist zwar kein Verein, aber eine Vereinigung i.S. dieser Vorschrift (d.h. eine teilrechtsfähige Organisation), weil sie aufgrund eines ihr gesetzlich zustehendes Rechts (§ 40 KSVG) klagt.
Anmerkung: Vertretbar ist es auch, die Fraktion nicht als teilrechtsfähige Person einzustufen, da sie nicht über subjektiv-öffentliche Rechte, sondern nur über eine Rechtssubjektivität aufgrund organisationsinterner Zuständigkeitsregeln verfügt. Dann kommt eine analoge Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO in Betracht, weil die VwGO insoweit eine ungewollte Lücke enthält und die Interessenlage mit der teilrechtsfähiger Organisationen übereinstimmt.
Der Beklagte - der Oberbürgermeister - könnte nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig sein. Er hat aber hier nicht als Behörde der Stadt Saarheim, sondern als Ratsvorsitzender gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 KSVG gehandelt.
In dieser Funktion bereitet er die Sitzungen des Stadtrates vor und beruft ihn nach § 41 Abs. 1 Satz 1 KSVG ein. Insoweit kommt ihm in dem hier ausschließlich interessierenden organisationsinternen Bereich Rechtsfähigkeit zu, so dass die organisationsinternen Zuordnungsregeln die partielle Rechtsfähigkeit begründen. Da er aber keine Vereinigung ist und die VwGO in Bezug auf teilrechtsfähige Einzelpersonen eine ungewollte Lücke enthält, kann sich eine Beteiligtenfähigkeit des Ratsvorsitzenden nur aus einer analogen Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO ergeben.
Bei der Leistungsklage ist ein Rechtsschutzbedürfnis nur dann anzuerkennen, wenn der Kläger die begehrte Handlung vorher bei der Behörde beantragt hat und diese abgelehnt wurde, da ein Antrag bei der Behörde regelmäßig ein einfacherer und billigerer Weg ist als eine Klageerhebung. Hier hat die Fraktion des B.D.B. die Verlegung des Sitzungsbeginns auf einen Zeitpunkt ab 18.00 Uhr bereits einmal beantragt. Dieser Antrag ist abgelehnt worden. Dies reicht für das Rechtsschutzbedürfnis aus. Es ist nicht erforderlich, dass die Fraktion des B.D.B. ihren Antrag nun bis zur Entscheidung des Gerichts für jede Sitzung neu stellt.
Eine Klagefrist ist bei der allgemeinen Leistungsklage nicht vorgesehen, die Klageform ist eingehalten, so dass die Klage zulässig ist.
Die Klage ist begründet, wenn Obenauf verpflichtet ist, dem Antrag der Fraktion des B.D.B. stattzugeben und den Sitzungsbeginn für die Stadtratssitzungen in Zukunft auf einen Zeitpunkt nach 18:00 Uhr festzulegen, wenn also die Ablehnung ihres Antrages durch Obenauf die Fraktion in ihren Rechten verletzt. Dies wäre der Fall, wenn die Fraktion des B.D.B. einen Anspruch auf die Festsetzung des Sitzungstermins zu einem Zeitpunkt nach 18:00 Uhr hätte. Ein Anspruch der Fraktionen auf die Festsetzung des Sitzungstermins zu einem bestimmten Zeitpunkt besteht jedoch grundsätzlich nicht. Vielmehr hat der Oberbürgermeister als Ratsvorsitzender bezüglich der Festlegung des Sitzungsbeginns aufgrund seines Rechtes aus § 41 Abs. 1 Satz 1 KSVG zur Einberufung der Sitzungen einen weiten Gestaltungsspielraum. Fraglich kann daher nur sein, ob dieser Gestaltungsspielraum rechtlich eingegrenzt ist, ob diese Grenzen überschritten wurden und hierdurch Rechte der Fraktion des B.D.B. verletzt wurden.
I. Mögliche Grenzen des Gestaltungsspielraums
Eine Grenze des Gestaltungsspielraums des Oberbürgermeisters bei der Festlegung des Sitzungsbeginns könnte sich zunächst aus § 33 Abs. 1 KSVG ergeben. Aus der Pflicht (und dem Recht) der Teilnahme der Stadtratsmitglieder an den Stadtratssitzungen folgt, dass der Oberbürgermeister diese nicht so legen darf, dass die Teilnahme an den Sitzungen für einen Großteil der Mitglieder regelmäßig zeitlich unmöglich ist. Jedoch folgt hieraus nicht, dass deshalb Stadtratssitzungen grundsätzlich erst nach Feierabend stattfinden dürfen: Nach § 51 Abs. 3 Satz 3 KSVG hat der Arbeitgeber die Teilnahme eines Arbeitnehmers, der Stadtratsmitglied ist, an den Stadtratssitzungen rechtlich zu dulden. Angesichts dessen können allenfalls konkrete Schwierigkeiten eines Stadtratsmitglieds mit seinem Arbeitgeber eine Einschränkung des Gestaltungsspielraums bei der Festlegung des Sitzungstermins begründen. Solche konkreten Schwierigkeiten sind dem Sachverhalt jedoch nicht zu entnehmen.
Anmerkung: Da hinsichtlich dieser Rüge die Fraktion des B.D.B. bereits nicht klagebefugt ist, ist auf diese Frage nicht zwingend einzugehen, da hierdurch feststeht, dass selbst bei Rechtswidrigkeit der Festsetzung des Sitzungstermins auf 15:00 Uhr aus diesem Grund die Fraktion deshalb noch nicht in ihren Rechten verletzt wäre (siehe oben A III).
Eine weitere Grenze für die Festlegung des Sitzungsbeginns könnte der Öffentlichkeitsgrundsatz des § 40 Abs. 1 KSVG sein. Dieser Grundsatz ist ein fundamentaler, im Verfassungsrecht (Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 2 und 3, 28 Abs. 1 S. 2 GG) begründeter Verfahrensgrundsatz. Sein Sinn und Zweck besteht darin, der Allgemeinheit zu ermöglichen, sich über die Arbeit des Gemeinderates zu informieren und diese zu kontrollieren (Lehné/Weirich, § 40 Anm. 1). Um diesem Sinn und Zweck gerecht zu werden, ist es unerlässlich, dass jedermann die Möglichkeit hat, sich ohne besondere Schwierigkeiten Kenntnis von Ort und Zeit der Sitzungen zu verschaffen (vgl. § 41 Abs. 3 Satz 2 KSVG), und dass der Zugang zu den Sitzungssälen für jedermann nach gleichen Grundsätzen frei ist. Schließlich verlangt der Grundsatz der öffentlichen Stadtratssitzungen auch, dass der Allgemeinheit der Zugang zu den Sitzungen nicht aus tatsächlichen Gründen wesentlich erschwert oder gar unmöglich gemacht wird. Auch ein faktischer Ausschluss der Öffentlichkeit, beispielsweise durch die Wahl des Sitzungsortes oder eines zu kleinen Sitzungsraumes, verstößt gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz (siehe auch: Maunz, in: Maunz-Dürig, Art. 42 Rnr. 3), da die Allgemeinheit durch einen faktischen Ausschluss ebenso wie durch einen formalen Ausschluss ihrer Informations- und Kontrollmöglichkeiten beraubt wird. Grundsätzlich ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Festlegung des Sitzungstermins zu einem bestimmten, besonders ungünstigen Zeitpunkt zu einem faktischen Ausschluss der Öffentlichkeit führt.
II. Überschreitung der Grenzen des Gestaltungsspielraums
Fraglich ist daher, ob die Festsetzung des Sitzungsbeginns auf 15.00 Uhr zu solch einem faktischen Ausschluss der Öffentlichkeit und somit zu einer Verletzung des § 40 Abs. 1 KSVG führt. Als Argument dafür trägt der B.D.B. vor, dass viele Arbeitnehmer um 15.00 Uhr noch nicht frei über ihre Zeit verfügen könnten, da sie noch arbeiten müssten. Einem großen Teil der Öffentlichkeit, nämlich Arbeitnehmern mit "normalen" Arbeitszeiten, werde damit der Besuch der Stadtratssitzungen so erschwert, dass es einem faktischen Ausschluss der Öffentlichkeit gleichkomme (in diese Richtung Gramlich DÖV 1982, 139, 147).
- Die Verpflichtung, die Teilnahme der Öffentlichkeit auch faktisch zu gewährleisten, reicht jedoch nicht soweit, dass jedermann die Teilnahme an allen Sitzungen zeitlich ermöglicht werden müsste. Diese Voraussetzung würde auf Unmögliches hinauslaufen. Ausreichend ist vielmehr, dass breiten Teilen der Bevölkerung als Repräsentanten der Öffentlichkeit die Teilnahme an den Ratssitzungen zumutbar möglich ist (OVG Saarlouis SKZ 1994, 131, 133). Ein gewichtiger Anteil der Bevölkerung hat aber schon oder noch um 15.00 Uhr frei. Anderen Teilnahmeinteressierten wird es möglich sein, durch zumutbare Vorkehrungen berufliche oder ähnliche Hindernisse für die nur einmal im Monat stattfindenden Ratssitzungen auszuräumen. Schließlich ist auch zu berücksichtigen, dass nicht jeder interessierte Bürger an jeder Sitzung, noch dazu für die gesamte Dauer der Sitzung teilnehmen will. Auch durch gelegentliche und/oder zeitweise Sitzungsteilnahme ist es ihm jedoch möglich, sich über die Arbeit des Rates zu informieren und diese zu kontrollieren, so dass der Zweck des Öffentlichkeitsgrundsatzes erfüllt wird. Dadurch verliert der Zeitpunkt des Sitzungsbeginns um 15.00 Uhr deutlich an Bedeutung, und die regelmäßige Sitzungsdauer von 15.00 bis 19.00 Uhr rückt in den Mittelpunkt. Dieser Zeitraum gibt einer doch relativ großen Öffentlichkeit auch die tatsächliche Möglichkeit, an den Stadtratssitzungen teilzunehmen.
- Weiter ist zu bedenken, dass dem möglichen Gewinn an Zuhörern durch einen späteren Sitzungsbeginn auf der anderen Seite auch ein Verlust gegenüber stehen wird. Abgesehen davon, dass es auch Arbeitnehmer gibt, die nachmittags frei haben und abends arbeiten müssen, werden andere an einer späteren Sitzung nicht teilnehmen können oder wollen, weil sie ihnen zu lange dauert und sie am nächsten Morgen früh aufstehen müssen. Bei einer regelmäßigen Sitzungsdauer von bis zu 4 Stunden wird die Stadtratssitzung bei einem Beginn nach 18.00 Uhr mindestens bis 22.00 Uhr dauern.
- Die Umfrage der Zeitung ist nicht geeignet, diese Annahme zu widerlegen. Zwar haben sich bei der Umfrage von 10 Befragten 7 für einen späteren Sitzungsbeginn ausgesprochen; die Art der Befragung (zufälliges Ansprechen in der Fußgängerzone) und die geringe absolute Zahl der Befragten macht jedoch deutlich, dass diese Umfrage keinen repräsentativen Charakter hatte. Im Übrigen kann jemand, der sich für einen späteren Sitzungsbeginn ausspricht, trotzdem in der Lage sein, auch an einer früher stattfindenden Sitzung teilzunehmen.
Diese Überlegungen machen deutlich, dass ein Sitzungsbeginn um 15.00 Uhr nicht zu einem faktischen Ausschluss der Öffentlichkeit führt und damit den Öffentlichkeitsgrundsatz des § 40 Abs. 1 KSVG nicht verletzt.
III. Ergebnis zu B
Eine Verpflichtung des Oberbürgermeisters Obenauf zur Verlegung des Sitzungsbeginns auf einen Zeitpunkt nach 18.00 Uhr besteht daher nicht. Die Klage der Fraktion des B.D.B. ist folglich unbegründet.
C) Ergebnis
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet und hat damit keine Aussicht auf Erfolg.
Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@dhv-speyer.de