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Stand der Bearbeitung: 15. März 2024
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim
Siehe hierzu die aktuellen Überblicke zum Subventionsrecht und der hiermit verbundenen Fragen des Allgemeinen Verwaltungsrechts: Ebeling/Tellenbröker, JuS 2014, 217 ff.; Ehlers, DVBl. 2014, 1 ff.; Korte, Jura 2017, 656 ff.
Die Klage der Hubert-Hölzl-KG hat dann Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
Die Klage vor dem Verwaltungsgericht ist zulässig, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO erfüllt sind.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegt vor, wenn die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.
Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.
Vorliegend geht der Oberbürgermeister in dem an die Hubert-Hölzl-KG gerichteten Bescheid offenbar von der Anwendbarkeit des öffentlichen Rechts aus. Die Frage, ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt, bestimmen aber nicht die Beteiligten des Rechtsstreits, sondern richtet sich nach der wirklichen Natur des dem Streit zugrunde liegenden Rechtsverhältnisses. Es kommt insoweit nach ständiger Rechtsprechung darauf an, ob der zur Klagebegründung vorgetragene Sachverhalt für die aus ihm hergeleitete Rechtsfolge von Rechtssätzen des Zivil- oder des öffentlichen Rechts geprägt wird, ob die an der Streitigkeit Beteiligten zueinander in einem hoheitlichen Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen und ob sich der Träger hoheitlicher Gewalt der besonderen, ihm zugeordneten Rechtssätze des öffentlichen Rechts bedient oder ob er sich den für jedermann geltenden zivilrechtlichen Regelungen unterstellt. Dabei soll die dieser Weise vorzunehmende Abgrenzung das Streitverhältnis derjenige Verfahrensordnung zuweisen, die ihm nach der gesetzgeberischen Wertung in der Sache am besten entspreche und zugleich bewirken, dass regelmäßig diejenigen Gerichte anzurufen wären, die durch ihre Sachkunde und Sachnähe zur Entscheidung über den in Frage stehenden Anspruch besonders geeignet seien.
Anmerkung: So zusammenfassend und m.w.N. BVerwG, 9 B 37/12 v. 12.4.2013, Abs. 6 = NJW 2013, 2298 f.
Fraglich ist hier also, welcher Natur das zwischen dem Oberbürgermeister der Stadt Saarheim und der Hubert-Hölzl-KG bestehende Rechtsverhältnis ist, d.h. ob dieses Rechtsverhältnis dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht zuzuordnen ist. Hierbei ist auf den größeren Zusammenhang, in dem sich der konkrete Fall befindet, sowie auf Zweck und Ziel des Verwaltungshandelns abzustellen. Geht es - wie hier - um die Rückzahlung unter Umständen zu Unrecht gezahlter Geldleistungen, bestimmt sich die Rechtsnatur dieses Rechtsverhältnisses nach der Rechtsnatur desjenigen Verhältnisses, das durch die Erstattung rückabgewickelt werden soll.
Anmerkung: Siehe hierzu Maurer/Waldhoff, § 3 Rn. 34.
Hier erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, das Schreiben vom 20. November als Angebot auf Abschluss eines privatrechtlichen Zuwendungsvertrags an die Hubert-Hölzl-KG anzusehen (unter der Auflage, mit dem Geld die geforderten Lärmsanierungsmaßnahmen durchzuführen), das durch die Angabe der Kontonummer seitens der Hubert-Hölzl-KG angenommen worden ist.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 113.
Dann wäre für die "Aufhebung" des Zuwendungsvertrags und dessen Rückabwicklung grundsätzlich das Privatrecht maßgeblich und die Streitigkeit demnach eine bürgerliche Rechtsstreitigkeit i.S.d. § 13 GVG. Allgemein wird davon ausgegangen, dass im Falle des Nichtvorhandenseins entgegenstehender gesetzlicher Regelungen einem Hoheitsträger bei der Gewährung von Leistungen grundsätzlich Wahlfreiheit zwischen privatrechtlichen und hoheitsrechtlichen Handlungsformen zusteht.
Anmerkung: Siehe hierzu nur BGH, VIII ZB 20/20 v. 9.2.2021, Abs. 18 = BGHZ 228, 373 Abs. 18; Maurer/Waldhoff, § 3 Rn. 25.
Tatsächlich wäre hier ein privatrechtliches Handeln durch den Oberbürgermeister nicht von vornherein ausgeschlossen: In Betracht käme ein privatrechtlicher Zuwendungsvertrag. Ein solcher Vertrag wäre nicht als Schenkungsvertrag i. S. des § 516 ff. BGB anzusehen, sondern letztlich als ein Vertrag sui generis, wie er auch zwischen Privaten durchaus möglich ist und auch häufig vorkommt, soetwa in Form privater Stipendien, oder zweckgebundener Spenden.
Anmerkung: U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 113. Siehe zu so einem Fall: SaarlVerfGH, LV 6/13 v. 8.7.2014 = NVwZ-RR 2014, 865 ff.; BGH, I ZR 63/15 v. 15.12.2016, Abs. 21 ff. = BGHZ 213, 179 Abs. 21 ff.; BGH, I ZR 272/15 v. 25.4.2019, Abs. 14 ff. = NJW 2020, 852 Abs. 14 ff.; zum Stipendienvertrag allgemein vgl. z. B. Szalai, SächsVBl. 2010, 229, 231 ff.
Fehlen besondere Anhaltspunkte für eine privatrechtliche Ausgestaltung eines Rechtsverhältnisses, ist jedoch nach h. M. zu vermuten, dass die Behörde hoheitlich handeln wollte.
Anmerkung: So etwa Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 Rn. 102.
Hier ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang letztlich unmissverständlich, dass der Oberbürgermeister von öffentlich-rechtlichen Handlungsformen Gebrauch machen wollte. Hierfür spricht bereits die Bezeichnung der Zuwendung als "Lärmsanierungshilfe" und die Bezeichnung des Schreibens als "Bescheid".
Damit wollte die Behörde bei der Leistungsgewährung erkennbar nicht von privatrechtlichen Handlungsformen Gebrauch machen, so dass für deren Rückabwicklung das öffentliche Recht maßgeblich ist. Somit liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor und der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist eröffnet.
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37.
Hier wendet sich die Hubert-Hölzl- KG gegen den Bescheid des Oberbürgermeisters der Stadt Saarheim vom 26. April, der nach seinem Wortlaut einen "Zuwendungsbescheid" vom 20. November aufhebt und die Erstattung der bereits gezahlten 30.000,- Euro anordnet. Diesem Begehren könnte eine Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gerecht werden. Voraussetzung für die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage ist, dass es sich bei der angegriffenen "Verfügung" um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO handelt. Ob ein Verwaltungsakt i.S.d. VwGO vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition der § 35 VwVfG, § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.
Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.
Soweit aber eine Maßnahme in die äußere Form eines Verwaltungsakts (Bezeichnung als Bescheid, Anordnung der sofortigen Vollziehung, Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung) gekleidet ist, ist diese Maßnahme auch dann als Verwaltungsakt im prozessualen Sinne anzusehen, wenn die materiellen Voraussetzungen des § 35 VwVfG an sich nicht vorliegen. Insoweit ist der prozessuale Begriff des Verwaltungsakts weiter als der des Verfahrensrechts , was letztlich Konsequenz des Gebots effektiven Rechtsschutzes ist.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 16 f. m.w.N.
Hieraus folgt, dass im vorliegenden Fall ein Verwaltungsakt im prozessualen Sinn vorliegt, weil sich die Behörde aufgrund der gewählten Form eindeutig der Handlungsform des Verwaltungsaktes bedienen wollte. Die Anfechtungsklage wäre damit statthaft.
Allerdings ist die eben dargestellte, für das Vorliegen eines Verwaltungsakts im prozessualen Sinne auch auf den Rechtsschein abstellende Auffassung umstritten. Teilweise wird angenommen, der Begriff des Verwaltungsakts i.S.d. VwGO sei vollständig mit dem des § 35 VwVfG deckungsgleich. Fehle es an den materiellen Tatbestandsvoraussetzungen des § 35 VwVfG, komme eine "Aufhebung" nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht in Betracht.
Anmerkung: So etwa Bickenbach, JA 2015, 481, 486 f.; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, § 42 Rn. 4.
Welcher Auffassung zu folgen ist, kann hier dahinstehen, wenn der Bescheid vom 26. April einen Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition der § 35 VwVfG, § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder ist. Insoweit ist zwischen den einzelnen Regelungen des Bescheides zu differenzieren.
Anmerkung: Zur Bestimmung der Rechtsnatur einer behördlichen Maßnahme siehe diesen Hinweis. Siehe zur Notwendigkeit der Differenzierung zwischen den einzelnen Regelungen eines Bescheides diesen Hinweis.
Hinsichtlich der Festsetzung des Rückforderungsanspruches (Nr. 2 des Bescheides) liegt ein Verwaltungsakt in diesem Sinne unproblematisch vor. Nichts anderes gilt aber auch für die Nr. 1 des Bescheides (Aufhebung des Zuwendungsbescheides): Selbst wenn es sich bei der Maßnahme vom 20. November, die nach Nr. 1 des Bescheides aufgehoben werden soll, nicht um einen nach §§ 48 ff. SVwVfG (das vorliegend nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 SVwVfG anwendbar ist) aufhebbaren Verwaltungsakt handelt oder dieser sich bereits nach § 43 Abs. 2 SVwVfG erledigt hat und deshalb keiner Aufhebung nach den §§ 48 ff. SVwVfG mehr zugänglich ist, so ändert dies nichts daran, dass die Aufhebung dieser Maßnahme eine "Regelung" darstellt, weil hiermit die Rechtsgrundlage für die Zuwendungsgewährung beseitigt werden sollte. Ob die Aufhebung insoweit den richtigen Weg darstellte, ist eine Frage der Rechtmäßigkeit, nicht der Rechtsnatur des Aufhebungsbescheides.
Somit ist gegen den Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 26. April die Anfechtungsklage die statthafte Klageart, um dem Begehren der Hubert-Hölzl-KG gerecht zu werden.
Die Hubert-Hölzl-KG müsste nach § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen können, durch die zwei Regelungen des Rückforderungsbescheids in ihren Rechten verletzt zu sein. Beide Regelungen sind des Bescheides vom 26. April stellen insoweit belastende Maßnahmen für die Hubert-Hölzl-KG dar: Für die Festsetzung des Rückforderungsanspruches (Nr. 2 des Bescheides) ergibt sich dies unmittelbar aus der hier angeordneten Zahlungspflicht, für die Aufhebung des Zuwendungsbescheids (Nr. 1 des Bescheides) daraus, dass der Hubert-Hölzl-KG hierdurch eine günstige Rechtsposition entzogen werden soll.
Anmerkung: Generell ist anzunehmen, dass in jeder Aufhebung einer wirksam (nicht unbedingt rechtmäßig) gewährten Begünstigung auch ein Eingriff (zumindest) in Art. 2 Abs. 1 GG liegt, weil eine wirksam gewährte Rechtsposition zum Bestandteil des Vermögens des Begünstigten wird (grundlegend zur Grundrechtsgeschütztheit [auch rechtswidrig erlangter] wirksam gewährter Begünstigungen wohl Grabitz, DVBl. 1973, 675, 681 ff.; Schmidt, JuS 1973, 529, 534 f.; dem folgend Blanke, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, 2000, S. 105 ff.; Kisker, VVDStRL 32 [1974], 149, 189; Kopp, BayVBl. 1980, 38, 39 f.; Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 430 f.; U. Stelkens, Vertrauensschutz gegenüber der Verwaltung, in: Masing/Jestaedt/Capitant/Le Divellec [Hrsg.], Strukturfragen des Grundrechtsschutzes in Europa, 2015, S. 137, 142 f.). Jedoch gilt dieser Ansatz auch als "schwer nachvollziehbar" (Maurer, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts IV, § 79 Rn. 97; ablehnend auch Jesch, Gesetz und Verwaltung, 1968, S. 193 f.; Püttner, VVDStRL 32 [1974], S. 200, 204; Schwarz, Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip, 2002, S. 209 ff.). Der Streit spielt vor allem bei der Frage eine Rolle, ob und inwieweit die Gewährung von Vertrauensschutz bei rechtswidrig gewährten Begünstigungen auch eine Verankerung in den Grundrechten findet.
Damit ist hier eine Verletzung der Hubert-Hölzl-KG in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG durch die beiden Regelungen des Bescheides vom 26. April nicht von vornherein auszuschließen, sollten diese Regelungen rechtswidrig sein.
Anmerkung: Die Hubert-Hölzl-KG ist Trägerin des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG, da Art. 19 Abs. 3 GG für fachgerichtliche Verfahren eine konstitutive verfahrensrechtliche Bedeutung zukommt, wenn sich die Prozessführungsbefugnis der juristischen Person nur aus einem Grundrecht, d. h. nicht aus einfachem Recht herleiten lässt. Siehe allgemein zur Adressatentheorie diesen Hinweis.
Demzufolge ist die Hubert-Hölzl-KG klagebefugt.
Das Vorverfahren wurde laut Sachverhalt form- und fristgerecht durchgeführt.
Die Klage ist nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO gegen die Behörde zu richten, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Dies ist hier der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim (§ 59 KSVG).
Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis und zum Behördenbegriff des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO diesen Hinweis.
Die Hubert-Hölzl-KG ist gemäß § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig, obwohl sie keine juristische Person ist; den juristischen Personen i.S.d. § 61 Nr. 1 VwGO werden aber solche Personenmehrheiten gleichgestellt, denen die Fähigkeit zuerkannt ist, Rechte zu erwerben und Verbindlichkeiten einzugehen, wie dies bei der KG gemäß § 161 Abs. 2 i.V.m. § 105 Abs. 2 HGB der Fall ist.Anmerkung: Siehe hierzu W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, § 61 Rn. 6.
Die Befähigung des Oberbürgermeisters als Behörde am Verfahren teilzunehmen, ergibt sich aus § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO.
Anmerkung: Siehe zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO diesen Hinweis.
Alle sonstigen Formalien sind eingehalten, so dass die Klage insgesamt zulässig ist.
B) Begründetheit
Die Anfechtungsklage ist nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO begründet, soweit der Rückforderungsbescheid rechtswidrig ist und die Hubert-Hölzl-KG dadurch in ihren Rechten verletzt ist. Da die Hubert-Hölzl-KG sich gegen zwei an sie gerichtete, sie belastenden Verwaltungsakte - die Aufhebung der "Lärmsanierungshilfe" einerseits und die Rückforderung des 30.000,- Euro andererseits - wendet, ergibt sich eine Verletzung ihrer Rechte bereits aus Art. 2 Abs. 1 GG, falls diese Verwaltungsakte formell oder materiell rechtswidrig sein sollten.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 6 C 8/14 v. 5.8.2015, Abs. 21 = BVerwGE 152, 355 Abs. 21; siehe ferner bereits oben unter A III.
Vorliegend bestehen an der Zuständigkeit des Oberbürgermeisters als Gemeindebehörde (§ 59 Abs. 2 KSVG) für die Rückabwicklung der "Lärmsanierungshilfe" keine Zweifel, da Wirtschaftsförderung nach § 5 KSVG zu den Aufgaben der Gemeinde gehört und folglich der Oberbürgermeister auch für die Rückabwicklung gemeindlicher Wirtschaftsförderungsmaßnahmen zuständig ist. Auch wurden nach dem Sachverhalt die Verfahrensvorschriften der §§ 9 ff. SVwVfG eingehalten, insbesondere hat eine Anhörung nach § 28 Abs. 1 SVwVfG (telefonisch) stattgefunden. Fraglich ist damit "nur", ob die in dem Bescheid vom 26. April getroffenen Anordnungen auch materiell rechtmäßig waren.
I. Rechtmäßigkeit der Aufhebungsverfügung (Nr. 1 des Bescheids vom 26. April)
Die Aufhebung von Verwaltungsakten richtet sich nach den §§ 48 ff. SVwVfG. In Betracht kommen vorliegend nur eine Rücknahme nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG und ein Widerruf nach § 49 Abs. 3 SVwVfG, weil nur nach diesen Bestimmungen eine Aufhebung mit Wirkung für die Vergangenheit möglich ist, die der Oberbürgemeister hier ausdrücklich ausgesprochen hat. Im Übrigen geht der Oberbürgermeister nach der Begründung des Bescheides vom 26. April offenbar selbst davon aus, dass er die Aufhebung sowohl auf § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG als auch auf § 49 Abs. 3 SVwVfG stützen konnte.
1. Vorliegen eines (wirksamen) Verwaltungsakts
Sowohl § 48 als auch § 49 Abs. 3 SVwVfG setzen allerdings das Vorliegen eines aufhebbaren Verwaltungsaktes voraus. Die Bestimmungen sind also nur anwendbar, wenn die Maßnahme vom 20. November ein (noch) wirksamer Verwaltungsakt im Sinne des § 35 SVwVfG war.
a) "Zuwendungsbescheid" als Verwaltungsakt?
Fraglich ist daher zunächst, ob die Maßnahme vom 20. November die Voraussetzungen der Legaldefinition des § 35 SVwVfG erfüllte. Insoweit ist bereits festgestellt worden, dass eine privatvertragliche Regelung vorliegend nicht gewählt wurde (s. o. A I), also eine Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts vorliegt.
aa) Vorliegen hoheitlichen Handelns
Zweifelhaft ist allerdings, ob das Tatbestandsmerkmal "hoheitlich" erfüllt ist, was u. a. nur dann gegeben ist, wenn die Behörde einseitig Recht setzen, also keine vertraglichen Handlungsformen verwenden will.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 104.
Jedoch entspricht es vielfach vertretener Auffassung, dass die Gewährung einer Subvention oder Zuwendung auch durch öffentlich-rechtlichen Vertrag nach den §§ 54 ff. SVwVfG erfolgen kann.
Anmerkung: Siehe z. B. Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 54 Rn. 153.
Es erscheint auch nicht als von vornherein ausgeschlossen, die Maßnahme vom 20. November als Angebot zum Abschluss eines solchen Vertrages anzusehen, das durch die Mitteilung der Kontonummer konkludent angenommen worden ist. Allerdings sind auch "ausgehandelte Verwaltungsakte" ohne weiteres möglich. Hoheitlich bedeutet nicht zwingend "gegen den Willen des Betroffenen". Damit eine hoheitliche Maßnahme (und keine auf Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtete Willenserklärung) vorliegt, ist lediglich maßgeblich, dass die Behörde (für den Betroffenen erkennbar) von ihrer Befugnis ausgeht, bereits durch einseitigen Erlass der Maßnahme die Regelung für den Betroffenen verbindlich festzusetzen.
Anmerkung: Zur Bestimmung der Rechtsnatur einer behördlichen Maßnahme im Wege der Auslegung siehe diesen Hinweis.
Dies liegt nach dem Sachverhalt nahe: Hierfür spricht bereits, dass es für einen Vertragsschluss an der nach § 57 SVwVfG i.V.m. § 62 Satz 2 SVwVfG, § 126 BGB notwendigen Schriftform fehlen würde. Aber auch im Übrigen deutet nichts darauf hin, dass die Behörde von der - in der täglichen Verwaltungspraxis eher selten verwendeten - Handlungsform des öffentlich-rechtlichen Vertrages Gebrauch machen wollte. Zudem bezeichnet der Oberbürgermeister sein Schreiben vom 20. April in dessen letztem Satz ausdrücklich selbst als "Bescheid", geht also von der Möglichkeit einseitigen Handelns aus. Somit handelt es sich bei der Maßnahme vom 20. November um eine hoheitliche Maßnahme.
Zweifelhaft ist zudem noch, ob das Schreiben auch eine Regelung enthält, also ein Recht begründet, aufhebt, ändert oder feststellt.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 142, 145.
Denn die "Lärmsanierungshilfe" sollte erkennbar nur dann ausgezahlt werden, wenn die Hubert-Hölzl-KG hiervon Gebrauch machen will und dies durch die Mitteilung der Kontonummer zum Ausdruck bringt. Jedoch lässt sich dem Schreiben nicht entnehmen, dass nach dieser Mitteilung noch eine nähere Prüfung stattfinden soll. Vielmehr kann es nur so verstanden werden, dass die Behörde sich schon jetzt verbindlich zur Auszahlung der "Lärmsanierungshilfe" verpflichtet, sofern die Hubert-Hölzl-KG das "Angebot" annimmt. Damit hat die Behörde zwar endgültig über die Gewährung der "Lärmsanierungshilfe" entschieden, die von dieser Regelung intendierten Rechtsfolgen werden aber (nach § 36 Abs. 2 Nr. 2 SVwVfG zulässigerweise) vom Eintritt der aufschiebenden Bedingung abhängig gemacht, dass die Hubert-Hölzl-KG hiermit einverstanden ist und dies durch die Mitteilung der Kontonummer zum Ausdruck bringt.
Anmerkung: Das BVerwG hat den Begriff der Bedingung i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 2 SwVfG mittlerweile deutlich präzisiert: BVerwG, 10 C 15.14 v. 16.6.2015, Abs. 12 ff. = BVerwGE 152, 211, 213 ff. Hiernach wird eine Bedingung i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 2 SwVfG dadurch charakterisiert, dass sie den Eintritt oder den Wegfall einer Vergünstigung oder Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängig macht. Unter den Begriff des "Ereignisses" fallen nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse. Für ein Ereignis sei im allgemeinen Sprachgebrauch kennzeichnend, dass es erlebt, gehört, gesehen, mit anderen Worten durch Wahrnehmung erfasst werden kann. Dass es sich bei dem in § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG genannten "Ereignis" um einen empirisch nachprüfbaren Vorgang handeln muss, legt auch der semantische Zusammenhang zum "Eintritt" des Ereignisses nahe, der den Zeitpunkt bestimmt, ab dem der Verwaltungsakt einen anderen Regelungsgehalt erhält. Da das künftige ungewisse Ereignis kraft Gesetzes ohne weiteren Zwischenschritt einen Rechtsverlust oder einen Rechtsgewinn herbeiführt, muss sein Eintritt auch aus Gründen der Rechtssicherheit für alle Beteiligten - für den Adressaten des Bescheids, für die Behörde und ggf. für Dritte - gleichermaßen ohne Weiteres erfassbar sein. Dies sei bei äußeren, zur allgemeinen Erfahrungswelt gehörenden Tatsachen der Fall, nicht hingegen bei nur zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörenden Vorstellungen. Siehe hierzu auch diese Anmerkung.
cc) Ergebnis zu a
Da am Vorliegen der übrigen Tatbestandsmerkmale des § 35 SVwVfG keine Zweifel bestehen, handelt es sich bei der Gewährung der "Lärmsanierungshilfe" um einen Verwaltungsakt in diesem Sinne, der auch nach § 41 Abs. 1 i.V.m. § 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG mit der Bekanntgabe an ihren Geschäftsführer (vgl. § 12 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG) wirksam geworden ist.
b) "Zuwendungsbescheid" als (noch) möglicher Gegenstand einer Aufhebung?
Wie sich aus § 43 Abs. 2 SVwVfG ergibt, ist Voraussetzung für die Aufhebung eines Verwaltungsakts nach den §§ 48 ff. SVwVfG aber auch, dass dieser sich nicht bereits anderweitig erledigt hat. Hier könnte die Gewährung der "Lärmsanierungshilfe" unter einer auflösenden Bedingung i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 SVwVfG gestanden haben und diese Bedingung eingetreten sein. Ausdrücklich ist dem Bescheid keine Bedingung beigefügt worden.
Jedoch könnte die Regelung über den Verwendungsnachweis als eine auflösende Bedingung zu verstehen sein, so dass die Nichteinreichung der Verwendungsnachweise auflösende Bedingung für die Gewährung der "Lärmsanierungshilfe" wäre. Eine für die Annahme einer Bedingung zwingend notwendige besonders enge Verknüpfung zwischen der Verwendungsnachweisklausel und der "Lärmsanierungshilfebewilligung" lässt sich aber dem Bewilligungsbescheid nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen: Es wird aus der Sicht des Empfängers, die insoweit maßgeblich ist, nicht klar, dass die "Lärmsanierungshilfebewilligung" mit der Einreichung des Verwendungsnachweises stehen und fallen soll. Damit ist die Verwendungsnachweisklausel nicht als Bedingung i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 SVwVfG anzusehen, die Nichteinreichung des Verwendungsnachweises führte folglich nicht zur Unwirksamkeit des "Lärmsanierungshilfebewilligungsbescheides".
Anmerkung: Nach neuerer Rechtsprechung des BVerwG (BVerwG, 10 C 15.14 v. 16.6.2015, Abs. 12 ff. = BVerwGE 152, 211, 213 ff.; hierzu bereits diese Anmerkung), wäre es dagegen wohl von vornherein ausgeschlossen gewesen, als ein die auflösende Bedingung auslösendes Ereignis etwa das Nichtvorlegen "ordnungsgemäßer" oder "nachvollziehbarer" Verwendungsnachweise zu verlangen. Wenn man mit dem BVerwG den Begriff des Ereignisses i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG als ein empirisch wahrnehmbares Geschehen versteht, dann muss das Vorliegen des Ereignisses für alle Beteiligten gleichermaßen wahrnehmbar und nicht davon abhängig sein, wie bestimmte Vorgänge z. B. rechtlich zu bewerten sind.
Aus demselben Grund kann auch nicht angenommen werden, dass die "Auflage", das Geld für die vom Landesamt für Umwelt und Arbeitsschutz geforderte Lärmsanierungsmaßnahme zu verwenden, als auflösende Bedingung i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 SVwVfG anzusehen ist: Auch hier wird nicht hinreichend deutlich, dass der Bestand des Bescheides von der Erfüllung dieser "Auflage" abhängig sein soll; dem widerspricht auch die Verwendungsnachweisklausel, die letztlich nicht von einem automatischen Wegfall des Bewilligungsbescheides bei Nichterfüllung der "Auflage" ausgeht, sondern ein "Verwendungsnachweisverfahren" vorsieht, in dem dann über den Bestand der Bewilligung entschieden wird.
Folglich war der Zuwendungsbescheid nach § 43 Abs. 2 SVwVfG auch bis zur Aufhebung wirksam.
c) Ergebnis zu 1
Bei dem Zuwendungsbescheid vom 20. November handelte es sich somit um einen Verwaltungsakt, der sich noch nicht nach § 43 Abs. 2 SVwVfG erledigt hatte und damit einer Aufhebung nach den §§ 48 ff. SVwVfG zugänglich war.
2. Aufhebung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG
Zunächst hat der Oberbürgermeister die Aufhebung mit Wirkung für die Vergangenheit mit der Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheides begründet. Insoweit könnte die Aufhebung auf § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG gestützt werden.
Anmerkung: Nach der Systematik des § 48 SVwVfG ist eigentliche Ermächtigungsgrundlage für die Rücknahme eines Verwaltungsaktes immer § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG. § 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 bis 4 SVwVfG schränkt diese Ermächtigung nur für den Fall des begünstigenden Verwaltungsaktes ein. Allgemein zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakt siehe diesen Hinweis.
a) Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheides
Dann müsste der Bewilligungsbescheid zunächst rechtswidrig sein. Dass die Gewährung der "Lärmsanierungshilfen" in der gewählten Form in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden fällt, ergibt sich - wie bereits erwähnt - aus § 5 Abs. 2 KSVG.
aa) Rechtswidrigkeit wegen fehlender Subventionsermächtigung?
Die Rechtswidrigkeit könnte sich hier aber aus dem Fehlen einer gesetzlichen Subventionsermächtigung ergeben. Dann müsste der Vorbehalt des Gesetzes des Art. 20 Abs. 3 GG nicht nur für die Eingriffs-, sondern auch für die Leistungsverwaltung gelten. Hinsichtlich der Gewährung von Leistungen durch den Bund oder die Länder ist höchst umstritten, ob der in Art. 20 Abs. 3 GG vorausgesetzte Vorbehalt des formellen (und materiellen) Gesetzes auch im Bereich der Leistungsverwaltung gilt.
Anmerkung: Siehe hierzu Bungenberg/Motzkus, WiVerw 2013, 73, 82 ff.; Ehlers, DVBl. 2014, 1, 3 f.; Grimmeiß, DVBl. 2021, 1414, 1415; Korte, Jura 2017, 656, 657 f.; Krönke, NVwZ 2022, 1606, 1611; Maurer/Waldhoff, § 6 Rn. 19 ff.
Welcher Ansicht zu folgen ist und ob sich diese Diskussion ohne weiteres auf die Leistungsgewährung durch die Kommunen übertragen lässt, kann hier aber dahinstehen.
Anmerkung: Siehe hierzu den Sanitäter-Fall.
Selbst die herrschende Meinung, die insbesondere für die Gewährung von Zuwendungen eine gesetzliche Grundlage nicht für erforderlich hält, verlangt nämlich eine etatmäßige Bereitstellung der für die Zuwendung erforderlichen Mittel im Haushaltsplan der zuwendungsgewährenden Körperschaft als eine hinreichende, aber auch notwendige Legitimation verwaltungsmäßigen Handelns.
Anmerkung: Siehe für Subventionen durch Bund oder Land: BVerwG, VII C 6/57 v. 21.03.1958, Abs. 21 = BVerwGE 6, 282, 287; BVerwG, VII C 146.63 v. 12.6.1964 = BVerwGE 18, 352, 353; BVerwG, 3 C 111/79 v. 26.04.1979, Abs. 16 f. = BVerwGE 58, 45, 49; BVerwG, VII C 59/75 v. 17.03.1977, Abs. 11 = NJW 1977, 1838.
Fehlt diese, kann die Gewährung einer Zuwendung durch eine Behörde somit grundsätzlich nicht in rechtmäßiger Weise erfolgen.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 3 C 54/01 v. 18.7.2002, Abs. 22 = NVwZ 2003, 92, 93; VGH Mannheim, 9 S 1858/03 v. 15.10.2003, Abs. 5 = NJW 2004, 624.
Aus dem Sachverhalt ergibt sich insofern eindeutig, dass ein Ansatz im Haushaltsplan der Stadt Saarheim für die Gewährung der "Lärmsanierungshilfen" nicht vorlag, der Oberbürgermeister somit insoweit eigenmächtig - und damit rechtswidrig - gehandelt hat, zumal auch die Voraussetzungen des § 89 Abs. 1 KSVG ersichtlich nicht gegeben waren.
bb) Vereinbarkeit des Bewilligungsbescheides mit Art. 108 Abs. 3 AEUV
Der Bewilligungsbescheid könnte jedoch gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV i.V.m. Art. 2 ff. der Verordnung (EU) Nr. 2015/1589 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 AEUV verstoßen, nach dem die Mitgliedstaaten die beabsichtigte Einführung einer Beihilfe i.S.d. Art. 107 AEUV nur durchführen dürfen, wenn die Kommission insoweit deren Vereinbarkeit mit dem gemeinsamen Markt festgestellt hat, was wiederum voraussetzt, dass die Kommission von der Einführung dieser Beihilfe zuvor unterrichtet worden ist. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH führt die Unterlassung einer solchen Unterrichtung zur Rechtswidrigkeit der Beihilfegewährung, was die Mitgliedstaaten (bzw. die beihilfegewährende Stelle) verpflichtet, die Beihilfe von dem begünstigten Unternehmen zurück zu fordern.
Anmerkung: Die einschlägige Rechtsprechung wird zusammenfassend dargestellt bei EuGH (GK), C-349/17 v. 5.3.2019, Abs. 56 ff. und 83 ff. – Eesti Pagar AS. Siehe auch die Bekanntmachung der Kommission über die Rückforderung rechtswidriger und mit dem Binnenmarkt unvereinbarer staatlicher Beihilfen (2019/C 247/01). Einführend zum Verfahren bei rechtswidrigen Beihilfen: Hilbert, Jura 2017, 1150, 1156 ff.
Hier lässt sich dem Sachverhalt nicht entnehmen, dass die Stadt Saarheim die Kommission vor Auszahlung der "Lärmsanierungshilfe" über dieses Vorhaben unterrichtet hat. Voraussetzung der sog. Notifizierungspflicht ist jedoch, dass es sich bei der Zuwendung überhaupt um eine Beihilfe i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV handelte, also um eine aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe gleich welcher Art, die durch Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und deshalb den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
Gestützt auf Art. 109 AEUV i.V.m. (der Vorgängerregelung zu) Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2015/1588 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 AEUV auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen hat die Kommission zur Klarstellung des Beihilfebegriffs die Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2013 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 AEUV auf De-minimis-Beihilfen erlassen. Soweit die dort genannten Voraussetzungen einer De-minimis-Beihilfe erfüllt sind, gilt die Zuwendung als eine Maßnahme, die nicht alle Tatbestandsmerkmale des Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllt und deshalb der Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht unterliegt (Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2015/1588).
Solche De-minimis-Beihilfen liegen nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 vor, wenn die Gesamtsumme der einem Unternehmen gewährten De-minimis-Beihilfen innerhalb von drei Steuerjahren 200.000,00 Euro nicht übersteigen. Hier lässt sich dem Sachverhalt nicht entnehmen, dass die Hubert-Hölzl-KG weitere Beihilfen i.S.d. Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 erhält und die ihr gewährte "Lärmsanierungshilfe" liegt deutlich unter dem Schwellenwert des Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013.
Somit unterfiel die Gewährung der "Lärmsanierungshilfe" nicht der Notifizierungspflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV, so dass der Zuwendungsbescheid auch insoweit nicht rechtswidrig ist, zumal auch den Pflichten nach Art. 6 der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 Rechnung getragen wurde.
Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des EU-Beihilferechts für die kommunale Praxis und insbesondere auch zur Rolle der Gruppenfreistellungsverordnungen in diesem Zusammenhang den Beitrag von Käppel/Scheider/Tschirmer, EWS 2015, 310 ff. (mit Ausführungen auf S. 311 und 314 ff. zur "De-Minimis-Verordnung"). Die Gruppenfreistellungsverordnungen können die Praxis von Rechtsunsicherheiten entlasten, werfen allerdings durchaus auch Vertrauensschutzprobleme bei Fehlbeurteilungen hinsichtlich der Freistellungsvoraussetzungen bei einer Beihilfe auf: (siehe OVG Greifswald, 2 L 100/07 v. 14.8.2008, Abs 25 ff. = NordÖR 2009, 38 ff. zur "De-Minimus-Verordnung"). Bei allen sog. "Gruppenfreistellungsverordnungen" behandelt der EuGH jedenfalls die unterlassene Anmeldung wegen fehlerhafter Beurteilung der Freistellungsvoraussetzung als "normale" Missachtung des Art. 108 Abs. 3 AEUV, so dass Vertrauensschutz nur bei von der Kommission selbst verursachten Rechtsirrtümern gewährt wird (EuGH (GK), C-349/17 v. 5.3.2019, Abs. 93 ff. – Eesti Pagar AS; ebenso EuGH, C-654 P v. 29.7.2019, Abs. 149 ff. – BMW; hierzu jeweils Bartosch/Bieber, EuZW 2022, 293 ff.).
cc) Ergebnis zu a
Damit ist der "Lärmsanierungshilfebewilligungsbescheid" rechtswidrig, weil er ohne vorherige etatmäßige Bereitstellung von Haushaltsmitteln erfolgte, ist jedoch mit unionsrechtlichen Vorschriften vereinbar.
b) Besondere Voraussetzungen für die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte
Da die Bewilligung der Lärmsanierungshilfe eine Begünstigung in Form einer einmaligen Geldleistungsgewährung für die Hubert-Hölzl-KG darstellt, war jedoch nach § 48 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG die Rücknahme des "Lärmsanierungshilfebewilligungsbescheides" nur nach Maßgabe des § 48 Abs. 2 Satz 1 SVwVfG möglich. Dementsprechend ist eine Rücknahme des Bewilligungsbescheides ausgeschlossen, soweit die Hubert-Hölzl-KG auf dessen Bestand vertraut hat und ihr Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist.
Anmerkung: Einführend zur Vertrauensschutzprüfung nach § 48 Abs. 2 und 3 VwVfG: Martini, JA 2016, 830 ff.
Fraglich ist daher zunächst, ob die Hubert-Hölzl-KG auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat. Dem Sachverhalt lässt sich dies nicht ohne weiteres entnehmen, doch ist auch kein Grund ersichtlich, warum die Hubert-Hölzl-KG nicht auf die Gültigkeit des Bescheides vertraut haben sollte; denn von dem Grund der Rechtswidrigkeit der "Lärmsanierungshilfebewilligung" musste sie keine Kenntnis haben. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte kann daher davon ausgegangen werden, dass ein Vertrauen bestand.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, I WB 166/84 v. 25.06.1988, Abs. 20 = BVerwGE 83, 195, 198.
Jedoch ist zweifelhaft, ob dieses Vertrauen auch schutzwürdig ist. Insoweit könnte das Regelbeispiel des § 48 Abs. 2 Satz 2 SVwVfG einschlägig sein, nach dem das Vertrauen schutzwürdig ist, wenn der Begünstigte die Leistung verbraucht hat. Dies ist der Fall, wenn der Verbrauch der gewährten Leistung in ursächlichem Zusammenhang mit dem Vertrauen auf den Bestand des Verwaltungsaktes steht.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rn. 141.
Dies wäre etwa dann anzunehmen, wenn die Hubert-Hölzl-KG das Geld tatsächlich für die Lärmsanierungsmaßnahme ausgegeben hätte. Gerade dies hat sie nicht getan, sondern das Geld für den Kauf einer Hobelmaschine verwendet. Daher könnte die Annahme nahe liegen, dass die Hubert-Hölzl-KG die ihr gewährten 30.000,- Euro noch gar nicht im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 2 SVwVfG "verbraucht" hat. Jedenfalls liegt hier ein eindeutiger "Fehlverbrauch" vor, der nicht als "schutzwürdig" im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 2 SVwVfG angesehen werden kann.
Anmerkung: Wer dies nicht sieht, muss darauf eingehen, ob das Regelbeispiel für fehlende Schutzwürdigkeit des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SVwVfG einschlägig ist. Dem steht nicht bereits entgegen, dass der "Lärmsanierungshilfebewilligungsbescheid" der Hubert-Hölzl-KG "ungefragt" bekanntgegeben wurde. Denn er hatte zum Zeitpunkt seiner Bekanntgabe an die Hubert-Hölzl-KG noch keine "innere Wirksamkeit" erlangt. Vielmehr war Voraussetzung für das materielle In-Kraft-Treten der Regelung erst noch die Erklärung, von der Unterstützungsmaßnahme Gebrauch machen zu wollen, da die Regelung des Bescheides insoweit aufschiebend bedingt war (s.o. B I 1 a bb). Daher kann man annehmen, dass das Erwirken einer aufschiebenden Bedingung, die einem Verwaltungsakt erst die "innere Wirksamkeit" verleiht, dem Erwirken eines Verwaltungsaktes i.S.d. § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SVwVfG zumindest gleichzusetzen ist. Jedoch ergeben sich aus dem Sachverhalt keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Annahme, dass das - mit der Bekanntgabe der Kontonummer zumindest konkludent erklärte - Einverständnis zu der "Auflage" zum damaligen Zeitpunkt bereits "unrichtig" war; was sich der Geschäftsführer der Hubert-Hölzl-KG zu diesem Zeitpunkt dachte, lässt sich dem Sachverhalt nicht entnehmen.
Damit ist das Vertrauen von der Hubert-Hölzl-KG auf den Bestand des Bescheides in Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an seiner Rücknahme nicht schutzwürdig, so dass die Rücknahme des Verwaltungsaktes nach § 48 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG nicht ausgeschlossen ist.
c) Rücknahmeermessen (§ 48 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 40 SVwVfG)
Die Tatbestandsvoraussetzungen einer Rücknahme des Bewilligungsbescheides - auch mit Wirkung für die Vergangenheit - liegen also vor. Ob bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 SVwVfG der Verwaltungsakt zurückgenommen wird, steht jedoch nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG im Ermessen der Behörde. Damit ist die Rücknahme nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG nur dann rechtmäßig, wenn sie nicht ermessensfehlerhaft erfolgte, wenn also hierdurch die Grenzen des Ermessens des § 40 SVwVfG nicht überschritten wurden.
Insoweit ist zunächst hervorzuheben, dass kein Verstoß gegen den Zweck der Ermessensermächtigung darin liegt, dass die Rücknahme hier erfolgte, um den Rückerstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 Satz 1 SVwVfG auszulösen, also im Wesentlichen fiskalische Gesichtspunkte hierfür maßgeblich waren: Vielmehr lenken gerade die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit das Ermessen im Regelfall dahin, Entscheidungen, die entgegen haushaltsrechtlichen Grundsätzen getroffen worden sind, zurückzunehmen.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 3 C 22/96 v. 16.6.1997, Abs. 14 ff. = BVerwGE 105, 55, 57 ff.; OVG Bautzen, 6 A 565/18 v. 14.7.2020, Abs. 35 = NVwZ-RR 2021, 410 Abs. 35; OVG Münster, 15 A 2792/18 v. 15.8.2019, Abs. 21 ff. = NVwZ-RR 2020, 333; ausführlich zur Rechtsprechungsentwicklung in diesem Zusammenhang Folnovic/Hellriegel, DVBl. 2020, 1571 ff.; Roth, GewArch 2021, 186 ff.; zum hiermit angesprochenen Problem des intendierten Ermessens siehe den Freudenhaus-Fall.
Dass die Grenzen des Ermessens nicht eingehalten wurden, insbesondere das Verhältnismäßigkeitsprinzip bei einer Rücknahme nicht beachtet wurde, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
Anmerkung: Zum Verhältnismäßigkeitsprinzip als Ermessensgrenze i. S. des § 40 Alt. 2 VwVfG, § 114 Satz 1 Alt. 1 VwGO: BVerfG (K), 2 BvR 1487/17 v. 24.7.2017, Abs. 41 = NVwZ 2017, 1526 Abs. 41; BVerwG, 1 VR 3/17 v. 13.7.2017, Abs. 11 = NVwZ 2017, 1531 Abs. 11; allgemein zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.
Damit war die Rücknahme der "Lärmsanierungshilfebewilligung" auch mit Wirkung für die Vergangenheit nicht ermessensfehlerhaft.
d) Ergebnis zu 2
Die Voraussetzungen der Rücknahme der "Lärmsanierungshilfebewilligung" mit Wirkung für die Vergangenheit nach § 48 SVwVfG lagen also vor.
3. Aufhebung nach § 49 Abs. 3 SVwVfG
Der Oberbürgermeister begründet die rückwirkende Aufhebung des Zuwendungsbescheides jedoch auch mit einer zweckverfehlenden Mittelverwendung durch die Hubert-Hölzl-KG. Insoweit könnte die Aufhebung auf § 49 Abs. 3 SVwVfG gestützt werden.
a) Anwendbarkeit des § 49 Abs. 3 SVwVfG
Bei dem "Lärmsanierungshilfebewilligungsbescheid" handelt es sich um einen eine Geldleistung bewilligenden, begünstigenden Verwaltungsakt. Diese Geldleistung sollte auch nur zweckgebunden, nämlich für die Durchführung der vom Landesamt für Umwelt und Arbeitsschutz geforderten Lärmsanierungsmaßnahmen eingesetzt werden: Dies wird in dem Bewilligungsbescheid unmissverständlich deutlich, weil sogar ausdrücklich eine Überprüfung der zweckentsprechenden Verwendung angekündigt wurde.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 94.
Für den Widerruf des Bescheides war somit grundsätzlich § 49 Abs. 3 SVwVfG einschlägig.
Jedoch ist fraglich, ob diese Vorschrift überhaupt Anwendung finden kann, da es sich bei dem Bescheid - wie oben (B I 2 a) festgestellt - um einen rechtswidrigen Verwaltungsakt handelt, § 49 Abs. 3 SVwVfG aber nur den Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte ausdrücklich zulässt. Allerdings ist weitgehend anerkannt, dass rechtswidrige Verwaltungsakte erst recht auch nach § 49 Abs. 3 SVwVfG mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden können, da dort, wo der rechtmäßige Verwaltungsakt widerrufen werden kann, der rechtswidrige keinen Schutz vor Aufhebung verdient
Anmerkung: So BVerwG, 8 C 33.84 v. 21.11.1986, Abs. 9 = NVwZ 1987, 498; BVerwG, 8 C 16/17 v. 19.8.2018, Abs. 13 ff. = BVerwGE 163, 102 Abs. 13 ff.; BVerwG, 8 C 7/18 v. 12.9.2019, Abs. 14 = GewArch 2020, 66 Abs. 14; OVG Münster, 4 A 466/14 v. 10.11.2016, Abs. 28 = GewArch 2017, 157; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 6; Struzina, DÖV 2017, 906 ff.; anders Ehlers, GewArch 1999, 305, 312.
Dies führt dazu, dass die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes letztlich kein eigenständiges Tatbestandsmerkmal des § 49 SVwVfG mehr ist. Damit stellt sich die Frage, ob einer der Tatbestände des § 49 Abs. 3 vorliegt.
b) Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG
Hier kommt zunächst der Tatbestand des § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG in Betracht. Dann müsste die Hubert-Hölzl-KG die erhaltene Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den im Bewilligungsbescheid vom 20. November bestimmten Zweck verwenden. Hier hat die Hubert-Hölzl-KG die "Lärmsanierungshilfe" nicht für die Durchführung der Lärmsanierungsmaßnahmen, sondern für die Hobelmaschine verwendet. Damit liegt der Tatbestand des § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG vor.
c) Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG
Darüber hinaus könnte auch noch der Tatbestand des § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG vorliegen. Dann müsste mit dem "Lärmsanierungshilfebewilligungsbescheid" eine Auflage i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG verbunden gewesen sein, die nicht erfüllt wurde.
Eine solche Auflage könnte zunächst in der ausdrücklich als solche bezeichneten Auflage zu sehen sein, mit den 30.000,- Euro ein die vom Landesamt für Landesamt für Umwelt und Arbeitsschutz geforderten Lärmsanierungsmaßnahmen durchzuführen. Jedoch steht diese Bestimmung nicht selbständig neben der Lärmsanierungshilfebewilligung, sondern ist Gegenstand der Bewilligung selbst, nämlich die Zweckfestsetzung i.S.d. § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG; dies wird auch daran deutlich, dass die Stadt Saarheim kaum ein Interesse daran haben kann, die "Auflage" zwangsweise durchzusetzen.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 102.
Eine unabhängig davon bestehende Auflage könnte aber die Aufforderung zur Vorlage des Verwendungsnachweises sein. Allerdings ist auch dies nicht anzunehmen, da nicht unmissverständlich deutlich wird, dass eine Pflicht zur Vorlage des Verwendungsnachweises besteht (Verwendung des Wortes "Bitte"). Die Behörde ist auch erkennbar nicht daran interessiert, die Vorlage des Verwendungsnachweises im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchsetzen zu können. Durch diese Regelung soll vielmehr nur eine Obliegenheit begründet werden, die der Behörde die Prüfung erleichtern soll, ob die bewilligten Mittel zweckentsprechend eingesetzt wurden oder ob ein Widerruf nach § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG in Betracht kommt.
Damit konnte der "Lärmsanierungshilfebewilligungsbescheid" nicht auch nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG widerrufen werden.
d) Ergebnis zu 3
Damit lagen auch die Tatbestandsvoraussetzungen für einen Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit nach § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG vor. Ob bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 SVwVfG der Verwaltungsakt widerrufen wird, steht jedoch ebenfalls im Ermessen der Behörde. Gründe, weshalb ein Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit im vorliegenden Fall gegen den Zweck der Ermächtigung oder die gesetzlichen Grenzen des Ermessens i.S.d. § 40 SVwVfG verstoßen sollte, sind jedoch nicht erkennbar (s. o. B I 2 c). Damit lagen auch die Voraussetzungen eines Widerrufs nach § 49 Abs. 3 SVwVfG vor.
4. Ergebnis zu I
Damit konnte die Aufhebung des Zuwendungsbescheides sowohl auf § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG als auch auf § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG gestützt werden. Die Nr. 1 des Bescheides vom 26. April ist damit materiell rechtmäßig.
II. Rechtmäßigkeit der Festsetzung des Erstattungsanspruchs (Nr. 2 des Bescheides)
Als Ermächtigungsgrundlage für die Rückforderungsanordnung kommt nur § 49a Abs. 1 Satz 2 SVwVfG in Betracht, der zudem auch ausdrücklich vorsieht, dass ein Rückforderungsanspruch durch Verwaltungsakt festgesetzt werden kann.
Anmerkung: Zum hiermit angesprochenen Problem der sog. "Verwaltungsaktbefugnis" siehe diesen Hinweis.
Diese Anordnung ist rechtmäßig, wenn gegenüber der Hubert-Hölzl-KG ein Rückerstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 Satz 1 SVwVfG dem Grunde nach entstanden ist und dieser auch dem Umfang nach entsprechend den Vorgaben des § 49a Abs. 2 SVwVfG festgesetzt wurde.
1. Vorliegen eines Erstattungsanspruchs nach § 49a Abs. 1 Satz 1 SVwVfG "dem Grunde nach"
§ 49a Abs. 1 Satz 1 SVwVfG nennt zwar nicht ausdrücklich Gläubiger und Schuldner des dort geregelten Erstattungsanspruchs. Jedoch ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Regelung mit § 48 Abs. 2, § 49 Abs. 3 SVwVfG, dass Gläubiger des Erstattungsanspruchs derjenige Hoheitsträger ist, der eine Leistung auf eigene Rechnung gewährt hat.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49a Rn. 33.
Schuldner ist derjenige, der die Leistung erhalten hat, der Begünstigter der Maßnahme ist.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49a Rn. 29.
Die Stadt Saarheim hat hier die "Lärmsanierungshilfe" aus eigenen Mitteln erbracht, so dass sie Gläubigerin eines Erstattungsanspruchs wäre. Sie hat auch an die Hubert-Hölzl-KG und insbesondere nicht an ihren Geschäftsführer Hermann-Hubert Hölzl geleistet, der nur als außenvertretungsberechtigtes Organ der KG gehandelt hat. Damit ist die Hubert-Hölzl-KG als Begünstigte der Zahlung von 30.000,- Euro anzusehen. An sie wurde somit i.S.d. § 49a Abs. 1 Satz 1 SVwVfG eine Leistung erbracht.
Die Leistung an die Hubert-Hölzl-KG erfolgte zudem auch auf Grund eines Verwaltungsakts (s. o. B I 1), der auch mit Wirkung für die Vergangenheit nach § 48 Abs. 1 Satz 1 und § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG aufgehoben worden ist. Dementsprechend ist ein Anspruch der Stadt Saarheim nach § 49a Abs. 1 Satz 1 SVwVfG gegenüber der Hubert-Hölzl-KG dem Grunde nach gegeben.
2. Umfang des Erstattungsanspruchs
Jedoch ist zweifelhaft, ob § 49a Abs. 1 Satz 2 SVwVfG den Oberbürgermeister auch berechtigte, von der Hubert-Hölzl-KG die gesamten 30.000,- Euro zurückzufordern. Der Umfang des Erstattungsanspruchs nach § 49a Abs. 1 Satz 1 SVwVfG bestimmt sich nach § 49a Abs. 2 SVwVfG. Auf Grund der dort enthaltenen Rechtsfolgenverweisung sind insoweit grundsätzlich die §§ 818 ff. BGB maßgeblich. Hiernach ist u. a. das Erlangte zu erstatten, also die von der Stadt Saarheim ausgezahlten 30.000,- Euro. Deren Herausgabe ist aber nicht mehr möglich, da das Geld für den Kauf der Hobelmaschine verwendet wurde. Deshalb richtet sich der Anspruch nach § 818 Abs. 2 BGB auf Wertersatz, also ebenfalls auf Zahlung von 30.000,- Euro. Dass die Hubert-Hölzl-KG um die 30.000,- Euro nach § 818 Abs. 3 BGB entreichert ist, ist demgegenüber nicht anzunehmen, da der Wert von 30.000,- Euro noch in Gestalt der Hobelmaschine im Vermögen der Hubert-Hölzl-KG vorhanden ist.
Anmerkung: Da die Hubert-Hölzl-KG jedenfalls die Umstände kannte, die zur Aufhebung der "Lärmsanierungshilfebewilligung" nach § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG berechtigen (s. o. A V), wäre bei Vorliegen der Entreicherung eine Berufung auf § 818 Abs. 3 BGB nach § 49a Abs. 2 Satz 2 BGB ausgeschlossen, sofern die rückwirkende Aufhebung der "Lärmsanierungshilfebewilligung auf § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG gestützt wird. Demgegenüber könnte sich die Hubert-Hölzl-KG auf den Wegfall der Bereicherung nach § 49a Abs. 2 Satz 1 SVwVfG i.V.m. § 818 Abs. 3 BGB berufen, wenn nur eine Aufhebung nach § 48 SVwVfG möglich gewesen wäre, da die Hubert-Hölzl-KG die Rechtswidrigkeit des "Lärmsanierungshilfebewilligungsbescheides" weder kannte noch kennen musste (s. o. B I 1 b). Siehe hierzu den Ihr-Kinderlein-Kaufet-Fall.
Insoweit kann die Stadt Saarheim - unabhängig davon, auf welche Rechtsgrundlage sie die Aufhebung der "Lärmsanierungsbewilligung" gestützt hat - nach erfolgter Aufhebung die gesamten 30.000,- Euro zurückverlangen, ohne dass sich die Hubert-Hölzl-KG auf Entreicherung berufen kann.
Anmerkung: Nach Verzinsungsansprüchen war hier nicht gefragt, so dass hierauf nicht näher einzugehen ist.
3. Ergebnis zu II
Somit war auch die Festsetzung des Rückforderungsanspruchs in Höhe von 30.000,- Euro im vollen Umfang rechtmäßig.
III. Ergebnis zu B
Damit ist der Bescheid vom 26. April in allen seinen Teilen rechtmäßig, so dass er die Hubert-Hölzl-KG nicht in ihren Rechten verletzten kann. Die Klage ist demnach unbegründet.
C) Gesamtergebnis
Die Klage der Hubert-Hölzl-KG hat keine Aussicht auf Erfolg, da sie zwar zulässig aber unbegründet ist.
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