Stand der Bearbeitung: 28. November 2011
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler
Siehe hierzu Kürschner/Walther, NJW 1983, 2182 ff.; von Münch, NJW 1982, 2644 ff.; siehe ferner die Fallbearbeitung "Krieg ist kein Kinderspiel" von Brauner/Stollmann/Weiß, Fälle und Lösungen zum Staatsrecht, 7. Aufl. 2003, S. 105 ff.
Das BVerfG wird der Verfassungsbeschwerde der Saarheimer Spielzeugwerke AG stattgeben, wenn sie zulässig und begründet ist.
Anmerkung: Zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG siehe diesen Hinweis.
I. Beteiligtenfähigkeit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG: "jedermann")
Die Saarheimer Spielzeugwerke AG ist jedermann, denn sie kann - wie Art. 19 Abs. 3 GG zeigt - auch als juristische Person des Privatrechts (§ 1 Abs. 1 Satz 1 AktG) Grundrechtsträgerin sein.
II. Beschwerdegegenstand (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG: "Akt der öffentlichen Gewalt")
Verfassungsbeschwerden können sich nur gegen einen "Akt öffentlicher Gewalt" richten. Gemeint sind damit alle Äußerungen von vollziehender, gesetzgeberischer und rechtsprechender Gewalt. Die Saarheimer Spielzeugwerke AG greift unmittelbar das JuSchuVerVerKriegsSpielG an. Dieses Bundesgesetz ist ein "Akt der öffentlichen Gewalt".
Die Saarheimer Spielzeugwerke AG müsste behaupten können, durch das JuSchuVerVerKriegsSpielG in ihren Grundrechten verletzt zu sein, sie müsste also beschwerdebefugt sein, d.h. es dürfte nicht von vornherein ausgeschlossen sein, dass durch das JuSchuVerVerKriegsSpielG Grundrechte der Saarheimer Spielzeugwerke AG verletzt werden.
1. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Soweit die Saarheimer Spielzeugwerke AG sich auf Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG beruft, ist die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung sehr fraglich: Zwar können sich auch juristische Personen nach Art. 19 Abs. 3 GG auf dieses Grundrecht berufen (BVerfGE 4, 7, 17). Durch das JuSchuVerVerKriegsSpielG wird jedoch in das Eigentum an den Betriebsanlagen nicht eingegriffen, vielmehr bleibt die Eigentümerstellung der Saarheimer Spielzeugwerke AG und das Recht zur Nutzung ihrer Betriebsanlagen unangetastet.
Dass sich die mit der Investition in die Betriebsanlagen verbundenen Gewinnerwartungen bei Gültigkeit des JuSchuVerVerKriegsSpielG nicht einstellen werden, stellt ebenfalls keinen Eingriff in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG dar: Bloße Gewinnerwartungen und Chancen werden von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht geschützt: Das Eigentumsgrundrecht schützt das Erworbene, nicht den Erwerb und keine Hoffnungen auf zukünftigen Gewinn (BVerfGE 30, 292, 334 f.; BVerfGE 84, 133, 157; BVerfGE 88, 366, 377).
Die Möglichkeit einer Verletzung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt sich vorliegend auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Verletzung eines "Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb": Zwar wird in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der Saarheimer Spielzeugwerke AG eingegriffen, wenn sie "auf einen Schlag" aufgrund einer gesetzlichen Neuregelung ihren gesamten Kundenstamm verliert (vgl. BVerwGE 62, 224, 226). Jedoch folgt hieraus nicht, dass das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb gerade durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt wird (so aber BGHZ 92, 34, 37; BVerwGE 62, 224, 226). Vielmehr ist das "Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb" - das vor allem von den Zivilgerichten als "absolutes Recht", nicht im Hinblick auf den Grundrechtsschutz, sondern im Hinblick auf die Beschränkung des deliktischen Schutzes des § 823 Abs. 1 BGB auf absolute Rechte konstruiert wurde (siehe hierzu ausführlich Karsten Schmidt, Handelsrecht, 5. Aufl. 1999, § 7 V) - für die Frage des Grundrechtsschutzes irrelevant, da die Verfassung den Gewerbebetrieb schon ihrem Wortlaut nach insgesamt nicht stärker schützt als die einzelnen Sachen, Sachgesamtheiten und Tätigkeiten, die seine Grundlage bilden (BVerfGE 51, 193, 221 f.; BVerfGE 58, 300, 353; BVerfGE 74, 129, 148). Somit wird auch ein "Recht auf Erhaltung eines Kundenstamms" allenfalls von Art. 12 GG, nicht jedoch von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt (BVerfGE 77, 84, 118; Bryde, in: von Münch/Kunig, Art. 14 Rn. 18 ff.; a.A. etwa Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 14 Rn. 95 ff. [Bearbeitung 2010]).
Damit scheidet eine Verletzung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG - auch im Hinblick auf die langen Übergangsfristen der § 4 und § 5 JuSchuVerVerKriegsSpielG - offensichtlich aus (wie hier von Münch, NJW 1982, 2644, 2647).
2. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG
Jedoch erscheint vorliegend - was die Saarheimer Spielzeugwerke AG ebenfalls rügen - eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG als möglich: Auf dieses Grundrecht können sich nach Art. 19 Abs. 3 GG auch juristische Personen berufen: Schutzgut des Art. 12 Abs. 1 GG ist insoweit die Freiheit, eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit, insbesondere ein Gewerbe zu betreiben, soweit diese Tätigkeit ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise von einer juristischen wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden kann (BVerfGE 21, 261, 266; BVerfGE 50, 290, 363). Eine Verletzung dieses Rechts ist hier nicht von vornherein ausgeschlossen.
3. Möglichkeit einer Verletzung gerade durch das JuSchuVerVerKriegsSpielG
Jedoch ist fraglich, ob die Saarheimer Spielzeugwerke AG - wie dies nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG für die Beschwerdebefugnis notwendig ist - durch das angegriffene Gesetz selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG betroffen wird:
- An der Selbstbetroffenheit könnte es fehlen, da die Saarheimer Spielzeugwerke AG als Spielzeughersteller nicht zu dem Adressatenkreis des Gesetzes zählt, welches sich nur an die Einzelhändler richtet. Die Selbstbetroffenheit ist jedoch immer schon dann gegeben, wenn die fragliche Norm die geschützte Rechtssphäre des Beschwerdeführers nach Zweck und Hauptwirkung der Regelung als eigentliches Ziel hat (BVerfGE 6, 273, 278; BVerfGE 78, 350, 354). Durch das Verkaufsverbot von Kriegsspielzeug verlieren die Hersteller ihre Abnehmer, die weitere Herstellung wird wirtschaftlich sinnlos. Die Saarheimer Spielzeugwerke AG ist damit selbst betroffen.
- An der gegenwärtigen Betroffenheit könnte es fehlen, weil das Gesetz hier bereits vor seinem In-Kraft-Treten angegriffen wird, hiervon also noch keine Rechtswirkungen ausgehen können. Deshalb kann grundsätzlich gegen ein Gesetz erst nach dessen In-Kraft-Treten Verfassungsbeschwerde erhoben werden. Eine Ausnahme besteht dann, wenn das bereits verkündete Gesetz den Beschwerdeführer schon vor In-Kraft-Treten zu einer Verhaltensänderung zwingt (BVerfGE 24, 33, 53 f.; BVerfG, 1 BvR 1712/01 v. 7.10.2003, Abs. 65 = BVerfGE 108, 370, 385). Für die Saarheimer Spielzeugwerke AG löst das Verbot - obwohl es erst fünf Jahre später in Kraft tritt - schon jetzt einen Zwang zur Produktionsumstellung aus, so dass sie gegenwärtig betroffen ist.
- Die Auswirkungen des an die Einzelhändler gerichteten Verbotes betreffen die Saarheimer Spielzeugwerke AG unmittelbar, ohne dass dazu ein weiterer Vollzugsakt erforderlich wäre. Sie ist daher unmittelbar betroffen.
Dementsprechend ist die Saarheimer Spielzeugwerke AG auch selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch das JuSchuVerVerKriegsSpielG betroffen.
4. Ergebnis zu III
Die Saarheimer Spielzeugwerke AG ist damit beschwerdebefugt.
IV. Verfahrensfähigkeit
Die Saarheimer Spielzeugwerke AG ist fähig, Prozesshandlungen durch ihre Vertreter - hier durch ihren Vorstand (§ 78 Abs. 1 AktG) - vorzunehmen, und ist deshalb auch verfahrensfähig (prozessfähig).
Anmerkung: Wenn nicht gerade eine juristische Person, ein minderjähriges Kind oder ein Geisteskranker Verfassungsbeschwerde erhebt, ist zur Frage der Verfahrens- oder Prozessfähigkeit kein Wort zu verlieren.
Gegen Bundesgesetze steht kein Rechtsweg (außer der Verfassungsbeschwerde) offen, so dass die Voraussetzungen des § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG erfüllt sind. Auch der "Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde" steht hier ihrer Zulässigkeit nicht entgegen: Nach diesem - vom BVerfG letztlich in erweiternder Auslegung des § 90 Abs. 2 BVerfGG "gefundenen" - Grundsatz hat der Beschwerdeführer neben der Erschöpfung des Rechtswegs alle anderweitig bestehenden Möglichkeiten auszuschöpfen, die geeignet sind, die Grundrechtsverletzung zu beseitigen oder ohne Inanspruchnahme des BVerfG im praktischen Ergebnis dasselbe zu erreichen (Sperlich, in: Umbach/Clemens/Dollinger, § 90 Rn. 127). Insoweit hat das BVerfG teilweise verlangt, dass der Beschwerdeführer selbst dann, wenn er von einem Gesetz unmittelbar, gegenwärtig und selbst betroffen ist, zunächst Rechtsschutz bei den Fachgerichten suchen muss, um eine Richtervorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zu initiieren (BVerfGE 69, 122, 124 ff.; BVerfG, 1 BvR 1502/08 v. 4. 5. 2011, Abs. 48 f. = NVwZ 2011, 991). Dies setzt jedoch voraus, dass eine solche Rechtsschutzmöglichkeit vor den Fachgerichten überhaupt besteht. Hier ist jedoch nicht erkennbar, wie die Saarheimer Spielzeugwerke AG gegen die Regelung eines Gesetzes, das nicht ihr, sondern einem Dritten etwas verbietet, Rechtsschutz vor den Fachgerichten erlangen kann.
Die Verfassungsbeschwerde wurde bereits vor In-Kraft-Treten des Gesetzes erhoben, die Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG wurde also gewahrt.
VII. Ergebnis zu A
Die Verfassungsbeschwerde ist damit insgesamt zulässig.
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet, wenn die Saarheimer Spielzeugwerke AG durch das Gesetz in ihren Grundrechten verletzt wird. Ein Grundrecht ist verletzt, wenn dasjenige Verhalten, an dem sich die Saarheimer Spielzeugwerke AG gehindert sieht, in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, das Gesetz in dieses Grundrecht eingreift und dieser Eingriff verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen ist.
Anmerkung: Zum Aufbau der Begründetheitsprüfung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine Rechtsnorm siehe diesen Hinweis.
Vorliegend kommt nur eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) in Betracht, während eine Verletzung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ausgeschlossen ist (s.o. A III 1).
Schutzgut des Art. 12 Abs. 1 GG ist in Bezug auf juristische Personen die Freiheit, eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit, insbesondere ein Gewerbe zu betreiben, soweit diese Tätigkeit ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise von einer juristischen wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden kann (s.o. A III 2). Hiervon wird auch das Herstellen von Plastik-Spielzeugfiguren zu Erwerbszwecken umfasst, so dass der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eröffnet ist.
Obwohl das JuSchuVerVerKriegsSpielG die Herstellung von Kriegsspielzeug nicht selbst unmittelbar verbietet, führt es dazu, dass vielen Spielzeugherstellern das Herstellen von Kriegsspielzeug mangels Absatzmöglichkeiten wirtschaftlich unmöglich wird. Dies trifft auch für die Saarheimer Spielzeugwerke AG zu. Diese Folge des Verkaufsverbots wurde vom Gesetzgeber zumindest billigend in Kauf genommen, so dass das JuSchuVerVerKriegsSpielG zumindest mittelbar - über die faktischen Auswirkungen des Gesetzes - in das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG der Saarheimer Spielzeugwerke AG eingreift (Brauner/Stollmann/Weiß, Fälle und Lösungen zum Staatsrecht, 7. Aufl. 2003, S. 109).
Der Eingriff durch das JuSchuVerVerKriegsSpielG ist gem. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn das Gesetz formell und materiell verfassungsmäßig ist.
1. Schrankenvorbehalt
Das JuSchuVerVerKriegsSpielG müsste zunächst vom Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt sein. Seinem Wortlaut nach erlaubt Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur die Statuierung von bloßen Berufsausübungsregeln, nicht aber von Regeln, die der Berufswahl subjektive oder objektive Schranken setzen. Vorliegend kann sich jedoch die den Vertrieb von Kriegsspielzeug verbietende Vorschrift - zumindest in Einzelfällen - wie ein faktisches Verbot des Herstellens von Kriegsspielzeug und damit wie eine Berufswahlregelung auswirken. Ob dies tatsächlich rechtfertigt, die Vorschrift als eine Berufswahlregelung zu qualifizieren, kann hier jedoch dahingestellt bleiben, da das BVerfG seit dem Apothekenurteil (BVerfGE 7, 377, 401 ff.) davon ausgeht, dass der Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG auch Berufswahlregelungen zulässt, da sich Berufswahl und Berufsausübung nicht deutlich trennen lassen: Die Berufswahl stellt den ersten Akt der Berufsausübung dar und die Berufsausübung birgt immer auch eine Bestätigung der Berufswahl in sich. Das Grundrecht der Berufsfreiheit bildet also ein einheitliches Grundrecht, dass nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG einem einfachen Gesetzesvorbehalt sowohl in Bezug auf die Berufswahl als auch in Bezug auf die Berufsausübung i.e.S. unterliegt (Pieroth/Schlink, Rn. 877).
Damit entspricht das JuSchuVerVerKriegsSpielG dem Schrankenvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG.
2. Formelle Verfassungsmäßigkeit
Das JuSchuVerVerKriegsSpielG müsste formell verfassungsmäßig sein. Von der ordnungsgemäßen Durchführung des Gesetzgebungsverfahrens und der Beachtung der Formvorschriften ist mangels entgegenstehender Angaben im Sachverhalt auszugehen.
a) Gesetzgebungskompetenztitel
Bezüglich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist das Sachgebiet "Waffenrecht" nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 4a GG ersichtlich nicht einschlägig, da es hier nur um "echte" Waffen geht. Demgegenüber kommt aber eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 11 GG in Betracht: Das JuSchuVerVerKriegsSpielG bezweckt den Schutz von Kindern und Jugendlichen vor Spielzeug, das zu einer gesteigerten Aggressionsbereitschaft beitragen kann; es dient daher dem Jugendschutz, der unter den Begriff der öffentlichen Fürsorge des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG fällt. Das Gesetz regelt darüber hinaus den Verkauf von Gütern im Einzelhandel, also eine wirtschaftliche Betätigung, die unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) fällt (siehe hierzu von Münch, NJW 1982, 2644, 2645).
b) Besondere Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 11 GG gehören jedoch zu den Titeln der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes, für die auch nach Inkrafttreten des 52. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I, 2034) noch die "Erforderlichkeitsklausel" des Art. 72 Abs. 2 GG gilt, die ihrerseits nach übereinstimmender Auffassung nach den strengen Kriterien zu messen ist, die das BVerfG in seiner Entscheidung zum Altenpflegegesetz (BVerfG, 2 BvF 1/01 v. 24.10.2002, Abs. 286 ff. = BVerfGE 106, 62, 135 ff.; dem folgend BVerfG, 2 BvF 2/02 v. 27.7.2004, Abs. 97 ff. = BVerfGE 111, 226, 253) zur "Erforderlichkeitsklausel" des Art. 72 Abs. 2 GG i.d.F. des 42. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes v. 27. Oktober 1994 (BGBl. I, 3146), entwickelt hat (vgl. nur Degenhart, in: Sachs, Art. 72 Rn. 10 ff.). Der Bundesgesetzgeber durfte daher nach Art. 72 Abs. 2 GG das JuSchuVerVerKriegsSpielG nur dann erlassen, wenn und soweit
- die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet
oder
- die Wahrung der Rechtseineinheit im gesamtstaatlichen Interesse
oder
- die Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse
dies erforderlich macht.
Anmerkung: Die herrschende Meinung geht mit Rücksicht auf die Gesetzgebungsmaterialien zum 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 27. Oktober 1994 (BGBl. I, 3146) davon aus, dass sich die Wendung des "gesamtstaatlichen Interesses" nur auf das Gesetzgebungsziel Rechts- und Wirtschaftseinheit bezieht (Kunig, in: von Münch/Kunig, Art. 72 Rn. 27; Lechleitner, Jura 2004, 746, 750).
Das BVerfG geht insoweit davon aus, dass die gerichtliche Kontrolle des Art. 72 Abs. 2 GG (in seiner seit 1994 geltenden Fassung) umfassend ist und über eine bloße Vertretbarkeitskontrolle hinausgeht (BVerfG, 2 BvF 1/01 v. 24.10.2002, Abs. 335 ff = BVerfGE 106, 62, 148 f.; BVerfG, 2 BvF 2/02 v. 27.7.2004, Abs. 97 = BVerfGE 111, 226, 253; hierzu instruktiv Faßbender, JZ 2003, 332, 334 ff.; Lechleitner, Jura 2004, 746, 748). Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG dürften auch nicht allein am Gesetzesziel geprüft werden, weil andernfalls der Bund die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG nach wie vor in der Hand hätte. Vielmehr seien auch die tatsächlichen Auswirkungen des Gesetzes mit einzubeziehen, soweit sie erkennbar und vorab abschätzbar seien (BVerfG, 2 BvF 1/01 v. 24.10.2002, Abs. 335 ff. = BVerfGE 106, 62, 148). Insoweit prüft das BVerfG die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG in zwei Schritten: In einem ersten Schritt prüft es, ob die Regelung den in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Zielvorgaben (vom BVerfG auch ungenau als "Rechtsgüter" bezeichnet [gemeint ist die "Herstellung gleichartiger Lebensverhältnisse" und die "Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse"]) entspricht. In einem zweiten Schritt untersucht es dann, inwieweit eine Regelung durch Bundesgesetz zur Erreichung dieser Zielvorgaben erforderlich ist (BVerfG, 2 BvF 1/01 v. 24.10.2002, Abs. 337 = BVerfGE 106, 62, 149).
aa) Entspricht das JuSchuVerVerKriegsSpielG den Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG?
Damit ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob das JuSchuVerVerKriegsSpielG den in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Zielvorgaben entspricht. Diese Zielvorgaben werden vom BVerfG besonders einschränkend ausgelegt und hierdurch präzisiert:
- Ein Gesetz soll hiernach nur dann der "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet" dienen, wenn es darum geht, eine bereits eingetretene oder konkret drohende erhebliche Auseinanderentwicklung der Lebensverhältnisse in den Bundesländern umzukehren oder zu verhindern, die das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigt. Nicht hinreichend ist dementsprechend, dass das bloße In-Kraft-Treten des Gesetzes für gleichwertige Lebensverhältnisse sorgt. Ebenfalls ist unerheblich, dass die Lebensverhältnisse im Bundesgebiet durch die gesetzliche Regelung lediglich verbessert werden sollen. Schon gar nicht ist "Gleichwertigkeit" mit "Einheitlichkeit" gleichzusetzen (BVerfG, 2 BvF 1/01 v. 24.10.2002, Abs. 318 ff. = BVerfGE 106, 62, 143 f.; BVerfG, 2 BvF 2/02 v. 27.7.2004, Abs. 98 = BVerfGE 111, 226, 253). Angesichts dieser restriktiven Auffassung wird man kaum annehmen können, dass das JuSchuVerVerKriegsSpielG der "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" dient. Denn dass es ohne eine bundeseinheitliche Regelung über das Verbot des Vertriebs von Kriegsspielzeug zu einer erheblichen Auseinanderentwicklung der Lebensverhältnisse zwischen den einzelnen Ländern kommen wird, die das bundesstaatliche Sozialgefüge insgesamt beeinträchtigen, erscheint kaum als wahrscheinlich.
Anmerkung: Der Prüfungsmaßstab wird vom BVerfG in diesem Zusammenhang noch maßgeblich dadurch verstärkt, dass es vom Bundesgesetzgeber verlangt, das für die Einschätzung notwendige Tatsachenmaterial sorgfältig zu ermitteln. Es lässt unmissverständlich Vermutungen und Spekulationen - auch wenn sie "an sich" plausibel sind - nicht genügen (BVerfG, 2 BvF 1/01 v. 24.10.2002, Abs. 322, 349 ff. = BVerfGE 106, 62, 144, 148 f.; BVerfG, 2 BvF 2/02 v. 27.7.2004, Abs. 102 = BVerfGE 111, 226, 255; Kenntner, NVwZ 2003, 821, 823).
- Ein Gesetz soll ferner der "Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse" dienen, wenn die unterschiedliche Behandlung desselben Lebenssachverhalts in den verschiedenen Ländern unter Umständen erhebliche Rechtsunsicherheiten und damit unzumutbare Behinderungen für den länderübergreifenden Rechtsverkehr ergeben kann. Der Bund muss einer Bedrohung der Rechtssicherheit und damit auch der Freizügigkeit entgegentreten. Nicht ausreichend soll deshalb insbesondere sein, dass bundeseinheitliches Recht vielfach wünschenswert ist; denn unterschiedliche Rechtslagen für die Bürger sind notwendige Folge des bundesstaatlichen Aufbaus (BVerfG, 2 BvF 1/01 v. 24.10.2002, Abs. 324 ff. = BVerfGE 106, 62, 145 f.; BVerfG, 2 BvF 2/02 v. 27.7.2004, Abs. 99 = BVerfGE 111, 226, 253). Auch zur Wahrung einer so verstandenen Rechtseinheit erscheint eine einheitliche Regelung des Vertriebs von Kriegsspielzeug im Bundesgebiet allerdings als zulässig. Denn eine unterschiedliche Regelung in den verschiedenen Ländern würde den Vertrieb solchen Spielzeugs mit einer erheblichen Rechtsunsicherheit belasten.
- Der "Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse" dient ein Gesetz nach Auffassung des BVerfG schließlich (nur) dann, wenn es um die Erhaltung der Funktionseinheit des Wirtschaftsraums durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht. Es muss um wirtschaftspolitisch bedrohliche oder unzumutbare Auswirkungen einer Rechtsvielfalt oder mangelnder gesetzlicher Regelung durch die Länder gehen. Hierbei ist davon auszugehen, dass wirtschaftliche Lagen im Grundsatz ebenso von den Ländern wie vom Bund reguliert werden können. Jedoch können unterschiedliche wirtschaftliche Regelungen die Verteilung der wirtschaftlichen (personellen und sachlichen) Ressourcen verzerren (BVerfG, 2 BvF 1/01 v. 24.10.2002, Abs. 327 ff. = BVerfGE 106, 62, 146 f.; BVerfG, 2 BvF 2/02 v. 27.7.2004, Abs. 100 = BVerfGE 111, 226, 253). Auch unter diesem Gesichtspunkt scheint eine bundeseinheitliche Regelung über den Vertrieb von Kriegsspielzeug als gerechtfertigt, weil durch eine unterschiedliche Regelung über den Vertrieb von Kriegsspielzeug das Bundesgebiet als einheitlicher Wirtschaftsraum tangiert wird (vgl. das Beispiel bei Lechleitner, Jura 2004, 746, 749).
Dementsprechend lässt sich auf der ersten Stufe feststellen, dass das JuSchuVerVerKriegsSpielG der "Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse" dient.
bb) Ist das JuSchuVerVerKriegsSpielG zur "Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse" erforderlich ?
Von der Frage, ob ein Gesetz einer der Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG entspricht, ist die Frage zu unterscheiden, ob eine bundeseinheitliche Regelung i.S.d. Art. 72 Abs. 2 GG auch "erforderlich" ist, um diese Zielvorgaben zu erreichen. Nach Auffassung des BVerfG ist dieses "Erforderlichkeitskriterium" als Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs in das Gesetzgebungsrecht der Länder zu verstehen (BVerfG, 2 BvF 1/01 v. 24.10.2002, Abs. 338 ff. = BVerfGE 106, 62, 149; BVerfG, 2 BvF 2/02 v. 27.7.2004, Abs. 101 f. = BVerfGE 111, 226, 254 f.; Kenntner, NVwZ 2003, 821, 823 f.). Nicht entscheidend für die "Erforderlichkeit" ist damit, ob das Gesetz als solches als sinnvoll oder notwendig erscheint. Vielmehr ist darauf abzustellen, ob - wenn der politische Wille besteht, eine bestimmte Regelung überhaupt zu treffen - gerade eine bundeseinheitliche Regelung zur Erreichung (oder Beibehaltung) der Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG "erforderlich" ist oder ob auch durch entsprechende Länderregelungen diese Zielvorgaben erreicht werden können (deutlich Lechleitner, Jura 2004, 746, 749). Der "Erforderlichkeit" steht deshalb auch nicht bereits die Möglichkeit gleich lautender Landesgesetze entgegen, denn dies würde die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes letztlich gegenstandslos machen; außerdem könnte jedes der 16 Bundesländer nach In-Kraft-Treten gleichlautender Landesgesetze aus dem eine bundesgesetzliche Regelung hindernden Konsens ausscheiden. Da sich die "Erforderlichkeit" einer bundesgesetzlichen Regelung in diesem Sinne vielfach nur aufgrund von Prognosen bestimmen lässt, räumt das BVerfG dem Bundesgesetzgeber in diesem Zusammenhang jedoch Einschätzungs- und Prognosespielräume ein. Die ordnungsgemäße Ausfüllung dieser Spielräume muss jedoch durch konkrete Tatsachen belegt werden. Auch in diesem Zusammenhang sollen reine Vermutungen und Spekulationen nicht ausreichen (BVerfG, 2 BvF 1/01 v. 24.10.2002, Abs. 341 ff. = BVerfGE 106, 62, 150 ff.; Kenntner, NVwZ 2003, 821, 823).
Anmerkung: Hinsichtlich der Prognosekontrollmaßstäbe übernimmt das BVerfG - bis in die Nachweise - die Überlegungen von Calliess, DÖV 1997, 889, 897 f.
Hier lässt sich - außer durch eine abgestimmte Gesetzgebung der Länder - eine die Einheit des Wirtschaftsraums bzw. der Sicherheit des Rechtsverkehrs sicherstellende Regelung für den Vertrieb von Kriegsspielzeug nur durch eine bundesgesetzliche Regelung gewährleisten. Wenn also eine solche Regelung geschaffen werden soll, kann dies in einer Weise, die die Rechts- und Wirtschaftseinheit wahrt, von vornherein nur auf Bundesebene geschehen. Damit ist das JuSchuVerVerKriegsSpielG auch i.S.d. Art. 72 Abs. 2 GG "erforderlich".
cc) Ergebnis zu b
Damit sind auch die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt (so im Ergebnis auch Brauner/Stollmann/Weiß, Fälle und Lösungen zum Staatsrecht, 7. Aufl. 2003, S. 110).
c) Ergebnis zu 2
Da der Bund somit auch über die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des JuSchuVerVerKriegsSpielG verfügte, ist das Gesetz insgesamt formell verfassungsgemäß.
3. Bestimmtheitsgebot
Allerdings ist fraglich, ob insbesondere die Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 1 JuSchuVerVerKriegsSpielG auch dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot entspricht. Dass es generell schwierig ist, den Begriff des Kriegsspielzeugs angemessen zu umschreiben, bedeutet allerdings nicht, dass eine bestimmte Umschreibung des Begriffs des Kriegsspielzeugs in einem Kriegsspielzeugsverbotsgesetz unmöglich wäre. Dass der Anwendungsbereich des JuSchuVerVerKriegsSpielG aufgrund der weit gefassten Definition des § 2 Abs. 1 außerordentlich groß ist und etwa auch den Betrieb von Cowboy- und Ritterfiguren umfasst, ist kein Problem der (Un-)Bestimmtheit des Gesetzes, sondern seiner Verhältnismäßigkeit (so Küschner/Walther, NJW 1983, 2182, 2183 [gegen von Münch, NJW 1982, 2644, 2647 f.]).
4. Materielle Verfassungsmäßigkeit
Das JuSchuVerVerKriegsSpielG müsste auch materiell verfassungsmäßig sein. Hier kommt allenfalls ein Verstoß gegen das rechtsstaatliche Verhältnismäßigkeitsprinzip in Betracht.
Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes diesen Hinweis.
Fraglich ist also, ob das JuSchuVerVerKriegsSpielG zur Erreichung der mit ihm beabsichtigten Zwecke geeignet, erforderlich und angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) ist. (Legitimer) Zweck des Gesetzes ist, das Aggressionsverhalten von Kindern positiv zu beeinflussen.
a) Geeignetheit
Fraglich ist indes, ob das Gesetz auch geeignet ist, diesen Zweck zu fördern, da die wirklichen Auswirkungen von Kriegsspielzeug auf Kinder wissenschaftlich sehr umstritten sind. Die nach dem Sachverhalt vorliegende (real allerdings nicht existierende) - wissenschaftlich korrekt erstellte - Langzeitstudie hat jedoch einen solchen Zusammenhang bejaht, und der Bundestag hat sich im Rahmen seines Beurteilungsspielraumes dieser Meinung angeschlossen. Die Voraussetzung der Geeignetheit ist damit erfüllt.
Anmerkung: Der Gesetzgeber durfte sich nicht einfach auf sein "Gefühl" verlassen, sondern musste sich einer wissenschaftlich vertretbaren Meinung anschließen. Hier liegt der praktische Grund dafür, warum Kriegsspielzeug noch nicht verboten ist, weil es zur Zeit keine wirklich wissenschaftlich vertretbare Meinung zu dieser Frage gibt. Dass es "politisch korrekt" wäre, Kriegsspielzeug zu verbieten, beweist für sich allein nicht, dass solches Spielzeug wirklich geeignet ist, Kindern zu schaden (siehe hierzu von Münch, NJW 1982, 2644, 2646; Küschner/Walther, NJW 1983, 2182).
b) Erforderlichkeit
Das Gesetz erscheint auch als erforderlich, da kein milderes Mittel zur Erreichung dieses Zwecks zur Verfügung steht, das ebenso geeignet ist wie ein Verkaufsverbot, um den Vertrieb von Kriegsspielzeug im Inland zu unterbinden. Insbesondere können Appelle und - jederzeit aufhebbare - Selbstbeschränkungen des Handels den gewünschten Zweck nicht erreichen (Küschner/Walther, NJW 1983, 2182, 2183; a.A. von Münch, NJW 1982, 2644, 2647).
c) Angemessenheit (Drei-Stufen-Theorie)
Fraglich ist allerdings, ob das JuSchuVerVerKriegsSpielG auch angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) ist, ob also die Zweck-Mittel-Relation stimmt. Bei der hier gebotenen Abwägung zwischen dem von dem Gesetz verfolgten Gemeinwohlbelang und dem Interesse des Einzelnen, in dessen Rechte eingegriffen wird, ist insbesondere die im Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG zum Ausdruck kommende Wertung zu berücksichtigen, dass die Berufswahl grundsätzlich frei sein soll (BVerfG, 1 BvR 596/56 v. 11.6.1958, Abs. 75 ff. = BVerfGE 7, 377, 406), so dass Eingriffe in die Berufswahlfreiheit schwerer zu rechtfertigen sind, als Eingriffe in die bloße Berufsausübung. Insoweit hat das BVerfG folgende "Abwägungsregel" entwickelt (sog. Drei-Stufen-Theorie): Objektive Berufszulassungsregeln sind nur zur Abwehr nachweisbarer schwerer Gefahren für überragend wichtige Gemeinschaftsgüter zulässig. Subjektive Berufszulassungsregeln sind zulässig zum Schutz bedeutsamer Gemeinschaftsgüter. Reine Berufsausübungsregelungen können nur durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt werden.
Anmerkung: Ähnlich wie die Wechselwirkungslehre zu Art. 5 Abs. 1 GG (siehe hierzu den High-ist-Okay-Fall) wird man die Drei-Stufen-Theorie nicht als besondere Grundrechtsschranke zu verstehen haben, sondern letztlich als typisierte Verhältnismäßigkeitsprüfung i.e.S. Der Drei-Stufen-Theorie ist damit zu entnehmen, welchen Rang ein mit einer staatlichen Maßnahme verfolgter Zweck haben muss, um bestimmte Eingriffe in die Berufsfreiheit als angemessen, zumutbar oder verhältnismäßig i.e.S. erscheinen zu lassen (in diese Richtung auch Stern III/2, § 84 III 5 c, S. 801 f.; wie hier mit ausführlicher Begründung J. Ipsen, JuS 1990, 634 ff.).
Die Spezialisierung auf die Herstellung von Kriegsspielzeug stellt nach den maßgeblichen Kriterien (besondere Ausbildung, Qualifikationsmerkmale, Berufsbild) wohl keinen eigenständigen Beruf dar: Geht es um die Herstellung billiger Massenprodukte, wird man auf die hierfür erforderliche technische Ausstattung und die Richtung der Tätigkeit abstellen müssen. Im vorliegenden Fall haben die Saarheimer Spielzeugwerke AG wohl Maschinen, die es erlauben, massenweise Plastik in verschiedenen Formen zu pressen. Man wird wohl auch davon ausgehen können, dass die Formen austauschbar sind, so dass man hier nicht auf einen Beruf des Kriegsspielzeugherstellers, sondern auf einen Beruf des Herstellers billiger Plastikfiguren zu Spielzwecken wird abstellen müssen.
Anmerkung: Unzutreffend ist wohl, bloß auf den Beruf des Spielzeugherstellers abzustellen, da insofern die technische Ausrüstung der verschiedenen Unternehmen viel zu verschiedenartig ist (anders wohl (Brauner/Stollmann/Weiß, Fälle und Lösungen zum Staatsrecht, 7. Aufl. 2003, S. 112): Die Saarheimer Spielzeugwerke AG kann sich wohl eher auf die Herstellung von Plastikschüsseln umstellen als auf die Herstellung von Holzspielzeug oder Puzzles.
Wird nun verboten, bestimmte Modelle von Plastikfiguren herauszubringen, so betrifft dies damit nicht das "Ob" des Berufs des Plastikfigurenherstellers, sondern bloß das "Wie". Es liegt also eine bloße Berufsausübungsregel vor, welche schon durch vernünftige Gründe des Gemeinwohl gerechtfertigt werden kann.
Anmerkung: Andere Ansichten sind insoweit ohne weiteres vertretbar, etwa wenn man darauf abstellt, dass für das Herstellen von Kriegsspielzeug auch bestimmte Kenntnisse in Bezug auf Uniformen, Waffengattungen etc. notwendig sind.
Das Gesetz soll hier Schäden für die kindliche Entwicklung abwenden. Die gesunde Entwicklung von Kindern ist ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut, was insbesondere durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 6 Abs. 2 Satz 2 GG verdeutlicht wird. Unterstellt man entsprechend dem Sachverhalt, dass ein Kriegsspielzeugverkaufsverbot geeignet ist, Schäden für die kindliche Entwicklung abzuwenden, erscheint somit der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Kriegsspielzeughersteller (und Kriegsspielzeugverkäufer) nicht als unangemessen. Dies gilt um so mehr, als den Interessen der Kriegsspielzeughersteller dadurch Rechnung getragen wird, dass § 4 und § 5 JuSchuVerVerKriegsSpielG lange Übergangsfristen gewähren: Aufgrund der Verzögerung des In-Kraft-Tretens des Gesetzes in § 5 JuSchuVerVerKriegsSpielG bleiben noch 5 Jahre Zeit, sich umzustellen. Die bis dahin hergestellten Kriegsspielzeuge dürfen dann noch 5 weitere Jahre lang vertrieben werden, was möglich machen sollte, die Lagerbestände zu räumen.
d) Ergebnis zu 4
Das JuSchuVerVerKriegsSpielG ist somit als verhältnismäßig anzusehen und damit insgesamt materiell verfassungsmäßig.
5. Ergebnis zu III
Der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist damit verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
IV. Ergebnis zu B
Das JuSchuVerVerKriegsSpielG greift demnach in verfassungsrechtlich zulässiger Weise in die Berufsfreiheit der Saarheimer Spielzeugwerke AG ein und verletzt demnach nicht deren Grundrechte. Die Verfassungsbeschwerde ist somit unbegründet.
Die Verfassungsbeschwerde der Saarheimer Spielzeugwerke AG ist zwar zulässig, aber unbegründet und hat damit keine Aussicht auf Erfolg.
Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@dhv-speyer.de