Sezessionskrieg

Frage 2

Stand der Bearbeitung: 28. September 2017

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe zur Frage der Bewältigung von Sezessionen nach deutschem Verfassungsrecht: Lindner, BayVBl. 2014, 97 ff.

 

Um die Rechtmäßigkeit der von der Bundesregierung getroffenen Maßnahmen zu klären, ist zunächst erforderlich zu untersuchen, welche Rechtsnormen auf das Verhältnis des Bundes zum Saarland nach dessen einseitiger Austrittserklärung anwendbar sind. Dies hängt davon ab, ob der vom Saarland erklärte Austritt aus der Bundesrepublik auch im Verhältnis zur Bundesrepublik wirksam ist. Ist dies nicht der Fall, sind für dieses Verhältnis die Vorschriften des Grundgesetzes maßgeblich. Ist die Austrittserklärung jedoch - auch gegenüber der Bundesrepublik - wirksam und ist das Saarland durch seinen "Austritt" zu einem souveränen Staat und damit im Verhältnis zur Bundesrepublik Ausland geworden, bestimmen sich diese Rechtsbeziehungen nach dem Völkerrecht.

A) Wirksamkeit des vom Saarland erklärten Austritts aus der Bundesrepublik

Eine ausdrückliche Regelung über die Befugnis eines Bundeslandes zum Austritt aus der Bundesrepublik enthält das Grundgesetz nicht (Lindner, BayVBl. 2014, 97, 100). Jedoch zählt das Grundgesetz in Satz 2 seiner Präambel die zur Bundesrepublik gehörenden Bundesländer auf. Dies soll als Ersatz für den im Zuge der Wiedervereinigung aufgehobenen Art. 23 Satz 1 GG i.d.F. von 1949 dienen, der eine ausdrückliche Regelung über den Geltungsbereich des Grundgesetzes und damit das Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland enthielt ( krit. zur ersatzlosen Aufhebung des Art. 23 Satz 1 GG a.F.: H. Meyer, KritV 1993, 399, 419 f.). Aus Satz 2 der Präambel soll daher - entsprechend Art. 23 Satz 1 GG a.F. - folgen, dass jedes Gebiet der dort aufgezählten Länder Teil des Bundesgebiets ist und damit dem räumlichen Geltungsbereich des Grundgesetzes unterfällt (Schweitzer/Dederer, Rn. 1061). Das Ausscheiden eines Bundeslandes aus der Bundesrepublik ändert somit den räumlichen Geltungsbereich des Grundgesetzes.

Hieraus könnte folgen, dass eine solche Änderung des räumlichen Geltungsbereichs des Grundgesetzes nur im Wege der Verfassungsänderung nach Art. 79 Abs. 1 Satz 1 GG möglich wäre. Im vorliegenden Fall könnte diese etwa durch Streichung des Saarlandes in Satz 2 der Präambel oder durch eine neue Übergangsvorschrift im Grundgesetz erfolgen, nach der das Saarland ab einem bestimmten Zeitpunkt nicht mehr zur Bundesrepublik Deutschland gehört. Damit stellt sich die Frage, ob es zur Änderung des Geltungsbereichs des Grundgesetzes durch Austritt eines Bundeslandes aus der Bundesrepublik einer Mitwirkung des Bundes - insbesondere einer Verfassungsänderung - bedarf oder ob dies auch durch einseitige "Kündigungserklärung" des austrittswilligen Bundeslandes geschehen kann.

I. "Austritt" als Gegenstück des Beitritts nach Art. 23 Satz 2 GG i.d.F. von 1949?

Für die Zulässigkeit einer einseitigen Austrittserklärung könnte sprechen, dass das Grundgesetz von Anfang an hinsichtlich seines räumlichen Geltungsbereichs "labil" war: So ließ Art. 23 Satz 2 GG i.d.F. von 1949 eine einseitige Beitrittserklärung durch "deutsche" Länder zu. Das Grundgesetz war dann in diesem Bundesland in Kraft zu setzen, ohne dass hierfür eine Verfassungsänderung (auch keine Änderung des Art. 23 Satz 1 GG i.d.F. von 1949) notwendig war. Hieraus könnte zu schließen sein, dass auch ein umgekehrter Weg möglich sein müsse, nämlich der einseitig erklärte Austritt eines Bundeslandes aus der Bundesrepublik mit der Folge, dass dann das Grundgesetz in diesem Land außer Kraft zu setzen ist.

Dafür spricht vor allem, dass Art. 23 Satz 2 GG i.d.F. von 1949 als Ausdruck des Selbstbestimmungsrechts der Deutschen gesehen wurde (Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 23 a.F. Rn. 10 [Bearbeitung 1996]). Hiermit wird ein Bezug zu dem Prinzip des "Selbstbestimmungsrechts der Völker" hergestellt, welches in Art. 1 Nr. 2 und Art. 55 der UN-Charta grundsätzlich anerkannt ist (vgl. hierzu aber auch Hilpold, JuS 2013, 1081, 1084). Zumindest seit 1989 hat sich oft genug gezeigt, dass diesem Selbstbestimmungsrecht auch gerade im Zusammenhang mit dem Zerfall von Bundesstaaten Bedeutung zukommen kann (siehe hierzu Ipsen, § 8 Rn. 1 ff.) und hier besonders wirksam geworden ist (UdSSR, Jugoslawien, Tschechoslowakei).

Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich Bundesverfassungsrecht in ausdrücklichen Widerspruch zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts setzen will, deren Bedeutung es in Art. 25 GG gerade anerkennt und zu denen auch das Selbstbestimmungsrecht der Völker gehört (vgl. Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 29 Rn. 18 [Bearbeitung 2016]). Daher lässt sich wohl nicht (mehr) gegen die innerstaatliche Geltung dieses Grundsatzes im Verhältnis zwischen Bund und Ländern vorbringen, dass die Anwendung dieses Grundsatzes eine rechtliche Gleichordnung der betroffenen Staaten voraussetzt, die innerhalb eines Bundesstaates allenfalls im Verhältnis zwischen den Ländern, nicht jedoch im Verhältnis zwischen den Ländern und dem Bund in Betracht kommt (so noch BVerfGE 1, 14, 51; BVerfGE 13, 54, 93). Damit wäre denkbar, dass das Grundgesetz auch eine Änderung seines räumlichen Geltungsbereichs durch Abspaltung einzelner Bundesländer akzeptiert und insoweit eine einseitige Erklärung des abspaltungswilligen Landes ausreichen lässt.

Jedoch folgt aus dem Grundsatz des Selbstbestimmungsrechts nicht, dass ein Bundesland ohne jede Mitwirkung des Bundes aus der Bundesrepublik austreten darf: Aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker könnte sich auch nur eine bloße Verpflichtung des Bundes ergeben, beim Vorliegen bestimmter Umstände ein Land (durch Verfassungsänderung) in die Unabhängigkeit zu entlassen. Auch darf nicht verkannt werden, dass bei Abspaltung eines Bundeslandes von der Bundesrepublik nicht nur das Selbstbestimmungsrecht des Staatsvolks dieses Bundeslandes betroffen ist, sondern auch das Selbstbestimmungsrecht des Staatsvolkes der Bundesrepublik (in diese Richtung Lindner, BayVBl. 2014, 97, 101). Da auch der Bund ein Staat ist (Degenhart, Rn. 474 ff.), wird durch eine einseitige Ablösung seines Staatsgebietes - ohne oder gegen den Willen des Bundesstaatsvolks bzw. der Bundesstaatsgewalt - die Gebietshoheit des Bundes und damit seine Staatlichkeit in Frage gestellt. Dass dies vor allem auch für das Bundesstaatsvolk nicht ohne Bedeutung ist, zeigt deutlich Art. 11 Abs. 1 GG. Ebenso wenig wie also die Auflösung eines Bundeslandes als möglich erscheint, ohne dass in irgendeiner Form das Land bzw. das Landesvolk hieran beteiligt wird (siehe hierzu die B III 1 des Lösungsvorschlags zu Frage 1), erscheint es daher als möglich, dass ein Bundesland ohne Beteiligung des Bundes aus der Bundesrepublik ausscheidet und zum "Ausland" wird.

Zudem dürfte ausgeschlossen sein, das Saarländische Landesvolk überhaupt als Träger des "Selbstbestimmungsrechts der Völker" anzusehen, da es sich bei den Saarländern wohl kaum um ein eigenständiges Volk in diesem Sinne handeln dürfte. Praktisch werden als Volk in diesem Sinne vor allem nur religiöse, ethnische und rassische Minderheiten angesehen, nicht aber jede Gruppe von Unzufriedenen, die sich ad hoc als Volk bezeichnet (Ipsen, § 8 Rn. 14). Dass es sich bei den Saarländern um eine ethnische oder rassische Minderheit in der Bundesrepublik handelt, wird man kaum ernsthaft behaupten können. Gerade die zweimalige Entscheidung der Saarländer für ihre Zugehörigkeit zum Reich bzw. zur Bundesrepublik in den Referenden von 1935 und 1955 spricht dafür, dass sich die Saarländer nicht als eigenes Volk, sondern als Teil des deutschen Volkes verstehen.

Anmerkung: Siehe zur Geschichte des Saarlandes die Darstellung auf den  Web-Seiten der Saarländischen Landesregierung.

II. "Austritt" als Sanktion für Verfassungsbruch des Bundes?

Eine Berechtigung des Saarlandes zur einseitigen "Kündigung" der Zugehörigkeit zur Bundesrepublik lässt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus dem Umstand herleiten, dass der Bund das Saarland unter Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG durch Schaffung des Art. 118b GG auflösen wollte. Ein solches Recht ergibt sich jedenfalls nicht aus Art. 20 Abs. 4 GG, wobei hier dahingestellt bleiben kann, ob sich ein Bundesland überhaupt auf das Widerstandsrecht berufen kann (dagegen Grzeszick, in: Maunz/Dürig, Art. 20 IV Rn. 14). Zum einen will das Saarland gerade nicht mit seinem Austritt die verfassungsmäßige Ordnung wiederherstellen, sondern bricht diese selber, zum anderen erschien durchaus eine "andere Abhilfe" als möglich: Es blieb dem Saarland (über die Saarländische Landesregierung) unbenommen, ein Normenkontrollverfahren vor dem BVerfG nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6, §§ 76 ff. BVerfGG bzw. ein Bund-Länder-Streitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG i.V.m. § 13 Nr. 7, §§ 68 ff. BVerfGG einzuleiten (was auch noch nach tatsächlich erfolgter Auflösung möglich gewesen wäre, vgl. BVerfGE 3, 267, 279).

Auch unter dem Gesichtspunkt der "Bundestreue" (hierzu ausführlich BVerfGE 12, 205, 254 ff.) lässt sich ein solches Austrittsrecht nicht begründen: Die Pflicht zum bundesfreundlichen Verhalten begründet keine selbständigen Kompetenzen, sondern begrenzt allenfalls die Ausübung bestehender Kompetenzen. Hieraus folgt insbesondere, dass weder der Bund noch die Länder einen Verfassungsbruch mit dem Hinweis rechtfertigen können, der andere Teil breche ebenfalls die Verfassung (BVerfGE 8, 122, 140; Sommermann, in: von Manoldt/Klein/Starck, At. 20 Rn. 28). Daher kann eine Verletzung der verfassungsrechtlichen Rechte des Saarlandes dieses nicht berechtigen, nunmehr die verfassungsrechtlichen Rechte des Bundes zu verletzen.

III. Ergebnis zu A

Damit lässt sich aus dem Grundgesetz weder allgemein noch in der besonderen Fallkonstellation ein einseitiges Austrittsrecht des Saarlandes aus der Bundesrepublik herleiten. Vielmehr bedarf es zur Entlassung eines Bundeslandes in die staatliche Unabhängigkeit zumindest einer Änderung des Grundgesetzes. Da diese Grundgesetzänderung bisher nicht erfolgt ist, ist die Austrittserklärung des Saarlandes unwirksam. Die Rechtsbeziehungen zwischen dem Saarland und der Bundesrepublik werden weiterhin vom Grundgesetz - und nicht vom Völkerrecht - geprägt.

Anmerkung: Lindner (BayVBl. 2014, 97, 101 f.) stellt insoweit zu Recht klar, dass eine solche Grundgesetzänderung nicht gegen Art. 79 Abs. 3 GG verstieße. Wegen Art. 79 Abs. 3 GG i.V.m. dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG wäre es dagegen ausgeschlossen, dass der Bund einseitig ein Land gegen dessen Willen aus dem Bund ausschließt, siehe diese Anmerkung zum Lösungsvorschlag zur Frage 1.

B) Rechtmäßigkeit der von der Bundesregierung getroffenen Maßnahmen

Die Bundesregierung hat fünf verschiedene Maßnahmen angeordnet, nämlich zunächst die Unterstellung der Polizeikräfte des Saarlandes unter ihre Weisungen, dann den Einsatz baden-württembergischer und rheinland-pfälzischer Polizeikräfte, anschließend den Einsatzes der Bundespolizei und der Bundeswehr sowie schließlich die Bombardierung Saarheims. Die Rechtmäßigkeit dieser Maßnahmen soll getrennt voneinander untersucht werden.

I. Unterstellung der Saarländischen Polizeikräfte unter die Weisungen der Bundesregierung

Im Bund-Länder-Verhältnis besteht aufgrund von Art. 30 GG eine Vermutung, dass die Ausübung staatlicher Befugnisse Sache der Länder ist. Zu diesen staatlichen Befugnissen gehört auch die Verwaltung (Degenhart, Rn. 514). Damit bedarf auch die Befugnis der Bundesregierung, Landesbehörden Weisungen zu erteilen, nach Art. 30 GG einer ausdrücklichen grundgesetzlichen Kompetenzzuweisung zugunsten des Bundes. Eine solche Kompetenzzuweisung könnte sich im vorliegenden Fall aus Art. 91 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 91 Abs. 1 GG ergeben. Hiernach kann die Bundesregierung die Polizei eines Landes ihren Weisungen unterstellen, wenn in diesem Land eine Gefahr für den Bestand oder die freiheitlich demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes droht und das Land nicht selbst zur Bekämpfung der Gefahr bereit ist.

1. Gegenstand des "Bestand des Bundes"

Zum "Bestand des Bundes" i.S.d. Art. 91 Abs. 1 GG gehört jedenfalls auch die territoriale Integrität des Bundes und damit insbesondere auch die Zugehörigkeit der Länder zum Bund (Hernekamp, in: von Münch/Kunig, Art. 91 Rn. 4). Damit ist der Bestand des Bundes auch dann in Frage gestellt, wenn sich ein Bundesland vom Bund abtrennen will (Volkmann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 91 Rn. 14).

2. Vorliegen einer drohenden Gefahr für den Bestand des Bundes

Eine drohende Gefahr für ein von Art. 91 GG geschütztes Rechtsgut besteht - in Anlehnung an die gängige polizeirechtliche Definition -, wenn eine Sachlage vorliegt, die mit hoher Wahrscheinlichkeit bei ungehindertem Ablauf zu einem Schaden an dem Rechtsgut führen würde (Hernekamp, in: von Münch/Kunig, Art. 91 Rn. 10; Volkmann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 91 Rn. 19). Eine solche Situation lag hier vor: Aufgrund der - vom überwiegenden Teil der Saarländischen Bevölkerung getragenen - Sezessionsbestrebungen des Saarlandes, insbesondere der Verkündung der "Republik Saar" durch den Ministerpräsidenten des Saarlandes, des Austrittsbeschlusses des Landtages des Saarlandes und der Errichtung von Grenzanlagen stand fest, dass sich bei Untätigkeit des Bundes das Saarland abspalten würde.

3. Fehlende Bereitschaft des Landes zur Bekämpfung der Gefahr

Ein Land ist schließlich dann nicht zur Bekämpfung der Gefahr bereit, wenn es eine Gefahr nach Art. 91 Abs. 1 GG nicht bekämpft, obwohl ihm dies ohne weiteres möglich ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn - wie hier - die Gefahr von dem betreffenden Land bzw. den obersten Landesorganen selbst ausgeht.

4. Formelle Einsatzvoraussetzungen und Ergebnis zu I

Die Voraussetzungen für eine Unterstellung der Saarländischen Polizeikräfte unter die Weisungen der Bundesregierung lagen also vor. Notwendig ist hierfür ein förmlicher Kabinettsbeschluss (Maunz, in: Maunz/Dürig, Art. 91 Rn. 32 [Bearbeitung 1979]), der hier ebenfalls vorlag. Die Entscheidung, von der Möglichkeit des Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG Gebrauch zu machen, liegt schließlich im Ermessen der Bundesregierung. Angesichts der Hochwertigkeit der Rechtsgüter des Art. 91 Abs. 1 GG wird man es jedoch regelmäßig nicht als ermessensfehlerhaft ansehen können, wenn die Bundesregierung von ihren Befugnissen nach Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG Gebrauch macht (Hernekamp, in: von Münch/Kunig, Art. 91 Rn. 29). Dementsprechend war die Unterstellung der saarländischen Polizeikräfte unter die Weisungen der Bundesregierung rechtmäßig.

II. Einsatz baden-württembergischer und rheinland-pfälzischer Polizeikräfte

Nach Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG kann die Bundesregierung auch Polizeikräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen und damit zur Bekämpfung einer Gefahr nach Art. 91 Abs. 1 GG einsetzen. Dies soll aber nur zulässig sein, wenn die Polizeikräfte des betroffenen Landes nicht ausreichen oder selbst den Weisungen der Bundesregierung nicht Folge leisten, da andernfalls ein unnötiger Eingriff in die Rechte der anderen Länder vorläge (Maunz, in: Maunz/Dürig, Art. 91 Rn. 34). Da die saarländischen Polizeikräfte im vorliegenden Fall selbst treibende Kraft für die Sezessionsbestrebungen des Saarlandes waren, lag hier ein solcher Fall vor. Die Bundesregierung durfte daher auch baden-württembergische und rheinland-pfälzische Polizeikräfte zum Einsatz bringen.

III. Einsatz der Bundespolizei

Nach Art. 91 Abs. 1 Satz 2 GG darf die Bundesregierung zur Bekämpfung der Gefahr schließlich auch Einheiten des Bundesgrenzschutzes i. S. des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG (das ist die Bundespolizei, vgl. § 2 BPolG) einsetzen.

Anmerkung: Zu den Aufgaben der auf Grundlage des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG errichteten Bundespolizei zur Unzulässigkeit ihres Ausbaus zu einer allgemeinen, mit den Landespolizeien konkurrierenden Bundespolizeibehörde siehe den Luftangriff-Fall.

Dies soll nach verbreiteter Ansicht jedoch nur zulässig sein, wenn sich die Gefahr nicht durch Einsatz der Polizeikräfte des betroffenen Landes und anderer Länder bekämpfen lässt (Hernekamp, in: von Münch/Kunig, Art. 91 Rn. 23). Eine solche Situation dürfte hier vorgelegen haben: Den Polizeikräften von Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz war es schon nicht gelungen, in das Saarland einzudringen. Angesichts dessen erscheint es unrealistisch, vom Bund vor dem Einsatz der Bundespolizeieinheiten zu verlangen, dass er weitere Polizeikräfte anderer Länder anfordert, um den Widerstand an den saarländischen Grenzen zu brechen. Dies gilt um so mehr, als es um den Einsatz von bereits im Saarland stationierten - und sich damit vor Ort befindlichen - Bundespolizeieinheiten ging.

IV. Einsatz der Bundeswehr

Nach Art. 87a Abs. 2 GG darf die Bundeswehr außer zur Verteidigung nur in den Fällen eingesetzt werden, in denen das Grundgesetz dies ausdrücklich zulässt. Dies begrenzt vor allem den Einsatz der Streitkräfte im Inland.

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des Art. 87a Abs. 2 GG für Auslandseinsätze der Bundeswehr den Out-of-Area-Fall.

Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG gestattet den Einsatz der Bundeswehr im Inland zwar ausdrücklich nicht, jedoch ergibt sich aus Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG, dass die Bundesregierung im Fall des Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG auch die Bundeswehr einsetzen kann.

1. Formelle Einsatzvoraussetzungen

Voraussetzung hierfür ist zunächst ein Beschluss der Bundesregierung, der hier vorlag. Die Zustimmung von Bundestag und Bundesrat ist - wie sich unmissverständlich aus Art. 87a Abs. 4 Satz 2 GG ergibt - demgegenüber nicht erforderlich (BVerfG, 2 BvE 5/07 v. 4. 5. 2010, Abs. 51 ff. = BVerfGE 126, 55, 69 ff.; Dietz, DÖV 2012, 952, 957; Froese, DVBl. 2017, 546, 547 f.; Ladiges NVwZ 2010, 1075 f.; Linke, AöR 129 [2004], S. 489, 535; Wiefelspütz, NZWehrr 2003, 45, 62 f.; a. A. Dreist, NZWehrr 2004, 89, 107).

Anmerkung: Anders ist dies nach Auffassung des BVerfG bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr. Hier soll eine vorherige förmliche Zustimmung des Bundestages für den Einsatz erforderlich sein. Siehe hierzu den Out-of-Area-Fall.

2. Unzulänglichkeit des Einsatzes der Polizeikräfte und der Bundespolizei

Weitere Voraussetzung für den Einsatz der Streitkräfte ist, dass die Polizeikräfte des Bundes und der Länder zur Bekämpfung der Gefahr nicht ausreichen (so auch Krings/Burkiczak DÖV 2002, 501, 510). Ob dies im vorliegenden Fall gegeben ist, könnte zweifelhaft sein, da die Bundesregierung hier weder die gesamte Bundespolizei noch die Polizeikräfte aller anderen Länder zur Bekämpfung der Saarländischen Streitkräfte eingesetzt hat und nicht ausgeschlossen werden kann, dass diese mit geballter Kraft die Saarländischen Streitkräfte hätten überrennen können. Das grundsätzliche Erfordernis der Ausschöpfung des Abwehrpotentials unterhalb des Einsatzes militärischer Macht besagt jedoch nicht, dass alle verfügbaren Landes- und Bundespolizeikräfte erst offensichtlich erfolglos eingesetzt oder gar aufgerieben sein müssten: Sowohl die Fürsorgepflichten gegenüber den Polizeibeamten als auch das Gebot effizienter Gefahrenabwehr verbieten, vor Einsatz der Bundeswehr erst ein endgültiges Scheitern der Polizeikräfte abzuwarten. Das Subsidiaritätsprinzip muss seine Grenze dort haben, wo Aufständische in solcher Zahl und solcher Bewaffnung auftreten, dass ganz offensichtlich der Einsatz der Länder- und Bundespolizei einem "Himmelfahrtskommando" gleichkäme (Baldus, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 87a Rn. 168; Hernekamp, in: von Münch/Kunig, Art. 87a Rn. 35; Krings/Burkiczak DÖV 2002, 501, 511). Dies wird man im vorliegenden Fall annehmen können: Hier hat sich anscheinend an der Grenze zwischen dem Saarland und Rheinland-Pfalz eine regelrechte Front gebildet. Diese Situation lässt sich mit einer herkömmlichen Gefahrenabwehrsituation nicht mehr vergleichen, sondern eher mit der Situation eines Krieges. Für die Führung eines "Eroberungskrieges" sind aber die Polizeikräfte des Bundes und der Länder nicht ausgebildet, und ihnen dürfte insoweit auch das für eine solche Kriegsführung erforderliche Material ebenso wie die praktische Erfahrung im Umgang mit diesem Material fehlen.

3. Einsatz zur Unterstützung der Bundes- und Landespolizei

Die Streitkräfte müssen zudem zur Unterstützung der Bundes- und Länderpolizei eingesetzt werden. Dies bedeutet nicht, dass die Bundeswehr zeitgleich mit der Polizei tätig werden müsste, sondern es reicht aus, dass die Bundeswehr erst die Voraussetzungen schafft, damit die Polizei tätig werden kann. So liegt der Fall hier: Die Bundeswehr muss hier erst das Saarland erobern, damit ein Einsatz der Länderpolizeien und der Bundespolizei möglich wird.

4. Übereinstimmung des Einsatzziels mit Art. 87a Abs. 4 GG

Schließlich darf die Bundeswehr nur zum Schutz ziviler Objekte und zur Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer eingesetzt werden. Organisiert und militärisch bewaffnet sind Aufständische, wenn ihren Aktivitäten ein für alle verbindliches, zweckgebundenes Kompetenzgefüge zugrunde liegt und sie zudem über Waffen verfügen, wie sie typischerweise bei den regulären Streitkräften anzutreffen sind. Als Anhaltspunkt kann insoweit die Anlage zu § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Kontrolle von Kriegswaffen dienen (Kriegswaffenliste i.d.F. der Bekanntmachung vom 22. November 1990 [BGBl. I, 2506]), in deren Nr. 29 ff. etwa auch Maschinenpistolen und automatische Schusswaffen sowie gepanzerte Fahrzeuge aufgeführt sind, über die auch die Länderpolizeien und die Bundespolizei verfügen, dessen Waffen die Saarländischen Streitkräfte nach dem Sachverhalt teilweise erobert hatten (vgl. Hernekamp, in: von Münch/Kunig, Art. 87a Rn. 45 f.). Dass die aus der saarländischen Vollzugspolizei hervorgegangenen Saarländischen Streitkräfte organisiert sind, ist ebenfalls anzunehmen. Da die Bundeswehr gegen die saarländischen Streitkräfte vorgehen soll, wird sie dementsprechend auch zur Bekämpfung dieser Aufständischen eingesetzt.

5. Ergebnis zu IV

Damit durfte die Bundesregierung auch die Bundeswehr zur Bekämpfung der saarländischen Aufständischen einsetzen.

V. Anordnung der Bombardierung Saarheims

Fraglich ist schließlich, ob die Bundesregierung aufgrund des Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG auch ermächtigt war, die Bombardierung Saarheims anzuordnen. Nach dem Sachverhalt wird man davon auszugehen haben, dass die Bombardierung Saarheims dazu dienen sollte, die Gefahr für den Bestand des Bundes zu bekämpfen, und zur Überwältigung der Aufständischen auch geeignet war. Grundsätzlich ist insoweit anerkannt, dass Art. 87a Abs. 4 Satz 1  für den dort umschriebenen Fall des inneren Notstandes einen Einsatz der Streitkräfte zwar nur "zur Unterstützung" der Landes- und der Bundespolizei zulässt, damit aber den dort geregelten Einsatz, jedenfalls soweit es um die Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer geht, nicht von vornherein auf die Mittel beschränkt, die den unterstützten Polizeien zur Verfügung stehen (BVerfG, 2 PBvU 1/11 v. 3.7.2012, Abs. 30 = BVerfGE 132, 1, 11 m. w. N.). Damit scheint die Bombardierung der Stadt, in der sich die Aufständischen verschanzt hatten, durchaus als noch von Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG gedeckt. Bedenken könnten sich jedoch daraus ergeben, dass von der Bombardierung einer Stadt zwangsläufig auch die Zivilbevölkerung betroffen wird. Die Maßnahme richtet sich damit nicht mehr nur gegen die Aufständischen, sondern trifft unvermeidlich auch Nichtkombattanten.

1. Kriegsvölkerrecht als Mindestgrenze des Einsatzes nach Art. 87a Abs. 4 GG

Mit dem Kriegsvölkerrecht wäre dies noch vereinbar, soweit der Schaden für die Zivilbevölkerung noch in einem akzeptablen Verhältnis zu dem unmittelbaren militärischen Vorteil steht, wovon hier auszugehen ist.

Anmerkung: Siehe hierzu Ipsen, § 61 Rn. 12 ff.; Eser, in: Festschrift für Rainer Wahl, 2011, S. 665, 680 ff.; Merkel, JZ 2012, 1137, 1144 ff.; Waechter, JZ 2007, 61, 65; Zimmermann/Geiß, Der Staat 46 (2007), S. 377, 380 ff.

Jedoch ist das Kriegsvölkerrecht im Fall des Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG nicht anwendbar. Man wird allenfalls sagen können, dass die Grenzen, die selbst nach Kriegsvölkerrecht einzuhalten sind, auch im Fall des Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG nicht überschritten werden dürfen (so wohl Baldus, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 87a Rn. 171; Bleckmann, Staatsrecht II - Die Grundrechte, 4. Aufl. 1997, § 18 Rn. 17; Pawlik, JZ 2004, 1045, 1054; Zimmermann/Geiß, Der Staat 46 [2007], S. 377, 383).

2. Polizeirechtliche Grenzen des Waffengebrauchs als äußerste Grenze des Einsatzes nach Art. 87a Abs. 4 GG?

Damit stellt sich die Frage, ob die Grenzen des Kriegsvölkerrechts die einzigen Grenzen für einen Einsatz der Bundeswehr nach Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG bilden (so K. Ipsen, in: Bonner Kommentar, Art. 87a Rn. 175 [Bearbeitung 1969]; von Mangoldt/Klein, Art. 87a Anm. VII 2 b) oder ob die Bundeswehr darüber hinaus an "polizeirechtliche Grundsätze" gebunden ist (so Hernekamp, in: von Münch/Kunig, Art. 87a Rn. 46; Waechter, JZ 2007, 61, 68; wohl auch Dietz, DÖV 2012, 952, 957), insbesondere an die Rechtsgedanken der § 10 bis § 14 UZwG über den Schusswaffen- und Explosivmittelgebrauch durch die Bundespolizei (welche im Fall des Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG nach § 15 UZwG auch für die den Weisungen der Bundesregierung unterstellten Landespolizeikräften gelten).

Dies würde insbesondere bedeuten, dass Unbeteiligte nicht gefährdet werden dürfen, außer wenn es sich zur Bekämpfung der von einer Menschenmenge ausgehenden Gewalttaten nicht vermeiden lässt (§ 12 Abs. 2 Satz 2 UZwG), was wiederum nicht gilt, wenn Kinder betroffen werden können (§ 12 Abs. 3 UZwG). Ferner dürfte der Einsatz von Schusswaffen und Explosivmitteln auch gegenüber dem Gegner grundsätzlich nur zu dem Zweck gebraucht werden, um ihn angriffs- und fluchtunfähig zu machen, und dies auch nur in möglichst schonender Weise (§ 12 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 UZwG).

Nach dieser Ansicht müssten ab dem Zeitpunkt, von dem ab nur noch unverhältnismäßige Maßnahmen i.S.d. genannten polizeirechtlichen Grundsätze zur Beseitigung der Gefahr beitragen können, der Bund die Gefährdung der Rechtsgüter des Art. 91 Abs. 1 GG letztlich hinzunehmen hat. Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG würde damit keine Rechtsgrundlage mehr für den Einsatz der Bundeswehr in einem regelrechten Bürgerkrieg bilden, sondern nur in Fällen, in denen eine "Großstörung der öffentlichen Sicherheit" vorliegt, die nicht die rechtlichen, sondern allein die faktischen Möglichkeiten der Polizei der Länder und des Bundes überfordert (so Hernekamp, in: von Münch/Kunig, Art. 87a Rn. 45). Wird die Grenze zu einem Bürgerkrieg überschritten, dürfte die Bundeswehr dementsprechend nicht mehr eingesetzt werden, sondern müsste sich zurückziehen.

Dass dies nicht unbedenklich ist, zeigt die Annahme eines Extremfalles, in dem die Aufständischen nicht nur gegen den Willen der Mehrheit der Bevölkerung die Unabhängigkeit ihres Bundeslandes durchsetzen, sondern zudem in diesem Bundesland auch noch ein Regime errichten wollen, das die Grundsätze der Art. 1 und 20 GG, also die freiheitlich demokratische Grundordnung nicht respektiert. In diesem Fall würde ein Abzug der Bundeswehr letztlich bedeuten, diejenigen Bevölkerungsteile ihrem Schicksal zu überlassen, die mit den Zielen der Aufständischen nicht einverstanden sind. Hier liegt auf der Hand, dass selbst Waffengebrauch der Bundeswehr, der Nichtkombattanten ernsthaft gefährdet, im Interesse der Nichtkombattanten sein kann.

3. Verhältnismäßigkeitsprinzip als äußerste Grenze des Einsatzes nach Art. 87a Abs. 4 GG?

Daher spricht auch mit Rücksicht auf die Grundrechte der von den Aufständischen bedrohten Bevölkerung einiges dafür, die Bundeswehr im Fall des Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG  nicht an polizeirechtliche Grundsätze gebunden ist. Dies schließt aber eine Bindung an das - für alle Grundrechtseingriffe zu beachtende - allgemeine Verhältnismäßigkeitsprinzip nicht aus (so Pawlik, JZ 2004, 1045, 1054).

Anmerkung: Siehe zum Verhältnismäßigkeitsprinzip diesen Hinweis.

Geht man insoweit auch im Fall des Art. 87a Abs. 4 GG von einer Bindung der Bundeswehr an das Verhältnismäßigkeitsprinzip aus, bedeutet dies zunächst, dass Maßnahmen, die auch Nichtkombattanten gefährden, nur zulässig sind, wenn sie überhaupt zur Abwehr der Gefahr geeignet und erforderlich sind, also insbesondere nicht auch Maßnahmen in Betracht kommen, die allein die Kombattanten gefährden.

Ist dies nicht der Fall, ist bezüglich der Frage der Angemessenheit einer Maßnahme, die - wie die Bombardierung einer Stadt - auch Unbeteiligte der Gefahr einer Tötung und Verletzung aussetzt, zu beachten, dass das Grundgesetz Leben und Gesundheit nicht schlechthin schützt, sondern Eingriffe in das Leben und die Gesundheit in Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG gerade zulässt (vgl. Graulich, in: Lisken/Denninger, Rn. E 956 f.; Kingreen/Poscher, Rn. 485; Kunig, in: von Münch/Kunig, Art. 2 Rn. 85), und dass das Grundgesetz davon ausgeht, dass es durchaus eine Pflicht geben kann, in bestimmten Fällen sein Leben und seine Gesundheit für den Staat einzusetzen (Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Art. 2 Abs. 2 Rn. 40 [Bearbeitung 2004]; Mußgnug, DÖV 1989, 917, 922; Pawlik, JZ 2004, 1045, 1053 f.): So lässt sich etwa dem Grundgesetz im Verteidigungsfall (Art. 115a ff. GG) auch dann keine Pflicht zur Kapitulation entnehmen, wenn der Feind die Zivilbevölkerung unter Beschuss nimmt und Wohnviertel bombardiert; zudem ermöglicht Art. 12a Abs. 1 GG zweifellos, von der (männlichen) Bevölkerung einen aktiven Einsatz ihres Lebens zu verlangen;

Anmerkung: Siehe hierzu aber auch die Problematik des Luftangriffs-Falls. In der Konsequenz der zum Luftsicherheitsgesetz ergangenen Entscheidung des BVerfG (BVerfG, 1 BvR 357/05 v. 15.2.2006, Abs. 135 ff. = BVerfGE 115, 118, 159 ff.) würde es an sich auch liegen, jegliche staatlich in Kauf genommene "Bürgeropfer" - auch im Krieg und in kriegsähnlichen Situationen - als Verletzung der Menschenwürde anzusehen. Allgemein sehr lesenswert zur Frage der verfassungs- und völkerrechtlichen Rechtfertigung der Tötung im Krieg unter dem Grundgesetz : Eser, in: Festschrift für Rainer Wahl, 2011, S. 665, 671 ff.; Merkel, JZ 2012, 1137, 1144 ff.).

Ferner ist zu berücksichtigen, dass das Schutzgut "freiheitlich-demokratische Grundordnung" des Art. 91 Abs. 1 und des Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG letztlich mit den Grundsätzen des Art. 1 und 20 GG identisch ist, die Art. 79 Abs. 3 GG - auch für den verfassungsändernden Gesetzgeber - für schlechthin unantastbar erklärt, so dass es den höchsten Rang in der Wertehierarchie des Grundgesetzes einnimmt. Demgegenüber ist der Rang des Schutzguts des (territorialen) Bestands der Bundesrepublik Deutschland nicht ganz so hochrangig: Zwar zeigen die Definition des Verteidigungsfalls in Art. 115a Abs. 1 Satz 1 GG und insbesondere auch Art. 91 GG sowie Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG, dass das Grundgesetz der Erhaltung des Staatsgebiets der Bundesrepublik einen sehr hohen Wert beimisst, indem es bei der Gefahr des Verlusts von Gebietsteilen besondere Notstandsregelungen eingreifen lässt, jedoch kann ein Bundesland durch Verfassungsänderung in seine Unabhängigkeit entlassen werden (s.o. A I), so dass der territoriale Bestand der Bundesrepublik nicht unabänderlich ist.

Schließlich darf nicht verkannt werden, dass gerade auch die Grundrechte der (wehrpflichtigen) Soldaten und der Angehörigen der Polizeikräfte sowie die besondere Fürsorgepflichten des Staates ihnen gegenüber es verlangen, sie nicht in lange und verlustreiche Kämpfe zu schicken, ohne ihnen die für den Sieg notwendigen Mittel in die Hand zu geben (K. Ipsen, in: Bonner Kommentar, Art. 87a Rn. 179 [Bearbeitung 1969]).

Diese Überlegungen lassen erkennen, dass im Fall des Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG durchaus auch die Bombardierung einer Stadt in Verbindung mit der hierin liegenden Gefährdung von Nichtkombattanten als verhältnismäßige Maßnahme zur Bekämpfung der in Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG liegenden Gefahren anzusehen sein kann (deutlich Mußgnug, DÖV 1989, 917, 922; Pawlik, JZ 2004, 1045, 1053 f.).

4. Ergebnis zu V

Um zu entscheiden, ob im vorliegenden Fall die Anordnung der Bombardierung Saarheims verhältnismäßig war, reichen wohl die Sachverhaltsinformationen - insbesondere hinsichtlich der Möglichkeit anderweitiger Maßnahmen - nicht aus. Da sich aus dem Sachverhalt nicht ergibt, dass die Saarländischen Streitkräfte eine unmittelbare Bedrohung für die Saarländische Bevölkerung darstellten, und nicht auszuschließen ist, dass sich die Wogen geglättet hätten, wenn die Bundeswehr zunächst ihre Kampfhandlungen eingestellt und sich auf eine bloße Belagerung Saarheims (und anderer "Widerstandsnester") beschränkt hätte, spricht jedoch einiges dafür, dass die Anordnung der Bombardierung Saarheims im konkreten Fall nicht mehr verhältnismäßig und damit rechtswidrig war.

VI. Ergebnis zu B

Die Unterstellung der saarländischen Polizeikräfte unter die Weisungen der Bundesregierung, der Einsatz der rheinland-pfälzischen und baden-württembergischen Polizeikräfte und der Bundespolizei waren somit von Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG, der Einsatz der Bundeswehr von Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG gedeckt. Nicht mehr von Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG gedeckt war dagegen in der konkreten Situation die Anordnung der Bombardierung Saarheims.

C) Ergebnis zu Frage 2

Bis auf die Anordnung der Bombardierung Saarheims waren daher die Maßnahmen der Bundesregierung rechtmäßig.

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