© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

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Die Klage Dr. Lautstarks hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist gegeben, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt, also die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.

Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.

Hier richten sich die hier umstrittenen Fragen, ob der Stadtrat den Beschluss vom 24. September treffen durfte bzw. ob Dr. Lautstark den Sitzungen des Stadtrats fernbleiben durfte, nach den §§ 30 ff. KSVG richtet, so dass die für die Streitentscheidung maßgebliche Normen dem öffentlichen Recht zugehören.

Anmerkung: An dieser Stelle kann noch offen bleiben, ob es sich bei der Streitigkeit um eine Streitigkeit zwischen Dr. Lautstark als natürliche Person und Grundrechtsträger und der Stadt handelt oder um einen verwaltungsgerichtlichen Organstreit (Kommunalverfassungsstreit), bei dem Dr. Lautstark seine Rechte als Stadtratsmitglied gegenüber dem Stadtrat geltend macht (s. hierzu unten A IÍ 1 b bb und die Anmerkung bei A V). Denn selbst wenn es sich vorliegend um eine Kommunalverfassungsstreit handelt, wäre es hier nahezu abwegig zu prüfen, ob die Streitigkeit deshalb verfassungsrechtlicher Art sein könnte, weil es sich um eine Streitigkeit handelt, die vielfach als "Kommunalverfassungsstreitigkeit" bezeichnet wird. Ungeachtet dessen, dass der Begriff der "Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art" im Einzelnen umstritten ist, ist doch unbestritten, dass eine solche Streitigkeit mindestens voraussetzt, dass es sich um eine Streitigkeit handeln muss, bei der die Auslegung und Anwendung von Bundes- oder Landesverfassungsrecht den eigentlichen Kern des Rechtsstreits bildet (ausführlich Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, § 40 Rn. 132 ff.). Unbestritten ist deshalb auch, dass das Vorliegen einer "Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art" i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 GG nicht allein deshalb ernsthaft in Betracht gezogen werden kann, weil Rechtsprechung und Literatur die Regelungen der Organisation einer Kommune oft als "Kommunalverfassung" bezeichnen. Deutlich wird dies, wenn man den Kommunalverfassungsstreit nicht als solchen bezeichnet, sondern - treffender - als verwaltungsrechtlichen Organstreit. Dies würde auch zeigen, dass verwaltungsgerichtliche Organstreitverfahren nicht nur zwischen den Organen einer Kommune möglich sind, sondern auch zwischen Organen sonstiger Träger mittelbarer Staatsverwaltung vorkommen können, etwa zwischen den Organen der öffentlich-rechtlichen berufständischen Kammern (siehe für ein Beispiel für eine solche Streitigkeit etwa BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 10 ff. = BVerwGE 161, 323 Abs. 10 ff.). Aus neuerer Zeit lesenwert zu den verwaltungsprozessualen Besonderheiten beim Kommunalverfassungsstreit bzw. verwaltungsrechtlichen Organstreit (die sich daraus ergeben, dass die VwGO auf derartige "Innenrechtsstreitigkeiten" an sich nicht zugeschnitten ist): Katz, VBlBW 2019, 97 ff.; Lange, in: Festschrift für Wolf-Rüdiger Schenke, 2011, S. 959 ff.; Ogorek, JuS 2009, 511 ff.; Rottenwallner, VerwArch 105 (2014), S. 212 ff.; Schoch, Jura 2008, 826 ff.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO). Es ist das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37. Insoweit bestehen bei der Prüfung der statthaften Klage- bzw. Antragsart auch bei Kommunalverfassungsstreitigkeiten bzw. verwaltungsgerichtlichen Organstreitigkeiten grundsätzlich keine Besonderheiten, so dass auch an dieser Stelle noch nicht darauf eingegangen werden muss, ob es sich bei der Streitigkeit um eine Streitigkeit zwischen Dr. Lautstark als natürliche Person und Grundrechtsträger und der Stadt handelt oder um einen verwaltungsgerichtlichen Organstreit (Kommunalverfassungsstreit), bei dem Dr. Lautstark seine Rechte als Stadtratsmitglied gegenüber dem Stadtrat geltend macht (s. hierzu unten A IÍ 1 b bb und die Anmerkung bei A V). Der "Kommunalverfassungsstreit" bzw. "verwaltungsgerichtliche Organstreit" ist keine "Klageart sui generis", sondern es ist auch hier "ganz normal" zu prüfen, mit welcher der in der VwGO vorgesehenen Klage- bzw. Antragsarten das vom Kläger/Antragssteller verfolgte Rechtsschutzziel erreicht werden kann (vgl. deutlich etwa BVerwG, 10 CN 1/17 v. 27.6.2018 Abs. 18 ff. = BVerwGE 162, 284 Abs. 18 ff. [wo von der Möglichkeit der Statthaftigkeit einer "kommunalverfassungsrechtlichen Normenkontrolle" im Rahmen des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ausgegangen wird]).

Wie aus dem Sachverhalt hervorgeht, richtet sich Dr. Lautstark sowohl "gegen" den Beschluss vom 24. September, will also dessen Beseitigung erreichen. Er will aber offenbar auch eine verbindliche gerichtliche Klärung der Frage herbeiführen, ob er - entgegen dem ihm mitgeteilten Beschluss des Stadtrats - berechtigt war, den Stadtratssitzungen fernzubleiben und ob der Stadtratsbeschluss überhaupt ergehen durfte.

1. Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO)?

Für diese Begehren könnte zunächst die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft sein. Hiermit könnte die Aufhebung des Beschlusses nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO erreicht werden, sofern es sich bei diesem Beschluss um einen Verwaltungsakt i.S.d. VwGO handelt. Zudem wäre im Falle der Stattgabe der Anfechtungsklage verbindlich geklärt, dass der Beschluss rechtswidrig war und Dr. Lautstark in seinen Rechten verletzte. Das stattgebende Anfechtungsurteil erschöpft sich also nicht in der bloßen Kassation, sondern verbietet der Behörde zugleich, in derselben Sache gegenüber demselben Beteiligten erneut eine entsprechende Verfügung zu erlassen.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 2 C 17/15 v. 22.9.2016 Abs. 11 = NVwZ-RR 2017, 148 Abs. 11.

Eine Anfechtungsklage würde damit auch die von Dr. Lautstark geltend gemachten Feststellungsanliegen mit umfassen, so dass sie durchaus geeignet wäre, dem Rechtsschutzanliegen Dr. Lautstarks vollständig Rechnung zu tragen. Voraussetzung für die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage wäre aber, dass die in dem Beschluss enthaltene Feststellung, dass kein wichtiger Grund für das Fernbleiben vorliegt, und die Ermahnung, künftig die Pflichten eines Stadtratsmitglieds wieder gewissenhaft zu erfüllen und an den Ratstisch zurückzukehren, ein Verwaltungsakt i.S.d. VwGO ist. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG, der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, des § 31 SGB X und des § 118 AO, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.

Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.

Danach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles, dem unmittelbare Rechtswirkung nach außen zukommt.

a) Regelungscharakter des Stadtratsbeschlusses

Bei der Frage, ob und inwieweit der Stadtratsbeschluss eine Regelung enthält, legt seine Gestaltung - Aufteilung in zwei Teile - nahe, insoweit zwischen Nr. 1 und Nr. 2 des Beschlusses zu differenzieren. Mit Nr. 1 des Beschlusses sollte offenbar auch tatsächlich eine feststellende Regelung getroffen werden, nämlich die Feststellung, dass Dr. Lautstark die ihm als Stadtrat obliegenden Pflichten aus § 33 Abs. 1 KSVG verletzt hat. Auf Grund der Bestimmtheit der Formulierung der Nr. 1 des Beschlusses spricht hier jedenfalls nichts für die Annahme, dass der Stadtrat mit diesem Beschluss lediglich eine Rechtsansicht oder einen bloßen Hinweis aussprechen wollte. Die Frage des Nichtvorliegens eines wichtigen Grundes für das Fernbleiben von den Sitzungen sollte vielmehr offenbar außer Streit gestellt werden. Dagegen kommt der Nr. 2 des Beschlusses keine eigenständige Bedeutung zu: Es wird nicht verbindlich ein Recht begründet, aufgehoben, geändert oder festgestellt, sondern die Ermahnung hat rein appellativen, letztlich auch warnenden Charakter  und soll daher die "Verbindlichkeit" der unter Nr. 1 des Beschlusses aufgeführten Feststellung unterstreichen.

Anmerkung: Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 84, 145. Mit einer entsprechenden Begründung wird man das Fehlen einer Regelungswirkung des Beschlusses auch insgesamt verneinen können. Siehe hierzu etwa VGH Mannheim, 1 S 1823/94 v. 11.10.1995, Abs. 38 = NVwZ-RR 1997, 181, 183; VGH Mannheim, 1 S 542/17 v. 2.8.2017, Abs. 25 = NVwZ-RR 2018, 358, Abs. 25.

b) Außenwirkung des Stadtratsbeschlusses

Jedoch ist zweifelhaft, ob der Regelung des Stadtratsbeschlusses Außenwirkung zukommt, weil sie sich als ein Beschluss des Stadtrats gegenüber einem seiner Mitglieder handelt. Es könnte sich daher um eine Maßnahme handeln, die den "internen Bereich" der Stadt Saarheim nicht verlässt und der deshalb keine Außenwirkung zukommt.

aa) Außenwirkung von Maßnahmen zwischen Gemeindorgan(teil)en im Allgemeinen

Auch bei Maßnahmen, die im Verhältnis zwischen Organen oder Teilorganen eines Rechtsträgers ergehen, wird jedoch teilweise angenommen, dass ihnen Außenwirkung zukommen kann, weil den verschiedenen Organen durch die Kommunalverfassung eigene Kompetenzen zugewiesen werden, so dass sich Maßnahmen von einem fremden Kompetenzbereich her als Maßnahmen von außen darstellen würden.

Anmerkung: So etwa VGH Kassel, 6 TG 3539/95 v. 23.11.1995, Abs. 3 = NVwZ-RR 1996, 409 m.w.N. (zur Beanstandung eines Ratsbeschlusses durch Hauptverwaltungsorgan; dem folgend VG Gießen, 8 K 1195/12.GI v. 19.3.2013, Abs. 31 = LKRZ 2013, 330, 332 (in dem eine derartige Beanstandung als "interorganstreitgegenständlicher Verwaltungsakt" bezeichnet wird; hierzu Weitz, LKRZ 2013, 322 ff.).  Mittlerweile scheint der VGH Kassel diese Auffassung jedoch wieder aufgegeben zu haben und davon auszugehen, dass es sich bei Maßnahmen zwischen Gemeindeorganen nicht um Verwaltungsakte handelt, s. VGH Kassel, 8 A 865/12 v. 28.11.2013 Rn. 23 = NVwZ-RR 2014, 563 (zum Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds durch Gemeinderat wegen Befangenheit).

Es ist jedoch fraglich, ob man mit dieser rein begrifflichen Argumentation der Rechtsnatur solcher Maßnahmen gerecht wird. Denn die Folgen, die das Verwaltungsverfahrensrecht an die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt knüpft, passen für solche Maßnahmen nicht: So darf etwa die gesetzlich vorgesehene (ausgewogene) Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Organen einer Körperschaft nicht durch bestandskräftig gewordene Verwaltungsakte unterlaufen werden.

Anmerkung: Siehe hierzu Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, § 42 Abs. 1 Rn. 61; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 191.

Deshalb sind mit der wohl herrschenden Meinung Maßnahmen, die im Verhältnis zwischen Organen oder Teilorganen eines Rechtsträgers ergehen, als rein innerorganisatorische Maßnahmen und damit nicht als Verwaltungsakte anzusehen. Auch das BVerwG betont mittlerweile ausdrücklich, dass "im organschaftlichen Innenverhältnis kein Verwaltungsakt ergehen kann".

Anmerkung: So BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 15 = BVerwGE 161, 323 Abs. 15. Oft wird das Vorliegen eines Verwaltungsaktes in diesen Fällen schon mit der Begründung verneint, dass keine Behörde i.S.d. § 1 Abs. 2 SVwVfG gehandelt habe, da die handelnde Stelle keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nach außen wahrnehme (so etwa Gern/Brüning, Rn. 705). Dies ist unzutreffend, da das Handeln mit Außenwirkung kein Tatbestandsmerkmal des verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs ist. Siehe hierzu diesen Hinweis.

bb) Außenwirkung wegen "Durchgriffs" auf die persönliche Rechtsstellung Dr. Lautstarks

Hier könnte jedoch die Besonderheit bestehen, dass der angegriffene Stadtratsbeschluss Dr. Lautstark nicht eigentlich in seiner Funktion als Stadtratsmitglied - also in seiner organschaftlichen Rechtsstellung - trifft, sondern auf seine persönliche Rechtsstellung durchgreift.

Anmerkung: Zu der dieser Differenzierung zu Grunde liegenden Unterscheidung zwischen Organ und Organwalter siehe diesen Hinweis.

Ein solcher Durchgriff auf die Person des Stadtratsmitglieds ist kein bloßes Verwaltungsinternum, sondern kann eine Regelung mit Außenwirkung und damit Verwaltungsakt sein.

Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 193.

So liegt eine Maßnahme mit Außenwirkung vor, wenn nach Maßgabe der einschlägigen Gemeindeordnung ein Gemeindeorgan (Hauptverwaltungsorgan oder Gemeindevertretung) gegenüber einem Gemeinderatsmitglied eine Sanktion in Form einer Geldbuße oder eines Ordnungsgeldes für die Verletzung von dem Gemeinderat obliegenden Pflichten verhängt. Denn eine solche Sanktion greift auf die persönliche Rechtsstellung des Gemeinderatsmitglieds durch, weil hierdurch dessen (Privat-)Vermögen belastet wird.

Anmerkung: Nach § 26 Abs. 4 Satz 4 KSVG, auf den § 30 Abs. 1 KSVG auch für Stadtratsmitglieder verweist, kann etwa die Verletzung der einem Gemeinderat obliegenden Verschwiegenheitspflichten eine Ordnungswidrigkeit darstellen, die mit einem Bußgeld geahndet werden kann, für dessen Festsetzung der Bürgermeister zuständig ist (siehe hierzu den Saalbaubau-Fall). Andere Gemeindeordnungen sehen als Sanktion in derartigen Fällen ein "Ordnungsgeld" vor, dass eben nicht als Bußgeld im Sinne des OWiG, sondern als eigenständige Sanktion anzusehen ist (siehe etwa für Baden-Württemberg § 17 Abs. 4 i. V. m. § 16 Abs. 3 GemO BW; hierzu etwa VGH Mannheim, 1 S 542/17 v. 2.8.2017, Abs. 21 ff. = NVwZ-RR 2018, 358, Abs. 21 ff.).

Für den Fall, dass sich das für die Verhängung der Sanktion zuständige Gemeindeorgan dazu entschließt, aus Gründen der Verhältnismäßigkeit von einer förmlichen Sanktionierung des Gemeinderatsmitglieds abzusehen und nur eine weniger schwerwiegende Maßnahme - wie etwa eine Rüge, Missbilligung oder Abmahnung - auszusprechen, hat der VGH Mannheim in einer neueren Entscheidung  angenommen, auch einer solchen "Minusmaßnahme" komme Außenwirkung zu. Denn für eine solche minder schwere Sanktion könne nichts anderes gelten als für die gesetzlich vorgesehene Sanktion.

Anmerkung: Siehe hierzu VGH Mannheim, 1 S 542/17 v. 2.8.2017, Abs. 24 ff. = NVwZ-RR 2018, 358, Abs. 24 ff.

Dem wird man jedoch nur und allenfalls soweit zustimmen können, wenn sich die missbilligende Maßnahme tatsächlich als Alternative oder Vorstufe zu einer auf die persönliche Rechtsstellung des Gemeinderatsmitglieds zweifelsfrei durchgreifenden Sanktion (wie etwa der Verhängung einer Geldbuße oder eines Ordnungsgeldes) darstellt. Die in Rede stehende Pflichtverletzung des Gemeinderatsmitglieds muss also tatsächlich mit einer solchen Sanktion geahndet werden können. Sieht die einschlägige Gemeindeordnung dagegen keine Möglichkeit vor, (bestimmte) Pflichtverletzungen von Gemeinderatsmitgliedern in auf die Person des Gemeinderatsmitglieds zweifelsfrei durchgreifenden Form zu sanktionieren, hat der Gesetzgeber hiermit die Entscheidung getroffen, dass für die Verletzung dieser Pflichten keine persönliche Verantwortlichkeit des Organwalters besteht, sondern es sich um eine allein organschaftliche Rechtspflicht handelt. Die Rechtsfolgen ihrer Nichterfüllung richtet sich daher dann allein nach verwaltungsorganisatorisch-kommunalverfassungsrechtlichen Grundsätzen, während das Gemeinderatsmitglied als natürliche Person allenfalls eine politische Verantwortung für ihre Nichterfüllung trifft. Eine Außenwirkung von Maßnahmen, des Gemeinderates oder andere Gemeindorgane, die die Pflichtverletzung feststellen oder missbilligen kommt dann nicht in Betracht.

Im Saarland ist es nun so, dass das KSVG keine Sanktionen in Form eines Buß- oder Ordnungsgeldes bei einer Verletzung der Pflicht aus § 33 Abs. 1 KSVG vorsieht. Dies ist weder in § 26 Abs. 4 KSVG (auf den § 30 Abs. 1 KSVG für Stadtratsmitglieder verweist) noch an anderer Stelle des KSVG vorgesehen. § 26 Abs. 4 i.V.m. § 30 Abs. 1 KSVG sieht eine solche Sanktion nur bei Verletzung der Pflichten aus § 26 Abs. 2 KSVG (Vertretungsverbot bei der Durchsetzung von Ansprüchen Dritter) und § 26 Abs. 3 KSVG (Verschwiegenheitspflicht) vor. Die Folgen der Verletzung anderer Pflichten der Stadtratsmitglieder sollen daher offenbar im innerorganisationsrechtlichen bzw. (kommunal-)politischen Bereich verbleiben. Vor diesem Hintergrund ist daher ausgeschlossen, dass der Beschluss des Stadtrats auf die persönliche Rechtsstellung Dr. Lautstarks durchgreift.

cc) Ergebnis zu b

Dementsprechend fehlt es dem Stadtratsbeschluss an der für einen Verwaltungsakt erforderlichen Außenwirkung.

c) Ergebnis zu 1

Da kein Verwaltungsakt vorliegt, wäre eine Anfechtungsklage nicht statthaft. Zutreffend ist daher auch der von Dr. Lautstark eingelegte Widerspruch vom Kreisrechtsausschuss als unzulässig zurückgewiesen worden ist.

Anmerkung: Soweit - wie etwa in Baden-Württemberg (§ 17 Abs. 4 i. V. m. § 16 Abs. 3 GemO BW) - (auch) die Verletzung der Pflicht zur Sitzungsteilnahme mit einem Buß- oder Ordnungsgeld sanktioniert wird, kann dagegen mit der geschilderten Argumentation des VGH Mannheim ((VGH Mannheim, 1 S 542/17 v. 2.8.2017, Abs. 24 ff. = NVwZ-RR 2018, 358, Abs. 24 ff.) auch eine Außenwirkung des Beschlusses bejaht werden. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, hängt dann davon ab, ob man dem Beschluss - wie hier (s. o. A II 1 a) aber anders als der VGH Mannheim in ähnlichen Fällen angenommen hat (VGH Mannheim, 1 S 1823/94 v. 11.10.1995, Abs. 38 = NVwZ-RR 1997, 181, 183; VGH Mannheim, 1 S 542/17 v. 2.8.2017, Abs. 25 = NVwZ-RR 2018, 358, Abs. 25) auch eine Regelungswirkung zuspricht.

2. Allgemeine Leistungsklage?

In Betracht käme daher eine allgemeine Leistungsklage, gerichtet auf Aufhebung des Beschlusses durch den Stadtrat.

Anmerkung: In Betracht käme auch eine allgemeine Gestaltungsklage, gerichtet auf gerichtliche Aufhebung des Beschlusses als Verwaltungsinternum, deren Existenz durch § 43 Abs. 2 VwGO zumindest nahegelegt wird (hierzu Grupp, in: Festschrift für Gerhard Lüke, 1997, S. 207 ff.; Lange, Kap. 10 Rn. 47 f.). Die Existenz einer allgemeinen Gestaltungsklage wird aber von der wohl herrschenden Meinung nicht anerkannt (OVG Münster, 15 A 3460/18 v. 17.11.2020, Abs. 83 ff. = NVwZ-RR 2021, 223 Abs. 45 ff.; Ogorek, JuS 2009, 511, 513; Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, Vorb. § 42 Abs. 1 Rn. 19 ff.; Schoch, Jura 2008, 826, 834 f.); die Erwähnung dieser Klageart ist deshalb in einer Klausur nur dann erforderlich, wenn der Sachverhalt einen entsprechenden Anhaltspunkt enthält.

Zu berücksichtigen ist jedoch, dass Dr. Lautstark sich entschlossen hat, zunächst wieder an den Stadtratssitzungen teilzunehmen. Damit ist die Feststellung in dem Beschluss vom 24. September, für das Fernbleiben liege kein wichtiger Grund vor, ebenso gegenstandslos geworden wie die Ermahnung zu künftigem pflichtgemäßen Verhalten, und auch im Übrigen gehen von dieser Maßnahme keine rechtlichen Wirkungen für das Verhältnis zwischen dem Stadtrat und Dr. Lautstark mehr aus, so dass sie erledigt ist und eine Aufhebung daher nicht mehr in Betracht kommt.

3. Allgemeine Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO)

Der Statthaftigkeit der Feststellungsklagen steht auch nicht entgegen, dass Dr. Lautstark nunmehr wieder an den Stadtratssitzungen teilnimmt, weil auch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht mehr bestehende Rechtsverhältnisse dann feststellungsfähig sind, wenn sich aus ihrem früheren Bestehen noch konkrete, überschaubare Auswirkungen ergeben können oder aus sonstigen Gründen ein schutzwürdiges Interesse an der Klärung besteht.

Anmerkung: Siehe hierzu z. B. BVerwG, 7 C 18/79 v. 21.11.1980, Abs. 17 = BVerwGE 61, 164, 169; BVerwG, 6 C 46/16 v. 25.10.2017, Abs. 12 = BVerwGE 160, 169 Abs. 12; VGH Mannheim, 1 S 1823/94 v. 11.10.1995, Abs. 27 = NVwZ-RR 1997, 181, 182; VGH Mannheim, 1 S 3280/96 v. 26.1.1998, Abs. 27 = NVwZ 1998, 761, 762; Mruk Jura 2022, 663, 665; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, § 43 Rn. 25.

Die Subsidiarität einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO hindert die Annahme ihrer Statthaftigkeit nicht, weil - wie dargelegt - die Anfechtungsklage ebenso wie die allgemeine Leistungsklage oder die Fortsetzungsfeststellungsklage nicht in Betracht kommen.

4. Ergebnis zu II

Somit ist die allgemeine Feststellungsklage die statthafte Klageart.

III. Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO)

Nach § 43 Abs. 1 VwGO muss der Kläger einer Feststellungsklage ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens des Rechtsverhältnisses haben. Als ein solches Feststellungsinteresse ist jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 6 B 14/17 v. 20.12.2017, Abs. 13 = NVwZ 2018, 739 Abs. 13.

Ein solches Feststellungsinteresse ist insbesondere dann anzunehmen, wenn die Voraussetzungen gegeben sind, die ein berechtigtes Interesse an einer Feststellung der Rechtswidrigkeit i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begründen würden. Danach liegt das berechtigte Interesse an der Feststellung jedenfalls vor, wenn eine konkrete Wiederholungsgefahr besteht, also die konkrete Gefahr besteht, dass künftig eine vergleichbare Maßnahme erlassen wird und die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert sind.

Anmerkung: Siehe zur Wiederholungsgefahr BVerwG, 8 C 14/12 v. 16.5.2013, Abs. 21 = BVerwGE 146, 303, Abs. 21; BVerwG, 3 C 6/12 v. 21.3.2013, Abs. 13 = NVwZ 2013, 1550, Abs. 13; BVerwG, 6 C 1.13 v. 26.2.2014, Abs. 10 = NVwZ 2014, 883, Abs. 10).

Da Dr. Lautstark entschlossen ist, erneut den Stadtratssitzungen fernzubleiben, falls sein Beitrag nicht in "SaarheimInForm" veröffentlicht wird, besteht hier die konkrete Gefahr, dass der Stadtrat nochmals einen Beschluss fasst, der dem vom 24. September gleicht, so dass Wiederholungsgefahr besteht.

IV. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)

V. Passive Prozessführungsbefugnis

Da das streitige (innerorganschaftliche) Rechtsverhältnis zwischen dem Stadtrat und Dr. Lautstark besteht, ist die Klage nicht gegen die Stadt Saarheim, sondern gegen den Stadtrat zu richten, obwohl hier § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO - mangels Statthaftigkeit der Anfechtungsklage - nicht anwendbar ist.

Anmerkung: Vgl. auch Menzel/Stephan, Jura 1998, 156, 158 f. Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis. Wenn in dem Stadtratsbeschluss eine belastende Maßnahme gesehen wird, die auf die persönliche Rechtsstellung Dr. Lautstarks durchgreift und der daher Außenwirkung zukommt (s. o. A II 1 b bb), so dass sie als Verwaltungsakt gesehen wird, wäre dagegen die Anfechtungsklage statthaft und daher § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO anwendbar (s. zur passiven Prozessführungsbefugnis in der vorliegenden Konstellation in den Ländern, die von der Ermächtigung des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO keinen Gebrauch gemacht haben VGH Mannheim, 1 S 542/17 v. 2.8.2017, Abs. 24 = NVwZ-RR 2018, 358, Abs. 24). Dann wäre allerdings zu prüfen, welches Organ der Stadt diesen Verwaltungsakt als Behörde i. S. des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO erlassen hat (zum insoweit maßgeblichen verwaltungsorganisationsrechtlichen Behördenbegriff siehe diesen Hinweis). Denkbar wäre zunächst, den Stadtrat selbst als Behörde und damit als passiv prozessführungsbefugt anzusehen. Vorzugsweise dürfte dagegen die Ansicht sein, dem Stadtratsbeschluss als solchen nur die Bedeutung eines Internums zuzumessen und in der Mitteilung des Beschlusses durch den Oberbürgermeister an Dr. Lautstark einen vom Oberbürgermeister erlassenen Verwaltungsakt zu sehen. Im Außenverhältnis wäre die Maßnahme dann allein dem Bürgermeister zuzurechnen (obwohl er auf ihren Inhalt keinen Einfluss hatte, siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 53). Denn der Bürgermeister wird in § 59 Abs. 2 Satz 1 KSVG schlechthin zum Leiter der Gemeindeverwaltung erklärt, so dass seine Zuständigkeit als Gemeindebehörde die Regel, die Behördenqualität anderer Gemeindeorgane dagegen die - besonders zu begründende - Ausnahme ist (vgl. Burgi, § 13 Rn. 16; siehe hierzu auch den Dr.-Eisenbart-Fall).

VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

VII. Vorverfahren (§ 68 VwGO)

Ein Vorverfahren ist bei der Feststellungsklage nicht vorgesehen (so dass es nicht darauf ankommt, dass der Widerspruchsbescheid wegen Zeitablaufs bestandskräftig geworden ist).

VIII. Rechtsschutzbedürfnis

Das Feststellungsinteresse indiziert das Rechtsschutzbedürfnis; dem steht insbesondere nicht die Möglichkeit eines aufsichtsbehördlichen Beanstandungsverfahren entgegen, weil Dr. Lautstark dies nicht selbst in die Wege leiten könnte (vgl. §§ 60 ff. KSVG). Er könnte höchstens Maßnahmen bei der Kommunalaufsichtsbehörde anregen (vgl. §§ 127 ff. KSVG), hätte aber keinen Anspruch auf deren Einschreiten.

Anmerkung: Lesenwert hierzu VG Saarlouis, 3 K 115/14 v. 26.9.2014, Abs. 11 = LKRZ 2015, 193 f.

IX. Ergebnis zu A

Da das Fehlen sonstiger Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht erkennbar ist, ist die Klage somit insgesamt zulässig.

Dr. Lautstark war berechtigt, den Stadtratssitzungen fernzubleiben, wenn keine Teilnahmepflicht bestand. Eine Teilnahmepflicht könnte sich aus § 33 Abs. 1 KSVG ergeben. Diese Norm enthält eine gesonderte Regelung über die Pflichten und das Recht zum Rücktritt der Gemeinderäte, die zwar gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 KSVG ehrenamtlich tätige Bürger sind, für die jedoch die allgemeinen Vorschriften der § 24 und § 25 KSVG aufgrund der ausdrücklichen Bestimmung des § 30 Abs. 1 Satz 4 KSVG nicht gelten.

1. Generelle Pflicht zur Teilnahme an Ratsitzungen?

§ 33 Abs. 1 KSVG schreibt generell die gewissenhafte Pflichterfüllung und daneben speziell die Pflicht zur Sitzungsteilnahme vor. Durch diese Verpflichtung soll die Arbeitsfähigkeit des Gemeinderats als dem maßgeblichen Verwaltungsorgan der Gemeinde gewährleistet werden. Denn wäre es den Mitgliedern des Gemeinderats möglich, nach eigenem Gutdünken über ihre Sitzungsteilnahme zu befinden, so wäre die kontinuierliche Aufgabenerfüllung in der Gemeinde gefährdet. § 33 Abs. 1 KSVG enthält auch keine Einschränkung der Pflicht zur Teilnahme an den Sitzungen des Gemeinderats. Angesichts der Vorschrift des § 30 Abs. 1 Satz 4 KSVG, die die Bestimmung in § 25 KSVG über die Zulässigkeit der Weigerung, aus wichtigem Grund eine ehrenamtliche Tätigkeit auszuüben, für nicht anwendbar erklärt, ließe sich daher folgern, dass die Verpflichtung zur Sitzungsteilnahme für die Mitglieder des Gemeinderats unbeschränkt besteht.

2. Wegfall der Teilnahmepflicht bei Vorliegen wichtiger Gründe?

Indessen kann nicht übersehen werden, dass wesentliche in der Person eines Gemeinderatsmitglieds liegende Gründe - insbesondere Krankheit, aber z.B. ebenso die tatsächliche Unmöglichkeit, den Sitzungsort zu erreichen - seine Teilnahme an einer Sitzung verhindern können; darüber hinaus dürften andere schwerwiegende Gründe, etwa beruflicher Natur, ebenfalls das Fernbleiben von einer Gemeinderatssitzung rechtfertigen. So geht auch § 44 KSVG davon aus, dass nicht stets sämtliche Mitglieder an einer Sitzung des Gemeinderats teilnehmen, und enthält für diesen Fall Regelungen über die Beschlussfähigkeit, ohne freilich festzulegen, wann ein Fernbleiben von einer Sitzung gerechtfertigt ist.

Wenngleich die Umschreibung eines wichtigen Grundes in § 25 Abs. 1 Satz 2 KSVG für Gemeinderatsmitglieder nicht gilt, dürfte ein Verstoß gegen die Pflicht zur Sitzungsteilnahme bei Vorliegen besonderer Umstände entschuldbar sein, zumal ihre Tätigkeit nicht haupt-, sondern nur ehrenamtlicher Natur ist. Dafür spricht auch, dass kraft der ausdrücklichen Bestimmung des § 30 Abs. 1 Satz 4 KSVG die nach § 25 Abs. 2 KSVG bestehende Sanktionsmöglichkeit bei Pflichtverletzungen nicht gegeben ist, sondern insoweit lediglich der Anspruch auf Entschädigung entfällt (und im Übrigen die Wähler das Verhalten beurteilen können).

Insgesamt ist deshalb davon auszugehen, dass die Pflicht der Gemeinderatsmitglieder zur Sitzungsteilnahme bei Vorliegen eines wichtigen Grundes nicht besteht, wobei die Hinderungsgründe restriktiv und vornehmlich in Anlehnung an § 25 Abs. 1 Satz 2 KSVG zu interpretieren sind, in besonders gelagerten Ausnahmefällen können dies aber auch andere als in der Person des Betroffenen liegende Umstände sein.

Anmerkung: Siehe hierzu auch die Fallbearbeitung in VBlBW 2003, 172, 174 (ohne Verfasserangabe).

3. Vorliegen eines wichtigen Grundes im konkreten Fall

Aufgrund dessen ist das Verhalten von Dr. Lautstark zwar nicht von vornherein als pflichtwidrig einzustufen, aber sein Fernbleiben von den Sitzungen des Stadtrats müsste durch einen wichtigen Grund gerechtfertigt sein. Der Versuch, das Erscheinen seines Beitrags in "SaarheimInForm" zu erzwingen, wäre jedoch schon nicht gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 KSVG entschuldigt - weil dieses Handlungsmotiv keinen in seiner Person liegenden Umstand i.S. dieser Vorschrift bildet - und kann als sonstige, nur unter sehr gewichtigen Umständen zu berücksichtigende Ausnahme von der uneingeschränkt statuierten Verpflichtung in § 33 Abs. 1 KSVG ohnehin nicht anerkannt werden.

Daher kommt es nicht darauf an, ob Dr. Lautstark meint, die Weigerung des Oberbürgermeisters verletze ihn in seinem Grundrecht aus Art. 5 GG.

Anmerkung: Im Übrigen ist schon höchst zweifelhaft, ob sich Dr. Lautstark insoweit überhaupt auf das Grundrecht der freien Meinungsäußerung berufen kann; denn die Veröffentlichungsmöglichkeit in "SaarheimInForm" ist den Fraktionen und Stadtratsmitgliedern, wie sich aus den beschlossenen "Grundsätzen" ergibt, um ihrer Funktion im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung willen eingeräumt worden, nicht aber Personengruppen oder Einzelpersonen (siehe hierzu auch VGH Mannheim, 1 S 345/17 v. 28.4.2017, Abs. 21 = NVwZ 2017, 1068 Abs. 21 mit Hinweis auf die Sonderregelung des § 20 Abs. 3 Satz 1 GemO BW).

Ebenso wenig ist die Frage von Bedeutung, ob diese Weigerung Dr. Lautstark in seinem Recht auf Nutzung einer gemeindlichen öffentlichen Einrichtung nach § 19 Abs. 1 KSVG beeinträchtigt hat.

Anmerkung: Ein Anspruch nach § 19 Abs. 1 KSVG besteht nicht, weil das Mitteilungsblatt "SaarheimInForm" keine gemeindliche öffentliche Einrichtung darstellt; denn es ist nicht zur Nutzung durch die Gemeindeeinwohner, also nicht als deren Publikationsorgan, sondern als Veröffentlichungsmedium der Stadtverwaltung geschaffen, die damit ihren Bekanntmachungspflichten nachkommt (so auch OVG Bautzen, 4 BS 357/02 v. 25.09.2002 = SächsVBl. 2003, 48; VG Leipzig, 6 K 457/99 v. 1.4.1999 = NVwZ-RR 2000, 380 f.; Buhren, LKV 2001, 303, 304 f.; Herrmann/Schiffer, VBlBW 2004, 163, 165; offen gelassen bei OVG Magdeburg, 4 M 139/20 v. 5.1.2021, Abs. 6 = LKV 2021, 230, 231). Daran ändert sich auch dadurch nichts, dass im nichtamtlichen Teil entsprechend den "Grundsätzen" die Möglichkeit von Mitteilungen der Stadtratsfraktionen und -mitglieder besteht, weil auch diese Mitteilungsrechte solcher Gemeindeorgane und ihrer Teile nicht zu allgemeinpolitischen Äußerungen berechtigt (vgl. hierzu auch OVG Koblenz, 3 A 10105/13 v. 4.3.2013 = NVwZ-RR 2013, 853, 854 [zur Unzulässigkeit allgemeinpolitischer Äußerungen eines Ortsbürgermeisters im gemeindlichen Amtsblatt]). Der vorgesehene Beitrag widerspricht aber als allgemeinpolitischer Beitrag den "Grundsätzen" eindeutig, so dass schon deshalb seine Veröffentlichung nicht beansprucht werden kann (hierzu auch die Fallbearbeitung in VBlBW 2003, 172, 173 [ohne Verfasserangabe]; ferner OVG Magdeburg, 4 M 139/20 v. 5.1.2021, Abs. 10 = LKV 2021, 230, 231).

Politische oder rechtliche Meinungsverschiedenheiten zwischen einem Stadtratsmitglied oder einer Fraktion im Stadtrat und anderen Mitgliedern, Fraktionen oder dem Oberbürgermeister können einen Verstoß gegen die Verpflichtung nach § 33 Abs. 1 KSVG jedenfalls nicht entschuldigen. Insbesondere darf das Fernbleiben nicht als Mittel benutzt werden, den Stadtrat oder die Stadtverwaltung zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen. Ebenso wenig kann die fehlende Möglichkeit der Finanzierung einer anderweitigen Publikation der Auffassungen des "B. D. B." die Verletzung der einem Stadtratsmitglied obliegenden Pflichten rechtfertigen - die Stadt Saarheim ist nicht gehalten, die Verbreitung der politischen Meinung ihrer Stadtratsfraktionen zu fördern.

4. Ergebnis zu I

Dr. Lautstark war daher zur Teilnahme an den Sitzungen verpflichtet und daher nicht berechtigt, von den Sitzungen fern zu bleiben. Die auf eine gegenteilige Feststellung gerichtete Klage ist somit unbegründet.

II. Berechtigung des Stadtrats, den Beschluss vom 24. September zu fassen

Dass der Stadtrat berechtigt war, den Beschluss vom 24. September zu fassen, folgt daraus, dass er inhaltlich nicht zu beanstanden ist, aber noch nicht.

Eine ausdrückliche Ermächtigung für die Feststellung der Pflichtverletzung und die Ermahnung zu künftigem pflichtgemäßen Verhalten eines Gemeinderatsmitglieds ist jedenfalls im KSVG nicht enthalten. Eine solche Ermächtigung könnte jedoch erforderlich sein. Hierfür könnte sprechen, dass sich die Möglichkeit, das Verhalten der Stadtratsmitglieder förmlich zu missbilligen, negativ auf die freie Mandatsausübung der Stadtratsmitglieder auswirkt, wenn sie befürchten müssen, für eine bestimmte Art und Weise der Wahrnehmung ihres Mandats öffentlich gerügt werden zu können.

Anmerkung: So VG Braunschweig, 11 A 356/06 v. 8.7.2007, Abs. 21 = NdsVBl. 2008, 23.

Allerdings darf nicht verkannt werden, dass der Beschluss hier im Ergebnis nur eine im Ergebnis rechtlich unverbindliche - Beurteilung des Verhaltens eines Stadtratsmitglieds enthält. Eben weil es sich bei dem Beschluss mangels Außenwirkung nicht um einen Verwaltungsakt handelt (s. o. A II 1 b bb), konnte dieser nicht bestandskräftig werden, so dass ihm letztlich keine Rechtswirkungen zukommen konnten, auch wenn mit dem Beschluss durchaus eine gewisse Regelung intendiert war (s. o. A II 1 a). Auswirkungen auf die persönliche Rechtsstellung des Stadtratsmitglieds hat der Beschluss jedenfalls nicht. Er betrifft letztlich allein eine innerorganisatorische Angelegenheit, nämlich die Ausgestaltung der Fähigkeit des Stadtrates zur Wahrnehmung seiner Aufgaben. Insoweit liegt eine spezifische Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinde i.S.d. § 5 KSVG vor, die allerdings keine Gemeindeaufgabe im Verhältnis zum Bürger darstellt, sondern eben nur das Verhältnis zwischen Gemeinde und ihren Ratsmitgliedern betrifft. Zur Regelung interner Angelegenheiten des Stadtrats außerhalb der Geschäftsordnung (§ 39 KSVG) besteht auch eine ungeschriebene Regelungsbefugnis, die mangels spezieller Bestimmungen unter § 34 KSVG fällt und letztlich Ausdruck der kommunalen Organisationshoheit ist.

Anmerkung: Siehe OVG Bautzen, 4 A 536/12 v. 28.5.2013, Abs. 37 f. = NVwZ-RR 2014, 66, 68; OVG Lüneburg, 10 LC 37/10 v. 27. 6. 2012, Abs. 42 = KommJuR 2012, 420, 421; Menzel/Stephan, Jura 1998, 156, 159.

Eine auf dieser Rechtsgrundlage vorgenommene Beurteilung des Verhaltens eines Stadtratsmitglieds beeinträchtigt damit nur dann sein freies Mandat, wenn sie auf falschen tatsächlichen Annahmen beruht oder fehlerhafte rechtliche Würdigungen enthält.

Anmerkung: Siehe hierzu auch den Saalbaubau-Fall.

Derartige Rechtsbeeinträchtigungen sind - wie ausgeführt - hinsichtlich der Feststellung (Nr. 1 des Beschlusses), es läge kein wichtiger Grund für das Fernbleiben vor, nicht gegeben. Auch die Ermahnung (Nr. 2 des Beschlusses) enthält nicht mehr als einen Hinweis auf die gesetzlichen Pflichten eines Stadtratsmitglieds, verbunden mit der Aufforderung, ihnen nachzukommen, und ist deshalb nicht zu beanstanden, zumal sie nicht die durch § 30 Abs. 1 Sätze 2 und 3 KSVG gewährleistete freie Mandatsausübung beschränkt. Selbst wenn von dem Inhalt des Beschlusses nachteilige Wirkungen für Dr. Lautstark ausgehen, so sind sie nicht auf die Maßnahme des Stadtrats, die durchaus zurückhaltend formuliert ist, sondern auf das Verhalten des Betroffenen zurückzuführen, der keinen Anspruch darauf hat, dass sein pflichtwidriges Fernbleiben nicht öffentlich im Stadtrat erörtert wird.

Anmerkung: Siehe hierzu auch die Fallbearbeitung in VBlBW 2003, 172, 174 f. (ohne Verfasserangabe).

Daher war der Stadtrat insgesamt berechtigt, den Beschluss vom 24. September zu fassen. Die auf eine gegenteilige Feststellung gerichtete Klage ist somit unbegründet.

III. Ergebnis zu B

Sowohl der auf Feststellung der Berechtigung Dr. Lautstarks gerichtete Antrag, den Stadtratssitzungen fernzubleiben, als auch der auf Feststellung der Nichtberechtigung des Stadtrats gerichtete Antrag, den Stadtratsbeschluss vom 24. September zu fassen, ist somit unbegründet.