Lösungsvorschlag

Abgeflammt

Stand der Bearbeitung: 20. Oktober 2019

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe hierzu

 

Die Klage der Hubert-Hölzl-KG hätte Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO gegeben sind.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist gegeben, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt, also die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Hier wird um die Erteilung eines Bauvorbescheides nach § 76 LBO gestritten. § 76 LBO ist eine Norm, die dem öffentlichen Recht angehört. Somit ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich nach verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln (BVerfG [K], 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 47 = NVwZ 2016, 238, Abs. 47).

Das Begehren der Hubert-Hölzl-KG ist hier darauf gerichtet, den Bauvorbescheid für die geplante Fabrikhalle zu erhalten. Diesem Begehren wird die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO gerecht, wenn der Vorbescheid nach § 76 Satz 1 LBO ein Verwaltungsakt i.S.d. VwGO ist. Ob ein Verwaltungsakt in diesem Sinne vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Danach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles, welche auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Die Verwaltungsakt-Eigenschaft des Vorbescheides könnte bezweifelt werden, wenn man annimmt, durch den Vorbescheid werde keine endgültige Regelung getroffen, ihm daher nur den Charakter einer Zusicherung i.S.d. § 38 SVwVfG zumisst und darüber hinaus annimmt, dass die Zusicherung i.S.d. § 38 SVwVfG kein Verwaltungsakt sei (siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 29 ff.). Jedoch wird die Annahme, es handele sich bei dem Vorbescheid um eine Zusicherung, dem Regelungsinstitut des Vorbescheides nicht gerecht: Hier wird nicht ein künftiger Verwaltungsakt in Aussicht gestellt, sondern ein Teil der Baugenehmigung vorweggenommen. Hinsichtlich der vom Bauherrn gestellten Fragen soll eine abschließende und verbindliche Entscheidung getroffen werden, so dass ein Ausschnitt aus der späteren Baugenehmigung endgültig geregelt wird.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, IV C 8/67 v. 10.5.1968, Abs. 12 = NJW 1969, 73; BVerwG, 4 C 28/72 v. 23.5.1975, Abs. 10 = BVerwGE 48, 242, 245; BVerwG, 4 C 44.80 v. 9.12.1983, Abs. 13 = BVerwGE 68, 241, 243; Hebeler Jura 2010, 881, 885.

Dies lässt sich auch aus der in § 76 Satz 4 LBO angeordneten Geltung von Vorschriften über die Baugenehmigung (z.B. über die Einreichung sämtlicher Unterlagen, die Beteiligung der Nachbarn und die Befreiungen) entnehmen.

Also ist die Verpflichtungsklage die statthafte Klageart.

III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)

Die Hubert-Hölzl-KG müsste gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sein, d.h. sie müsste geltend machen können, durch die Nichterteilung des Bauvorbescheides in ihren Rechten verletzt zu sein. Dies ist der Fall, wenn sie einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheides haben könnte. Ein solcher Anspruch könnte sich hier aus § 76 Satz 1 LBO ergeben. Die Hubert-Hölzl-KG ist daher gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.

Anmerkung: Falsch wäre es hier, die Klagebefugnis auf die Adressatentheorie zu stützen, siehe hierzu diesen Hinweis. Auch aus Art. 14 Abs. 1 GG ergibt sich allenfalls ein Anspruch darauf, sein Grundstück bebauen zu können, nicht jedoch ein Anspruch gerade auf Erteilung einer Baugenehmigung: Dies zeigen deutlich die §§ 60 ff. LBO, die nicht für jedes Bauvorhaben die Erteilung einer Baugenehmigung vorschreiben.

IV. Vorverfahren (§ 68 VwGO)

Das Vorverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO ist nach dem Sachverhalt ordnungsgemäß durchgeführt worden.

V. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO ist die Klage gegen den Landrat des Saarpfalz-Kreises als untere Bauaufsichtsbehörde (§ 58 Abs. 1 Satz 2, § 59 Abs. 1 LBO i.V.m. § 178 Abs. 2 Satz 1 KSVG) zu richten.

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.

VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Die Hubert-Hölzl-KG ist gemäß § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig, obwohl sie keine juristische Person ist; den juristischen Personen i.S.d. § 61 Nr. 1 VwGO werden aber solche Personenmehrheiten gleichgestellt, denen die Fähigkeit zuerkannt ist, im eigenen Namen zu klagen oder verklagt zu werden (Kopp/Schenke, § 61 Rn. 6), wie dies bei der KG gemäß § 161 Abs. 2 i.V.m. § 124 HGB der Fall ist.

Die Beteiligtenfähigkeit des Landrates als untere Bauaufsichtsbehörde ergibt sich aus § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO.

Anmerkung: Siehe zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO diesen Hinweis.

VII. Beiladung (§ 65 VwGO)

Da die Stadt Saarheim an dem Baugenehmigungsverfahren nach § 36 BauGB zu beteiligen war, ist sie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach § 65 Abs. 2 VwGO beizuladen (BVerwG, IV C 61.70 v. 16.2.1973, Abs. 7 f. = BVerwGE 42, 8, 11).

VIII. Ergebnis zu A

Die laut Sachverhalt form- und fristgerecht erhobene Klage ist somit zulässig.

B) Begründetheit

Eine Verpflichtungsklage ist - entgegen dem insoweit zumindest ungenauen Wortlaut des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO - nicht schon dann begründet, soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist und der Kläger hierdurch in seinen Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 5 VwGO). Vielmehr kommt es nach einhelliger Auffassung (s. zuletzt BVerwG, 4 C 33/13 v.4.12.2014, Abs. 18 = BVerwGE 151, 36 Abs. 18) darauf an, ob der Kläger (jetzt noch) einen Anspruch auf den unterlassenen oder versagten Verwaltungsakt hat. Die Klage ist dementsprechend begründet, wenn die Hubert-Hölzl-KG einen Anspruch aus § 76 Satz 1 LBO auf Erteilung eines Bauvorbescheides hat, in dem die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit ihres Vorhabens hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung des Grundstücks festgestellt wird.

I. Vorraussetzungen des § 76 LBO

Die formellen Voraussetzungen für einen Anspruch auf Erlass eines Bauvorbescheides ergeben sich aus § 76 Satz 1 LBO i. V. m. §§ 67 bis 72 LBO. Ein diesen Anforderungen entsprechender formgerechter Antrag liegt nach dem Sachverhalt hier vor. Bei dem Vorhaben der Hubert-Hölzl-KG handelt es sich auch um ein "Vorhaben" i. S.des § 76 Satz 1 LBO. Hiermit sind - wie § 60 Abs. 1 i. V. m. § 60 Abs. 3 LBO zeigt - die "Errichtung, die Änderung und Nutzungsänderung von Anlagen" gemeint. Die wieder zu errichtende Fabrikhalle, ist auch eine Anlage i.S.d. § 2 Abs. 1 LBO, so dass einzelne Voraussetzungen seiner Änderung Gegenstand eines Bauvorbescheides nach § 76 Satz 1 LBO sein können. Nach § 76 Satz 3 i. V. m. § 65 Abs. 1 Nr. 1 LBO kann tauglicher Gegenstand eines Bauvorbescheides auch - wie von der Hubert-Hölzl-KG beantragt - die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens sein, also die Zulässigkeit des Vorhabens nach den §§ 29 ff. BauGB.

Seit der Neufassung des § 76 Satz 1 LBO durch Art. 1 Nr. 53 des Gesetz Nr. 1864 zur Änderung der Landesbauordnung vom 15. Juli 2015 (Amtsbl., S. 632) steht fest, dass - entgegen der früheren Rechtslage (OVG Saarlouis DÖV 1983, 821) - im Saarland ein Bauvorbescheid auch erteilt werden kann, wenn das Vorhaben an sich genehmigungsfrei ist. Es kann also auch für solche Vorhaben ein Vorbescheid erteilt werden, für die nach § 61, § 62 oder § 63 LBO keine Baugenehmigung erforderlich ist. Dies wird in der Gesetzesbegründung damit gerechtfertigt, dass auf Grund der ebenfalls durch das Gesetz Nr. 1864 zur Änderung der Landesbauordnung vom 15. Juli 2015 (Amtsbl., S. 632) eingeführten neuen Wahlmöglichkeiten des Bauherrn nach § 60 Abs. 3 LBO noch nicht vornherein feststehe, ob und welches Genehmigungsverfahren zur Anwendung komme und der Bauherr bei der Beantragung des Vorbescheids noch nicht auf das Verfahren festlegen müssen solle (LT-Drs. 15/1214, S. 70).

Anmerkung: In den meisten Bundesländern ist es dagegen nach wie vor so, dass ein Vorbescheid nur für Vorhaben beantragt werden kann, die genehmigungsbedürftig sind und auch nur in dem Umfang, in dem sie genehmigungsbedürftig sind. Vorliegend ist das Vorhaben aber nach § 60 Abs. 1 LBO genehmigungsbedürftig. Eine Ausnahme von der Genehmigungsbedürftigkeit nach § 61, § 62 oder § 63 LBO ist nicht gegeben.

II. Anwendbarkeit der §§ 29 ff. BauGB

Das Vorhaben der Hubert-Hölzl-KG wäre zudem schon dann mit den §§ 29 ff. BauGB vereinbar, wenn diese Bestimmungen auf das Vorhaben schon gar nicht anwendbar wären. Sie wären anwendbar, wenn es sich bei der Fabrikhalle um eine bauliche Anlage i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB handeln würde, also um ein Vorhaben, das - unabhängig davon, ob die Voraussetzungen des § 2 LBO erfüllt sind - eine gewisse "bodenrechtliche" bzw. "städtebauliche" Relevanz aufweist, also die in § 1 Abs. 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren kann, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (vgl. Muckel/Ogorek, § 7 Rn. 14 ff.; ausführlich Scheidler, ZfBR 2016, 116, 117 ff.). Nach einer neueren Entscheidung des BVerwG fallen dementsprechend unter den planungsrechtlichen Begriff der baulichen Anlage alle Anlagen, die in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden werden und die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren können, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (BVerwG, 4 CN 7/16 v. 7.12.2017, Abs. 11 = BVerwGE 161, 53 Abs. 11). Dies ist bei einer Fabrikhalle dieser Größe gerade auch im Hinblick auf die hiervon ausgehenden Lärmemissionen zu bejahen, so dass die §§ 29 ff. BauGB zu beachten sind.

Anmerkung: Keine bauliche Anlage i.S.d. § 29 BauGB, wohl aber i.S.d. Bauordnungsrechts, soll etwa eine "klassische" Litfasssäule auf einem öffentlichen Weg sein (OVG Hamburg, Bf II 13/96 v. 20.2.1997, Abs. 10 ff. = NVwZ-RR 1998, 616 ff.).

III. Vereinbarkeit mit § 34 Abs. 2 BauGB

Laut Sachverhalt befindet sich das Grundstück der Hubert-Hölzl-KG in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil, für den kein Bebauungsplan besteht; die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens richtet sich daher nach § 34 BauGB. Entspricht die nähere Umgebung einem der in § 2 bis § 11 BauNVO aufgeführten Baugebiete, richtet sich die Zulässigkeit des Vorhabens gemäß § 34 Abs. 2 BauGB hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung allein danach, ob das Vorhaben nach der BauNVO in diesem Baugebiet zulässig wäre. Daher ist § 34 Abs. 2 BauGB hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung lex specialis zu § 34 Abs. 1 BauGB. Somit ist zunächst zu fragen, ob die nähere Umgebung einem der in § 2 bis § 11 BauNVO aufgeführten Baugebiete entspricht. Ob dies der Fall ist, entscheidet sich grundsätzlich allein nach dem faktischen und sichtbaren Zustand des Gebietes.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 4 B 209/92 v. 11.12.1992, Abs. 4 = NVwZ 1993, 1100; BVerwG, 4 B 13/12 v. 12.7.2012, Abs. 4 = NVwZ 2012, 1565; BVerwG, 4 C 7/15 v. 8.12.2016, Abs. 13 = NVwZ 2017, 717, Abs. 13.

Zunächst ist daher zu untersuchen, welchen Gebietscharakter der Ortsteil nach diesen Kriterien heute - nach dem Brand - aufweist und ob in diesem Gebiet die Verwirklichung des geplanten Vorhaben zulässig wäre (1). Ist dies zu verneinen, stellt sich die Frage, ob nicht ausnahmsweise für die Gebietsbeurteilung auf den Zustand abzustellen ist, wie er sich vor dem Brand darstellte, heute aber nicht mehr sichtbar ist und ob unter diesen Voraussetzungen das Vorhaben der Hubert-Hölzl-KG als zulässig erscheint (2).

1. Zulässigkeit des Vorhabens nach dem heutigem faktischen und sichtbaren Zustand

Kommt es für die Beurteilung des Gebiets grundsätzlich auf den heutigen faktischen Zustand an, folgt hieraus, dass bei der Gebietsbeurteilung das nicht realisierte Vorhaben des Gießerei- und Kunstschmiedebetriebes nicht zu berücksichtigen ist, da dieses Vorhaben eben nicht verwirklicht wurde und damit auch die Eigenart der näheren Umgebung nicht prägt. Darüber hinaus kann auch die abgebrannte Fabrikhalle nicht mehr berücksichtigt werden, weil sie vollständig abgebrannt ist und daher heute das Gebiet ebenfalls nicht (mehr) sichtbar prägt.

a) Zulässigkeit nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 4a BauNVO?

In Betracht kommt daher zunächst eine Charakterisierung des Gebietes als besonderes Wohngebiet nach § 4a BauNVO, da in diesem Fall alle im Sachverhalt aufgezählten Nutzungsarten der näheren Umgebung unproblematisch zulässig wären: Die Wohnhäuser wären gemäß § 4a Abs. 2 Nr. 1 BauNVO, die Kapelle wäre aufgrund von § 4a Abs. 2 Nr. 5 BauNVO, die Schusterwerkstatt wäre ebenso wie die verschiedenen Läden nach § 4a Abs. 2 Nr. 3 BauNVO zulässig.

Grundsätzlich gehören auch Asylbewerberheime zu den zulässigen Anlagen in Wohngebieten. Dabei wurde früher vereinzelt angenommen, es handele sich bei Asylbewerberheimen um Wohngebäude i.S.d. § 4a Abs. 2 Nr. 1 BauNVO (so z. B. OVG Schleswig, 1 M 53/91 v. 16.10.1991 = NVwZ 1992, 590). Heute wird dagegen eine Einstufung als Wohngebäude generell abgelehnt, weil fremdbestimmte Unterbringung den Begriff des Wohnens nicht erfülle. Stattdessen werden Asylbewerberheime als Anlagen für soziale Zwecke i.S.d. § 4a Abs. 2 Nr. 5 BauNVO einstuft.

Anmerkung: So OVG Hamburg, 2 Bs 151/13 v. 17.6.2013, S. 10 = NVwZ-RR 2013, 990, 992; VGH Kassel, 3 B 1518/15 v. 18.9.2015, Abs. 14 = NVwZ 2016, 88, Abs. 14; VGH Mannheim, 8 S 2504/12 v. 14.3.2013, Abs. 14 ff. = KommJur 2013, 348, 349 f.; OVG Münster, 2 B 909/15 v. 23.9.2015, Abs. 23 = DVBl. 2016, 431, 432; OVG Saarlouis UPR 1996, 280; Spindler, NVwZ 1992, 125; offen BVerwG, 4 C 2.96 v. 4.6.1997, Abs. 3 = NVwZ 1998, 173 f.
Angesichts der zunehmenden Sonderregelungen für "Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte und sonstige Unterkünfte" und "Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende" in § 246 Abs. 8 bis 17 BauGB kann man sich allerdings auch fragen, ob derartige Einrichtungen nicht mittlerweile eine eigenständige Nutzungsart darstellen und deshalb (auch) nicht als Anlage für soziale Zwecke zu qualifizieren sind (so VG Berlin, VG 13 L 335.14 v. 11.12.2014, Abs. 22 f.). Allerdings wird dies wohl kaum dem Anliegen des Gesetzgebers gerecht, mit derartigen Regelungen die Zulassung derartiger Unterkünfte zu erleichtern: Es ist kaum anzunehmen, dass die Neuregelungen dazu führen sollten, dass derartige Einrichtungen auch in den Baugebieten, in denen sie bisher unproblematisch als "Anlagen für soziale Zwecke" zulässig waren, nun nur noch unter den Voraussetzungen der § 246 Abs. 8 bis 17 BauGB zulässig sein sollen.

Jedoch ist fraglich, ob § 34 Abs. 2 BauGB auch auf § 4a BauNVO verweist, da die Besonderheit dieses Gebietstypus gerade in der diesem Gebiet von der Gemeinde zugewiesenen künftigen Entwicklung liegt; denn insoweit geht es darum, dass unter Berücksichtigung der Eigenart des Gebiets die "Wohnnutzung erhalten und fortentwickelt werden soll". Die innerhalb dieses Rahmens in die Zukunft gerichteten planerischen Absichten der Gemeinde sind daher ein wesentliches Merkmal einer Gebietsfestsetzung nach § 4a BauNVO; sie sind jedoch einer Wahrnehmung nicht zugänglich, deren Aufgabe es ist, den tatsächlichen Gebietscharakter zu dem Zeitpunkt zu ermitteln, in dem über die Zulässigkeit des Vorhabens zu entscheiden ist. Im Hinblick darauf scheidet eine Anwendung des § 4a BauNVO über § 34 Abs. 2 BauGB aus.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 4 B 209/92 v. 11.12.1992, Abs. 4 = NVwZ 1993, 1100 f.; VGH Mannheim, 8 S 1802/06 v. 4. 1. 2007, Abs. 2 = VBlBW 2007, 224.

b) Zulässigkeit nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 6a BauNVO?

In Betracht kommen könnte ferner eine Charakterisierung des Gebietes als urbanes Gebiet nach § 6a BauNVO. Jedoch ist generell fraglich, ob man den Ortskern von St. Louis tatsächlich unabhängig von den dort ausgeübten Nutzungen als "urbanes Gebiet" i. S. des § 6a BauNVO verstehen kann, weil der der Verordnungsgeber hierunter wohl eher typisch innenstädtische Gebiete vor Augen hatte und nicht den "Ortskern" eines kleineren Stadtteile (vgl. Schink, NVwZ 2017, 1641 ff.). Jedenfalls stellt § 245c Abs. 3 BauGB ausdrücklich klar, dass auch § 6a BauNVO nicht bei Beurteilung nach § 34 Abs. 2 BauGB heranzuziehen ist, ob ein Vorhaben im unbeplanten Innenbereich einem der Baugebiete der BauNVO entspricht. Behandelt also der Gesetzgeber das "urbane Gebiet" des § 6a BauNVO im Ergebnis genau so wie die Rechtsprechung das besondere Wohngebiet nach § 4a BauNVO.

c) Zulässigkeit nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 4 BauNVO

Deshalb stellt sich die nähere Umgebung heute als ein allgemeines Wohngebiet i.S.d. § 4 BauNVO dar: Die Wohnhäuser wären gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO, die Kapelle wäre aufgrund von § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO zulässig. Bei den verschiedenen Läden und der kleinen Schusterwerkstatt ist davon auszugehen, dass sie hauptsächlich der Versorgung des betreffenden Gebiets dienen und daher nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO zulässig wären. Das Asylbewerberheim wäre nach dem oben Gesagten als Anlage für soziale Zwecke nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO zulässig.

Qualifiziert man dementsprechend die nähere Umgebung als allgemeines Wohngebiet i.S.d. § 4 BauNVO, wäre die Errichtung der Fabrikhalle nach § 34 Abs. 2 Halbsatz 1 BauGB grundsätzlich bauplanungsrechtlich ausgeschlossen, weil sie in einem solchen Gebiet nicht allgemein zu