Teilnehmer
der Rathausführung: Nach Bearbeitung hier lang!Stand der Bearbeitung: 22. Dezember 2011
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler
Siehe hierzu BVerwG, VII C 80.67 v. 13.3.1970 = BVerwGE 35, 103 ff.; BGHZ 33, 230 ff. (Sachverhalt näher dargestellt in NJW 1961, 308); Beaucamp, JA 2003, 231 ff.; Klenke, NWVBl. 2006, 84 ff.; Mißling, NdsVBl. 2008, 267 ff.; U. Stelkens, JURA 2010, 363 ff.
Bevor es möglich ist, sich näher zu den Erfolgsaussichten der Klage Dr. Lautstarks zu äußern, ist es erforderlich zu klären, gegen welche Maßnahmen des Oberbürgermeisters sich Dr. Lautstark eigentlich wendet. Er will hier ausdrücklich nur gegen das im Schreiben vom 14. Oktober enthaltene "Hausverbot", nicht jedoch gegen den Sitzungsausschluss auf Grundlage des § 21 der Geschäftsordnung des Stadtrates vorgehen. Dieser ist Dr. Lautstark nach eigenen Worten "egal", so dass es nicht seinem Klagebegehren entsprechen würde, auch eine Klage gegen den Sitzungsausschluss anzunehmen (§ 88 VwGO).
Die Klage gegen das in dem Schreiben vom 14. Oktober ausgesprochene Hausverbot hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
A) Zulässigkeit
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)
Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO läge vor, wenn das vom Oberbürgermeister ausgesprochene Hausverbot auf öffentlich-rechtlicher Grundlage ergangen wäre, weil dann die für die Streitentscheidung maßgebliche Norm dem öffentlichen Recht angehören würde. Dies wäre dagegen nicht der Fall, wenn die Möglichkeit für den Oberbürgermeister, ein Hausverbot auszusprechen, Ausfluss der Eigentümer oder Besitzerstellung der Stadt gemäß §§ 859 ff., § 903, § 1004 BGB wäre. Grundsätzlich kann der Grundstückseigentümer oder Besitzer frei darüber entscheiden, wem er den Zutritt zu einer Örtlichkeit gestattet und wem er ihn verwehrt, auch wenn Einschränkungen bestehen, soweit grundsätzlich jedermann (oder jedem, der bestimmte Bedingungen erfüllt) Zutritt gewährt wird (zur Rechtsgrundlage des privaten Hausrechts: BGH, V ZR 253/08 v. 30.10.2009, Abs. 11 = NJW 2010, 534 ff.; BAG, I AZR 972/08 v. 22.9.2009, Abs. 57 = NJW 2010, 631), so dass eine Berufung auf dieses privatrechtliche Hausrecht im vorliegenden Zusammenhang als nicht ausgeschlossen erscheint (hierzu ausführlich U. Stelkens, JURA 2010, 363 f.).
Fraglich ist daher, wann ein Behördenleiter bei Ausspruch eines Hausverbots öffentlich-rechtliche Befugnisse wahrnimmt. Hierfür könnte auf den Zweck des Besuchs desjenigen abzustellen sein, demgegenüber das Hausverbot ausgesprochen wird (vgl. BGHZ 33, 230 [Sachverhalt näher dargestellt in NJW 1961, 308]; BVerwG, VII C 80.67 v. 13.3.1970 = BVerwGE 35, 103, 106). Allerdings würde dann verkannt, dass die Zielrichtung des Besuchs nichts mit dem Zweck des Hausverbots zu tun hat. Ein Hausverbot ist vielmehr als Annex der zu schützenden Funktionen dann öffentlich-rechtlich, wenn und weil es der Sicherung der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben im Verwaltungsgebäude dient (vgl. Beaucamp, JA 2003, 231, 233; Klenke, NWVBl. 2006, 84; Mißling, NdsVBl. 2008, 267, 268 f.; Ronellenfitsch, VerwArch. 73 [1982], S. 464 ff.; U. Stelkens, JURA 2010, 363, 367 f.). Da das gegenüber Dr. Lautstark ausgesprochene Hausverbot einen ungestörten Ablauf der Stadtratssitzungen - d.h. kommunale Verwaltungstätigkeit - gewährleisten sollte, ist es als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren. Dies entspricht mittlerweile der wohl herrschenden Meinung (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 132; ders., JURA 2010, 363, 369 jeweils m. w. N.). Der Verwaltungsrechtsweg ist damit eröffnet.
Anmerkung: Nach der Abgrenzung der älteren Rechtsprechung wäre das Hausverbot ebenfalls öffentlich-rechtlicher Natur, weil Dr. Lautstark im Zweifel zu den in Frage kommenden Zeiten das Rathaus nur zur Teilnahme an den Stadtratssitzungen besucht hätte (doch ist dies nicht gewiss und macht deutlich, dass diese Auffassung zu Recht überholt ist).
II. Statthafte Klageart
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO).
1. Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO)
Insofern könnte eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO in Betracht kommen, wenn es sich bei dem Hausverbot um einen Verwaltungsakt i.S.d. VwGO handelte. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition der § 35 VwVfG, § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Da nach dem Inhalt des Schreibens insoweit unzweifelhaft eine Regelung beabsichtigt ist (siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 133), könnte hier allenfalls fraglich sein, ob dem Hausverbot die hiernach notwendige Außenwirkung zukommt, da sich das Hausverbot gegen Dr. Lautstark als Stadtratsmitglied richtet und ersichtlich allein der effektiven Durchsetzung der nach § 43 Abs. 2 KSVG getroffenen Maßnahme dienen soll.
Dabei ist davon auszugehen, dass der Sitzungsausschluss nach § 43 Abs. 2 KSVG selbst, den der Oberbürgermeister in seiner Funktion als Ratsvorsitzender nach § 42 Abs. 1 KSVG (nicht in seiner hiervon zu unterscheidenden Funktion als Behördenleiter nach § 59 Abs. 2 Satz 1 KSVG) erlassen hat, mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt ist. Zwar wird dies teilweise auch bei Maßnahmen, die - wie hier - im Verhältnis zwischen Organen oder Teilorganen eines Rechtsträgers ergehen, angenommen, weil den verschiedenen Organen durch die Kommunalverfassung eigene Kompetenzen zugewiesen werden, so dass sich Maßnahmen von einem fremden Kompetenzbereich her als Maßnahmen von außen darstellen (so etwa VGH Kassel NVwZ-RR 1996, 409 m.w.N). Mit dieser rein begrifflichen Argumentation wird man der Rechtsnatur solcher Maßnahmen jedoch nicht gerecht. Denn die Folgen, die das Verwaltungsverfahrensrecht an die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt knüpft, passen für solche Maßnahmen nicht: So darf etwa die gesetzlich vorgesehene (ausgewogene) Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Organen einer Körperschaft nicht durch bestandskräftig gewordene Verwaltungsakte unterlaufen werden (Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, § 42 Abs. 1 Rn. 61; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 191). Deshalb sind mit der wohl herrschenden Meinung solche Maßnahmen als rein innerorganisatorische Maßnahmen und damit nicht als Verwaltungsakte anzusehen. Dies betrifft auch die hier angegriffene Maßnahme, da sie nur die Stellung Dr. Lautstarks als Stadtratsmitglied betrifft und nicht seine Stellung als Bürger. Daran ändert auch nichts, dass Dr. Lautstark inzwischen aus dem Stadtrat ausgeschieden ist, weil auf den Zeitpunkt der Maßnahme abzustellen ist.
Anmerkung: Oft wird das Vorliegen eines Verwaltungsaktes in diesen Fällen schon mit der Begründung verneint, dass keine Behörde i.S.d. § 1 Abs. 2 SVwVfG gehandelt habe, da die handelnde Stelle keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nach außen wahrnehme. Dies ist unzutreffend, da das Handeln mit Außenwirkung kein Tatbestandsmerkmal des verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs ist. Siehe hierzu diesen Hinweis.
Von dem Sitzungsausschluss, gegen den sich Dr. Lautstark auch gar nicht wendet, ist aber das Hausverbot, mit dem der Oberbürgermeister - nunmehr in seiner Funktion als Behördenleiter nach § 59 Abs. 2 Satz 1 KSVG - den Sitzungsausschluss "ergänzt", zu unterscheiden. Dies soll offenbar Dr. Lautstark nicht nur in seiner Funktion als Stadtrat treffen, sondern auch in seiner Stellung als Bürger; denn ihm wird auch das Aufsuchen des Rathauses zeitweilig untersagt. Der Oberbürgermeister beschränkt im vorliegenden Fall den Bürger Dr. Lautstark in seinen Rechten, um das Stadtratsmitglied Dr. Lautstark daran zu hindern, an den Stadtratssitzungen teilzunehmen. Dieser Durchgriff auf die Person des Stadtratsmitglieds ist daher nicht ein bloßes Verwaltungsinternum, sondern eine Regelung mit Außenwirkung (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 193; ders., JURA 2010, 363, 368). Da die übrigen Voraussetzungen der Legaldefinition vorliegen, stellt das Hausverbot somit einen Verwaltungsakt dar. Eine Anfechtungsklage könnte daher grundsätzlich statthaft sein.
2. Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog)
Jedoch hat sich dieser Verwaltungsakt mit Zeitablauf - und wegen des Ausscheidens Dr. Lautstarks aus dem Stadtrat - erledigt, so dass sie nicht mehr nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO "aufgehoben" werden könnte. Daher kommt nur eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in Betracht, doch ist zu berücksichtigen, dass sich der Verwaltungsakt schon vor Klageerhebung erledigt hat. Indessen ist § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in einem solchen Fall analog anzuwenden, weil anderenfalls vor Klageerhebung erledigte Verwaltungsakte unter den anderen Voraussetzungen der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO angreifbarer (keine Klagefrist) wären als nach Rechtshängigkeit erledigte (vgl. aber BVerwGE 109, 203, 206 f. m. w. N).
Anmerkung: § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO legt gesetzlich das Bestehen eines Rechtsverhältnisses fest, das für die Feststellungsklage erforderlich ist, aber nach Erledigung eines Verwaltungsakts (d.h. des Wegfalls der Beschwer) gerade nicht mehr besteht (anders aber BVerwGE 109, 203, 208 f. m.w.N.); darüber hinaus macht die Vorschrift eine Klageänderung (und damit die Zustimmung der anderen Beteiligten oder die Annahme der Sachdienlichkeit durch das Gericht gemäß § 91 Abs. 1 VwGO) entbehrlich und lässt auch - anders als § 43 Abs. 1 VwGO - nicht nur die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts zu, sondern auch die der "schlichten" Rechtswidrigkeit.
Eine unterschiedliche Behandlung angesichts des vielfach von Zufälligkeiten bestimmten Zeitpunkts der Klageerhebung (wie des Eintritts der Erledigung) wäre nicht angemessen.
3. Ergebnis zu II
Somit ist hier die die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog) statthaft.
III. Fortsetzungsfeststellungsinteresse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO)
Dr. Lautstark müsste ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Hausverbots haben (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Dies ergibt sich schon aus seinem Rehabilitationsinteresse, weil er als Bürger in seiner Ehre verletzt sein kann. Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse beruht vor allem darauf, dass der Oberbürgermeister das Hausverbot nicht nur gegenüber Dr. Lautstark ausgesprochen hat, sondern auch die Bediensteten der Stadtverwaltung angewiesen hat, das Verbot durchzusetzen, diese also Kenntnis von der Maßnahme gegen Dr. Lautstark haben.
IV. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist aber nur zulässig, wenn im Falle einer Nichterledigung des Verwaltungsakts die Anfechtungsklage zulässig wäre, d.h. die Sachentscheidungsvoraussetzungen der Anfechtungsklage müssen - soweit anwendbar - erfüllt sein. Daher muss der Kläger nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sein. Das Hausverbot müsste also Dr. Lautstarks Rechte verletzen können.
Als möglicherweise verletztes Recht kommt entgegen dem Vortrag Dr. Lautstarks Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG von vornherein nicht in Betracht, da die ihm gegenüber ergangene Maßnahme keinen Eingriff in den Schutzbereich der Meinungsfreiheit darstellt: Denn Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gibt dem Bürger gegenüber dem Staat oder der Gemeinde keinen Anspruch darauf, an einem bestimmten Ort - dem Rathaus - seine Meinung äußern zu dürfen, so dass Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht betroffen ist. Ein Hausverbot stellt jedoch eine für den Betroffenen belastende Maßnahme dar, so dass bei unterstellter Rechtswidrigkeit Dr. Lautstark zumindest in seinem Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt sein könnte.
Anmerkung: Zur Adressatentheorie siehe diesen Hinweis.
Dies setzt allerdings voraus, dass Dr. Lautstark sich im vorliegenden Rechtsstreit auf Grundrechte berufen kann. Dem könnte entgegenstehen, dass er zugleich in seiner früheren Stellung als Stadtratsmitglied betroffen ist. Da aber die Maßnahme des Oberbürgermeisters auch auf die Person Dr. Lautstarks durchgreift, muss es diesem erlaubt sein, ebenso die Rechte geltend zu machen, die ihm als Person zustehen. Dr. Lautstark kann sich somit auch auf Grundrechte berufen, hier auf das Recht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), und ist daher klagebefugt.
V. Vorverfahren (§§ 68 ff. VwGO)
Ungeachtet der Streitfrage, ob bei der Fortsetzungsfeststellungsklage vor Klageerhebung nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog ein Vorverfahren nach den §§ 68 ff. VwGO überhaupt erforderlich ist, ist es hier jedenfalls entbehrlich: Dr. Lautstark hat rechtzeitig und ordnungsgemäß Widerspruch eingelegt. Dass dieser noch nicht beschieden worden ist, steht einer Klage nach Ablauf der Dreimonatsfrist des § 75 VwGO nicht entgegen.
VI. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)
Da der Oberbürgermeister ein Hausverbot für das gesamte Rathaus nicht in seiner Funktion als Ratsvorsitzender nach § 43 KSVG erlassen konnte, sondern nur in seiner Funktion als Leiter der Gemeindeverwaltung nach § 59 Abs. 2 Satz 1 KSVG, ist er nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO, welche auf die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entsprechend anwendbar sind, auch die zu verklagende Behörde.
Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.
VII. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)
Dr. Lautstark macht in dem zu entscheidenden Verfahren Rechte als Bürger geltend und ist somit nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Der Oberbürgermeister ist gemäß § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig, weil er als Behördenvorstand und nicht als Ratsvorsitzender gehandelt hat.
Anmerkung: Siehe zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO diesen Hinweis.
VII. Ergebnis zu A
Die Klage ist auch form- und fristgerecht (§ 74 VwGO) erhoben worden, so dass sie insgesamt zulässig ist.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist begründet, soweit das Hausverbot rechtswidrig war und den Kläger in seinen Rechten verletzte (§ 113 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Da sich Dr. Lautstark gegen einen an ihn gerichteten, ihn belastenden Verwaltungsakt wendet, ergibt sich die Rechtsverletzung des Klägers schon aus Art. 2 Abs. 1 GG, sollte der Verwaltungsakt rechtswidrig sein.
Anmerkung: Zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.
I. Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des Hausverbots
Als belastende Maßnahme greift das Hausverbot in seine grundrechtlich gewährleistete persönliche Handlungsfreiheit ein und bedarf daher zu ihrer Rechtmäßigkeit einer Ermächtigungsgrundlage. Insoweit ist § 43 Abs. 1 KSVG nicht einschlägig, da diese Vorschrift sich nur gegen die nicht dem Stadtrat angehörenden Anwesenden - wie Zuhörer oder Verwaltungsbedienstete - richtet, was sich aus einem Umkehrschluss aus § 43 Abs. 2 KSVG ergibt. Im Übrigen erstreckt sich das Hausrecht des § 43 Abs. 1 KSVG nur auf den Sitzungssaal und nicht auf das gesamte Rathaus.
Daher stellt sich die Frage, auf welcher Rechtsgrundlage das Hausverbot gestützt werden könnte. An einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage, die dem Oberbürgermeister gestatten würde, für den störungsfreien Dienstbetrieb im Rathaus in räumlicher Hinsicht, ggf. auch durch Ausschluss von Rathausbesuchern zu sorgen, fehlt es. Dennoch dürfte das Hausverbot nicht bereits wegen fehlender Ermächtigungsgrundlage unzulässig sein (so aber VGH München NJW 1980, 2722, 2723; Ehlers, DÖV 1977, 737, 740 ff.). Vielmehr ist in der Zuweisung einer Verwaltungsaufgabe zugleich auch die Ermächtigung enthalten, für einen störungsfreien Dienstbetrieb in diesem Zusammenhang zu sorgen und - soweit dies zur Aufrechterhaltung des Dienstbetriebes notwendig ist - auch einzelnen Personen den Zutritt zu den dienstlich genutzten Räumen zu untersagen (vgl. OVG Münster NWVBl. 1989, 91; VG Frankfurt a. M. NJW 1998, 1424; Klenke, NWVBl. 2006, 84, 86; Maurer, § 3 Rn. 34; Mißling, NdsVBl. 2008, 267, 269 f.; U. Stelkens, JURA 2010, 363, 367). Hier weitergehende gesetzliche Ermächtigungsgrundlagen zu fordern, hieße die Anforderungen des Gesetzesvorbehalts zu überspannen (deutlich Berg, JuS 1982, 260, 262 f.).
Hier ist dem Oberbürgermeister durch § 59 KSVG die Befugnis zugewiesen, die Gemeindeverwaltung zu leiten und die Geschäfte der laufenden Verwaltung zu erledigen. Hierin ist implizit auch die Ermächtigung enthalten, für einen störungsfreien Dienstbetrieb im Rathaus ggf. auch durch den Ausspruch von Hausverboten zu sorgen.
II. Ausschluss der "Hausverbotsbefugnis" gegenüber Stadtratsmitgliedern?
Fraglich ist jedoch, ob die als Annex der Behördenleiterfunktion bestehende Ermächtigungsgrundlage gegenüber Stadtratsmitgliedern kraft Gesetzes ausgeschlossen ist. Diese haben nicht nur das Recht, sondern sogar nach § 33 Abs. 1 KSVG die Pflicht, an den Stadtratssitzungen teilzunehmen.
Anmerkung: Siehe hierzu auch den SaarheimInForm-Fall.
Ihre Teilnahme an den Sitzungen darf der Oberbürgermeister daher nicht durch - unter Umständen gegenüber Bürgern als Behördenbesuchern zulässige - Hausverbote verhindern. Allerdings heißt dies nicht, dass sich Stadtratsmitglieder alles erlauben dürfen. Jedenfalls wenn ein Sitzungsausschluss nach § 43 Abs. 2 KSVG gerechtfertigt ist, muss es möglich sein, beispielsweise einen auf den Gängen des Rathauses weiter störenden und damit die Tätigkeit der städtischen Bediensteten beeinträchtigenden Stadtrat nicht nur aus dem Sitzungssaal, sondern kraft - des aufgrund der Behördenleiterfunktion zu erlassenden - Hausverbots generell aus dem Rathaus zu verweisen. Hausverbote sind somit gegenüber Stadtratsmitgliedern nicht a priori unzulässig.
Anmerkung: Das Problem eines Hausverbots gegenüber einem Stadtratsmitglied wird freilich in Rechtsprechung und Literatur nur selten behandelt, so dass zu seiner Lösung unterschiedliche Erwägungen vertretbar sind.
III. Materielle Voraussetzungen des Hausverbots
Angesichts dessen ist fraglich, ob die Voraussetzungen eines Hausverbots gegenüber Dr. Lautstark hier vorlagen.
1. Rechtmäßigkeit des Sitzungsausschlusses
Dies setzt nach dem bisher Gesagten zunächst voraus, dass der Ausschluss Dr. Lautstarks von den Sitzungen rechtmäßig war, weil nur dann das Recht und die Pflicht von Dr. Lautstark nach § 33 Abs. 1 KSVG entfallen ist, an den Stadtratssitzungen teilzunehmen, und damit auch die Pflicht der Stadt, Dr. Lautstark den Zutritt zu den Stadtratssitzungen zu gewähren. Der Oberbürgermeister war jedoch zum Ausschluss Dr. Lautstarks aufgrund von § 21 GeschO i.V.m. § 43 Abs. 2 Satz 2 KSVG berechtigt, denn Dr. Lautstark hat die Sitzung durch ständige Zwischenrufe nachhaltig - auch nach dreimaligem Ordnungsruf - gestört und konnte daher von der laufenden Sitzung ausgeschlossen werden. § 21 GeschO sieht zulässigerweise auch den Ausschluss von mehreren Sitzungen gemäß § 43 Abs. 2 Satz 3 KSVG vor, so dass der Oberbürgermeister Dr. Lautstark für die zwei folgenden Sitzungen gleichfalls ausschließen konnte. Dr. Lautstark hat nicht lediglich nachhaltig die Sitzung gestört, sondern die Arbeit im Stadtrat sehr erheblich behindert, so dass ein schwerer Fall vorliegt.
Anmerkung: Siehe hierzu auch den Fußgängerzone-Fall.
Der Sitzungsausschluss war somit rechtmäßig, so dass sich aus § 33 Abs. 1 KSVG kein Zutrittsrecht, das einem Hausverbot entgegensteht, herleiten lässt.
2. Rechtmäßigkeit eines "ergänzenden Hausverbots"
Dennoch ergibt sich hieraus noch nicht, dass auch das dem Sitzungsausschluss "aufgesattelte" Hausverbot rechtmäßig ist. Es ist zwar erlassen worden, um den störungsfreien Verwaltungsbetrieb - einschließlich des ordnungsgemäßen Verlaufs der Stadtratssitzungen - zu gewährleisten. Sind die Voraussetzungen für die Erteilung eines Hausverbotes erfüllt, bedeutet dies allerdings nicht, dass es in jedem Fall ausgesprochen werden müsste, vielmehr liegt dies im Ermessen des Behördenleiters, der aber insoweit gemäß § 40 SVwVfG die gesetzlichen Grenzen des Ermessens - zu denen auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip gehört - zu berücksichtigen hat.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, JURA 2010, 363, 366, 369 und allgemein zum Verhältnismäßigkeitsprinzip diesen Hinweis.
Fraglich ist daher, ob das Hausverbot dem Übermaßverbot entspricht. Es ist zwar geeignet, den vom Oberbürgermeister angestrebten Zweck - den ordnungsgemäßen Ablauf der Sitzungen - zu erreichen, aber es ist insoweit nicht erforderlich. Es bestehen bereits keine Anhaltspunkte dafür, dass Dr. Lautstark gegen den Sitzungsausschluss verstoßen würde (vgl. Beaucamp, JA 2003, 231, 234). Selbst wenn jedoch zu befürchten gewesen wäre, dass der Kläger die Stadtratssitzung nach dem Sitzungsausschluss von dem - ihm offenstehenden - Zuhörerraum aus gestört hätte, wäre das Hausverbot nur insoweit räumlich zu erstrecken gewesen. Die Einschränkung des Grundrechts des Klägers aus Art. 2 Abs. 1 GG ist deshalb zum Schutze der Stadtratssitzungen nicht in dem ausgesprochenen - das gesamte Rathausgebäude erfassenden - Umfang erforderlich und verstößt damit gegen das Übermaßverbot.
3. Ergebnis zu III
Damit war das Dr. Lautstark erteilte Hausverbot rechtswidrig.
IV. Ergebnis zu B
Da das Hausverbot rechtswidrig war, verletzte es Dr. Lautstark auch in seinen Rechten, so dass die Fortsetzungsfeststellungsklage begründet ist.
C) Gesamtergebnis
Die Klage Dr. Lautstarks ist somit zulässig und begründet und hat daher Aussicht auf Erfolg.
Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@dhv-speyer.de