© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

Die Klage Dr. Lautstarks hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, weil sich die Frage, ob Dr. Lautstark den Sitzungen des Stadtrats fernbleiben durfte, nach § 33 Abs. 1 KSVG - einer Norm des öffentlichen Rechts - richtet und hiervon die Rechtmäßigkeit des Gemeinderatsbeschlusses abhängt.

Anmerkung: Die Streitigkeit ist auch nicht verfassungsrechtlicher Art, da verfassungsrechtliche Streitigkeiten Streitigkeiten von Verfassungsorganen um ihre verfassungsrechtlichen Kompetenzen sind. Weder ein Stadtratsmitglied noch der Oberbürgermeister oder der Stadtrat sind aber Verfassungsorgane, obwohl es sich vorliegend um einen (missverständlich so genannten) "Kommunalverfassungsstreit" handelt. In einer Klausur oder Hausarbeit bedarf es hierzu keiner näheren Ausführungen: Deutlich wird dies, wenn man den Kommunalverfassungsstreit nicht als solchen bezeichnet, sondern als verwaltungsrechtlichen Organstreit.   
Aus neuerer Zeit lesenwert zu den verwaltungsprozessualen Besonderheiten beim Kommunalverfassungsstreit bzw. verwaltungsrechtlichen Organstreit (die sich daraus ergeben, dass die VwGO auf derartige "Innenrechtsstreitigkeiten" an sich nicht zugeschnitten ist): Lange, in: Festschrift Schenke, 2011, S. 959 ff.; Ogorek, JuS 2009, 511 ff.; Schoch, Jura 2008, 826 ff.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO). Dr. Lautstark will gegen den Beschluss des Stadtrats vom 24. September vorgehen, d.h. nach Möglichkeit dessen Aufhebung erreichen.

1. Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO)?

Statthaft könnte zunächst die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO sein. Dann müsste die Feststellung, dass kein wichtiger Grund für das Fernbleiben vorliegt, und die Ermahnung, künftig die Pflichten eines Stadtratsmitglieds wieder gewissenhaft zu erfüllen und an den Ratstisch zurückzukehren, ein Verwaltungsakt i.S.d. VwGO sein. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG, der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, des § 31 SGB X und des § 118 AO, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Danach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles, dem unmittelbare Rechtswirkung nach außen zukommt. Fraglich ist hier allein, ob der Regelung Außenwirkung zukommt. Dies wird bei Maßnahmen, welche - wie hier - im Verhältnis zwischen Organen oder Teilorganen eines Rechtsträgers ergehen, teilweise angenommen, weil den verschiedenen Organen durch die Kommunalverfassung eigene Kompetenzen zugewiesen werden, so dass sich Maßnahmen von einem fremden Kompetenzbereich her als Maßnahmen von außen darstellten (so etwa VGH Kassel NVwZ-RR 1996, 409 m.w.N). Es ist jedoch fraglich, ob man mit dieser rein begrifflichen Argumentation der Rechtsnatur solcher Maßnahmen gerecht wird; die Folgen, welche das SVwVfG an die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt knüpft, passen für solche Maßnahmen nicht: So darf etwa die gesetzlich vorgesehene (ausgewogene) Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Organen einer Körperschaft nicht durch bestandskräftig gewordene Verwaltungsakte unterlaufen werden (Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, § 42 Abs. 1 Rn. 61; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 191). Deshalb sind mit der wohl herrschenden Meinung solche Maßnahmen als rein innerorganisatorische Maßnahmen und damit nicht als Verwaltungsakte anzusehen. Dies betrifft auch den hier angegriffenen Beschluss, welcher eine Maßnahme ist, die das Verhältnis innerhalb des Organs "Stadtrat" betrifft (weshalb der Widerspruch auch zutreffend als unzulässig zurückgewiesen worden ist).

Anmerkung: Oft wird das Vorliegen eines Verwaltungsaktes in diesen Fällen schon mit der Begründung verneint, dass keine Behörde i.S.d. § 1 Abs. 2 SVwVfG gehandelt habe, da die handelnde Stelle keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nach außen wahrnehme. Dies ist unzutreffend, da das Handeln mit Außenwirkung kein Tatbestandsmerkmal des verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs ist. Siehe hierzu diesen Hinweis.

2. Allgemeine Gestaltungs- oder Leistungsklage?

In Betracht käme daher eine allgemeine Gestaltungsklage - soweit sie überhaupt für statthaft gehalten wird (vgl. Grupp, in: Festschrift Lüke, 1997, S. 207 ff.; hiergegen z. B. Ogorek, JuS 2009, 511, 513; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Vorb. § 42 Abs. 1 Rn. 19 ff.;  Schoch, Jura 2008, 826, 834 f.) oder eine allgemeine Leistungsklage, gerichtet auf Aufhebung des Beschlusses. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass Dr. Lautstark sich entschlossen hat, zunächst wieder an den Stadtratssitzungen teilzunehmen. Damit ist die Feststellung in dem Beschluss vom 24. September, für das Fernbleiben liege kein wichtiger Grund vor, ebenso gegenstandslos geworden wie die Ermahnung zu künftigem pflichtgemäßen Verhalten, und auch im Übrigen gehen von dieser Maßnahme keine rechtlichen Wirkungen für das Verhältnis zwischen dem Stadtrat und Dr. Lautstark mehr aus, so dass sie erledigt ist und eine Aufhebung daher nicht mehr in Betracht kommt.

3. Allgemeine Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO)

Der Statthaftigkeit einer Feststellungsklage steht auch nicht entgegen, dass Dr. Lautstark nunmehr wieder an den Stadtratssitzungen teilnimmt, weil auch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht mehr bestehende Rechtsverhältnisse dann feststellungsfähig sind, wenn sich aus ihrem früheren Bestehen noch konkrete, überschaubare Auswirkungen ergeben können oder aus sonstigen Gründen ein schutzwürdiges Interesse an der Klärung besteht. Die Subsidiarität einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO hindert die Annahme ihrer Statthaftigkeit nicht, weil - wie dargelegt - die Anfechtungsklage ebenso wie die allgemeine Leistungs- oder die allgemeine Gestaltungsklage und die Fortsetzungsfeststellungsklage nicht in Betracht kommen.

4. Ergebnis zu II

Somit ist die allgemeine Feststellungsklage die statthafte Klageart.

III. Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO)

Ein Feststellungsinteresse ist insbesondere anzunehmen, wenn die Voraussetzungen gegeben sind, die ein berechtigtes Interesse an einer Feststellung der Rechtswidrigkeit i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begründen. Danach liegt das berechtigte Interesse an der Feststellung jedenfalls vor, wenn eine konkrete Wiederholungsgefahr oder eine fortdauernde diskriminierende Wirkung besteht (unter Umständen auch, wenn die Klärung der Rechtsfrage für etwaige Schadensersatzansprüche bedeutsam ist). Da Dr. Lautstark entschlossen ist, erneut den Stadtratssitzungen fernzubleiben, falls sein Beitrag nicht in "SaarheimInForm" veröffentlicht wird, ist die Möglichkeit nicht auszuschließen, dass der Stadtrat nochmals einen Beschluss fasst, der dem vom 24. September gleicht, so dass Wiederholungsgefahr besteht.

IV. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)

V. Passive Prozessführungsbefugnis

Die Klage ist nicht gegen die Stadt Saarheim, sondern gegen den Stadtrat zu richten, obwohl hier § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO nicht anwendbar ist, 

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.

weil das streitige (innerorganschaftliche) Rechtsverhältnis zwischen dem Stadtrat und Dr. Lautstark besteht (vgl. auch Menzel/Stephan, Jura 1998, 156, 158 f.).

VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

VII. Vorverfahren (§ 68 VwGO)

Ein Vorverfahren ist bei der Feststellungsklage nicht vorgesehen (so dass es nicht darauf ankommt, dass der Widerspruchsbescheid wegen Zeitablaufs bestandskräftig geworden ist).

VIII. Rechtsschutzbedürfnis

Das Feststellungsinteresse indiziert das Rechtsschutzbedürfnis; dem steht insbesondere nicht die Möglichkeit eines aufsichtsbehördlichen Beanstandungsverfahren entgegen, weil Dr. Lautstark dies nicht selbst in die Wege leiten könnte (vgl. §§ 60 ff. KSVG). Er könnte höchstens Maßnahmen bei der Kommunalaufsichtsbehörde anregen, hätte aber keinen Anspruch auf deren Einschreiten (vgl. §§ 127 ff. KSVG).

IX. Ergebnis zu A

Da das Fehlen sonstiger Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht erkennbar ist, ist die Klage somit insgesamt zulässig.

I. Bestehen einer Teilnahmepflicht

Eine Teilnahmepflicht könnte sich aus § 33 Abs. 1 KSVG ergeben. Diese Norm enthält eine gesonderte Regelung über die Pflichten und das Recht zum Rücktritt der Gemeinderäte, die zwar gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 KSVG ehrenamtlich tätige Bürger sind, für die jedoch die allgemeinen Vorschriften der § 24 und § 25 KSVG aufgrund der ausdrücklichen Bestimmung des § 30 Abs. 1 Satz 4 KSVG nicht gelten.

1. Generelle Pflicht zur Teilnahme an Ratsitzungen?

§ 33 Abs. 1 KSVG schreibt generell die gewissenhafte Pflichterfüllung und daneben speziell die Pflicht zur Sitzungsteilnahme vor. Durch diese Verpflichtung soll die Arbeitsfähigkeit des Gemeinderats als dem maßgeblichen Verwaltungsorgan der Gemeinde gewährleistet werden. Denn wäre es den Mitgliedern des Gemeinderats möglich, nach eigenem Gutdünken über ihre Sitzungsteilnahme zu befinden, so wäre die kontinuierliche Aufgabenerfüllung in der Gemeinde gefährdet. § 33 Abs. 1 KSVG enthält auch keine Einschränkung der Pflicht zur Teilnahme an den Sitzungen des Gemeinderats, und angesichts der Vorschrift des § 30 Abs. 1 Satz 4 KSVG, die die Bestimmung in § 25 KSVG über die Zulässigkeit der Weigerung, aus wichtigem Grund eine ehrenamtliche Tätigkeit auszuüben, für nicht anwendbar erklärt, ließe sich folgern, dass die Verpflichtung zur Sitzungsteilnahme für die Mitglieder des Gemeinderats unbeschränkt besteht.

2. Wegfall der Teilnahmepflicht bei Vorliegen wichtiger Gründe?

Indessen kann nicht übersehen werden, dass wesentliche in der Person eines Gemeinderatsmitglieds liegende Gründe - insbesondere Krankheit, aber z.B. ebenso die tatsächliche Unmöglichkeit, den Sitzungsort zu erreichen - seine Teilnahme an einer Sitzung verhindern können; darüber hinaus dürften andere schwerwiegende Gründe, etwa beruflicher Natur, ebenfalls das Fernbleiben von einer Gemeinderatssitzung rechtfertigen. So geht auch § 44 KSVG davon aus, dass nicht stets sämtliche Mitglieder an einer Sitzung des Gemeinderats teilnehmen, und enthält für diesen Fall Regelungen über die Beschlussfähigkeit, ohne freilich festzulegen, wann ein Fernbleiben von einer Sitzung gerechtfertigt ist. Wenngleich die Umschreibung eines wichtigen Grundes in § 25 Abs. 1 Satz 2 KSVG für Gemeinderatsmitglieder nicht gilt, dürfte ein Verstoß gegen die Pflicht zur Sitzungsteilnahme bei Vorliegen besonderer Umstände entschuldbar sein, zumal ihre Tätigkeit nicht haupt-, sondern nur ehrenamtlicher Natur ist. Dafür spricht auch, dass kraft der ausdrücklichen Bestimmung des § 30 Abs. 1 Satz 4 KSVG die nach § 25 Abs. 2 KSVG bestehende Sanktionsmöglichkeit bei Pflichtverletzungen nicht gegeben ist, sondern insoweit lediglich der Anspruch auf Entschädigung entfällt (und im Übrigen die Wähler das Verhalten beurteilen können). Insgesamt ist deshalb davon auszugehen, dass die Pflicht der Gemeinderatsmitglieder zur Sitzungsteilnahme bei Vorliegen eines wichtigen Grundes nicht besteht, wobei die Hinderungsgründe restriktiv und vornehmlich in Anlehnung an § 25 Abs. 1 Satz 2 KSVG zu interpretieren sind, in besonders gelagerten Ausnahmefällen können dies aber auch andere als in der Person des Betroffenen liegende Umstände sein (siehe hierzu auch VBlBW 2003, 172, 174 [ohne Verfasserangabe]).

3. Vorliegen eines wichtigen Grundes im konkreten Fall

Aufgrund dessen ist das Verhalten von Dr. Lautstark zwar nicht von vornherein als pflichtwidrig einzustufen, aber sein Fernbleiben von den Sitzungen des Stadtrats müsste durch einen wichtigen Grund gerechtfertigt sein. Der Versuch, das Erscheinen seines Beitrags in "SaarheimInForm" zu erzwingen, wäre jedoch schon nicht gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 KSVG entschuldigt - weil dieses Handlungsmotiv keinen in seiner Person liegenden Umstand i.S. dieser Vorschrift bildet - und kann als sonstige, nur unter sehr gewichtigen Umständen zu berücksichtigende Ausnahme von der uneingeschränkt statuierten Verpflichtung in § 33 Abs. 1 KSVG ohnehin nicht anerkannt werden. Demgegenüber kommt es deshalb nicht darauf an, ob Dr. Lautstark meint, die Weigerung des Oberbürgermeisters verletze ihn in seinem Grundrecht aus Art. 5 GG oder beeinträchtige sein Recht auf Nutzung einer gemeindlichen öffentlichen Einrichtung nach § 19 Abs. 1 KSVG.

Politische oder rechtliche Meinungsverschiedenheiten zwischen einem Stadtratsmitglied oder einer Fraktion im Stadtrat und anderen Mitgliedern, Fraktionen oder dem Oberbürgermeister können einen Verstoß gegen die Verpflichtung nach § 33 Abs. 1 KSVG jedenfalls nicht entschuldigen, und das Fernbleiben darf auch nicht als Mittel benutzt werden, den Stadtrat oder die Stadtverwaltung zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen. Ebenso wenig kann die fehlende Möglichkeit der Finanzierung einer anderweitigen Publikation der Auffassungen des "B. D. B." die Verletzung der einem Stadtratsmitglied obliegenden Pflichten rechtfertigen - die Stadt Saarheim ist nicht gehalten, die Verbreitung der politischen Meinung ihrer Stadtratsfraktionen zu fördern.

4. Ergebnis zu I

Dr. Lautstark war daher zur Teilnahme an den Sitzungen verpflichtet. Der Beschluss des Stadtrates ist somit inhaltlich nicht zu beanstanden: Die Pflichtwidrigkeit des zurückliegenden Verhaltens konnte festgestellt und Dr. Lautstark zur künftigen Pflichterfüllung ermahnt werden.

II. Rechtsgrundlage für Beschluss

Fraglich erscheint jedoch, ob der von der Stadtratsmehrheit am 24. September gefasste - formell offensichtlich mängelfreie - Beschluss auch im Übrigen rechtmäßig ist, d.h. ob der Stadtrat eine derartige Entschließung überhaupt fassen durfte.

Anmerkung: Wäre dies nicht der Fall, könnte Dr. Lautstark zumindest deswegen die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses erreichen, auch wenn der Vorwurf, er habe seine Pflicht zur Sitzungsteilnahme verletzt, dadurch nicht ausgeräumt wäre.

Eine ausdrückliche Ermächtigung für die Feststellung der Pflichtverletzung und die Ermahnung zu künftigem pflichtgemäßen Verhalten eines Gemeinderatsmitglieds ist im KSVG nicht enthalten. Diese war auch nicht notwendig, weil der Beschluss nicht mehr als eine - rechtlich unverbindliche - Beurteilung des Verhaltens eines Stadtratsmitglieds enthält. Es handelt sich dabei um eine spezifische Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinde i.S.d. § 5 KSVG, die allerdings keine Gemeindeaufgabe im Verhältnis zum Bürger darstellt, sondern eine innerorganisatorische Angelegenheit betrifft (nämlich die Ausgestaltung der Fähigkeit des Stadtrates zur Wahrnehmung seiner Aufgaben). Zur Regelung interner Angelegenheiten des Stadtrats außerhalb der Geschäftsordnung (§ 39 KSVG) besteht eine ungeschriebene Regelungsbefugnis, die mangels spezieller Bestimmungen unter § 34 KSVG fällt (siehe auch Menzel/Stephan, Jura 1998, 156, 159). Eine auf dieser Rechtsgrundlage vorgenommene Beurteilung des Verhaltens eines Stadtratsmitglieds beeinträchtigt nur dann dessen Rechte, wenn sie auf falschen tatsächlichen Annahmen beruht oder fehlerhafte rechtliche Würdigungen enthält.

Eine derartige Rechtsbeeinträchtigung ist - wie ausgeführt - hinsichtlich der Feststellung (Nr. 1 des Beschlusses), es läge kein wichtiger Grund für das Fernbleiben vor, nicht anzunehmen, und auch die Ermahnung (Nr. 2 des Beschlusses) enthält nicht mehr als einen Hinweis auf die gesetzlichen Pflichten eines Stadtratsmitglieds, verbunden mit der Aufforderung, ihnen nachzukommen, und ist deshalb nicht zu beanstanden, zumal sie nicht die durch § 30 Abs. 1 Sätze 2 und 3 KSVG gewährleistete freie Mandatsausübung beschränkt. Selbst wenn von dem Inhalt des Beschlusses nachteilige Wirkungen für Dr. Lautstark ausgehen, so sind sie nicht auf die Maßnahme des Stadtrats, die durchaus zurückhaltend formuliert ist, sondern auf das Verhalten des Betroffenen zurückzuführen, der keinen Anspruch darauf hat, dass sein pflichtwidriges Fernbleiben nicht öffentlich im Stadtrat erörtert wird (siehe hierzu auch VBlBW 2003, 172, 174 f. [ohne Verfasserangabe]).

III. Ergebnis zu B

Der Beschluss vom 24. September ist somit insgesamt als rechtmäßig anzusehen, so dass die Klage  unbegründet ist.