© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler
Stand der Bearbeitung: 24. April 2009
Vgl. hierzu BVerfGE 95, 1 ff.; Blümel, DVBl. 1997, 205 ff.; Guckelberger, Jura 2008, 819 ff.; Hufeld, JZ 1997, 302 ff.; Kunig, Jura 1993, 308 ff.; Pabst, UPR 1997, 284 ff.; Schmidt, JA 2008, 763 ff.; Wahl, DVBl. 1993, 517 ff. (526 ff.)
Da die Stadt sich hier sowohl auf Grundrechte - Art. 14 Abs. 1 GG - als auch auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung beruft, liegen in Wirklichkeit zwei Verfassungsbeschwerden vor, nämlich eine "Jedermann-Verfassungsbeschwerde" nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, §§ 90 ff. BVerfGG und eine "Kommunalverfassungsbeschwerde" nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, §§ 91 ff. BVerfGG. Beide Verfahren sind getrennt voneinander auf ihrer Zulässigkeit und Begründetheit hin zu untersuchen.
Anmerkung: Vgl. hierzu diesen Hinweis zum Aufbau des Gutachtens bei Klagehäufung im Verwaltungsprozess.
Die von der Stadt Saarheim erhobene "Jedermann-Verfassungsbeschwerde" nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, §§ 90 ff. BVerfGG hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
A) Zulässigkeit
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG und §§ 90 ff. BVerfGG erfüllt sind.
Anmerkung: Siehe zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG diesen Hinweis.
I. Beteiligtenfähigkeit
Dann müsste die Stadt Saarheim in diesem Verfahren überhaupt beteiligtenfähig sein. Dies wäre sie, wenn sie "jedermann" i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG wäre. Dann müsste sie fähig sein, Trägerin der in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG genannten Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte zu sein. Inwieweit juristischen Personen des öffentlichen Rechts Grundrechte zustehen können, ist im Einzelnen sehr umstritten (siehe hierzu die gute Darstellung des Meinungsstandes bei Bleckmann, Staatsrecht II - Die Grundrechte, 4. Aufl. 1997, Rn. 137 ff.; Guckelberger, Jura 2008, 819, 820 f.).
In Bezug auf die Geltung des Art. 14 Abs. 1 GG hat das BVerfG in der Sasbach-Entscheidung (BVerfGE 61, 82, 108 f.) ausgeführt, dass eine Geltung des Art. 14 Abs. 1 GG zugunsten einer Gemeinde seinem Wesen nach nicht in Betracht komme: Zwar billige die Rechtsordnung den Gemeinden die Möglichkeit zu, (privatrechtliches) Eigentum innezuhaben. Dies bedeute aber noch nicht, dass dieses Eigentum grundrechtsgeschützt sein müsste. Eine besondere "grundrechtstypische Gefährdungslage", die allenfalls eine Anwendung der Grundrechte auf juristische Personen des öffentlichen Rechts rechtfertigen könnte, bestehe selbst dann nicht, wenn das Eigentum der öffentlichen Hand - wie im vorliegenden Fall die Obstbaumgrundstücke der Gemeinde Saarheim - nicht unmittelbar öffentlichen Aufgaben, sondern allein fiskalischen Zwecken diene. Denn in der Hand einer Gemeinde diene das Eigentum nicht der Funktion, deretwegen es durch das Grundrecht geschützt sei, nämlich dem Eigentümer als Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem privaten Interesse von Nutzen zu sein. Art. 14 als Grundrecht schütze nicht das Privateigentum, sondern das Eigentum Privater (so auch BVerfG, 2 BvR 403/02 v. 23.7.2002, Abs. 11 ff. = NVwZ 2002, 1366 f.; BVerfG, 2 BvR 622/03 vom 28. September 2004 = NVwZ 2005, 82 f.; Guckelberger, Jura 2008, 819, 821 f.)
Nach diesen Grundsätzen ist auch die Stadt Saarheim im vorliegenden Fall nicht grundrechtsberechtigt und kann sich daher gegen ihre Legalenteignung durch das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" mangels Beteiligtenfähigkeit nicht mit der "Jedermann-Verfassungsbeschwerde" wehren.
II. Ergebnis zu A
Die Verfassungsbeschwerde ist somit unzulässig.
B) Ergebnis des Ersten Teils
Eine auf eine Verletzung des Art. 14 GG gestützte Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG wäre somit unzulässig und hat damit keine Aussicht auf Erfolg.
Zweiter Teil: Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, §§ 91 ff. BVerfGG
Die von der Stadt Saarheim erhobene Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG und §§ 91 ff. BVerfGG hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
A) Zulässigkeit
Die Kommunalverfassungsbeschwerde ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, §§ 91 ff. BVerfGG erfüllt sind.
Anmerkung: Siehe zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG diesen Hinweis. Einführend zur Kommunalverfassungsbeschwerde Guckelberger, Jura 2008, 819 ff.; Schmidt, JA 2008, 763 ff.
I. Beteiligtenfähigkeit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b, § 91 BVerfGG)
Die Stadt Saarheim ist eine Gemeinde und damit beteiligtenfähig.
Die Stadt Saarheim greift das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" an. Dies ist ein "Gesetz des Bundes" i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b, § 91 BVerfGG und kann damit grundsätzlich Gegenstand der Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG sein.
Anmerkung: Als Gegenstand der Kommunalverfassungsbeschwerde kommen ausschließlich Rechtsnormen in Betracht (vgl. hierzu Guckelberger, Jura 2008, 819, 824; Schmidt, JA 2008, 763, 765 f.). Wer dies in der Praxis übersieht und mit einer Kommunalverfassungsbeschwerde Gerichtsurteile angreift, muss mit einer Missbrauchsgebühr nach § 34 Abs. 2 BVerfGG rechnen: BVerfG (K), 2 BvR 693/04 v. 11.5.2004, Abs. 8 und 10 = NVwZ 2004, 1349 f.
Die Verfassungsbeschwerde könnte jedoch nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Satz 2 BVerfGG unzulässig sein, da im Saarland nach § 9 Nr. 13, § 55 Abs. 2 VerfGHG gegen eine Verletzung des Rechts der kommunalen Selbstverwaltung durch ein Gesetz vor dem Verfassungsgerichtshof des Saarlandes eine Verfassungsbeschwerde erhoben werden kann. Jedoch greift schon ihrem Wortlaut nach die Subsidiaritätsklausel des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG nur bei einer Verletzung durch Landesgesetze ein, während sich die Stadt Saarheim hier gegen ein Bundesgesetz wendet. Demgegenüber könnte sich die Subsidiaritätsklausel des § 91 Satz 2 BVerfGG ihrem Wortlaut nach auch auf den Fall beziehen, dass eine Gemeinde ein Bundesgesetz angreift. Auch § 91 Satz 2 BVerfGG kann aber sinnvoll den Vorrang der Landesverfassungsgerichtsbarkeit nur für den Fall statuieren, dass Gemeinden oder Gemeindeverbände die Unvereinbarkeit von Landesgesetzen mit Art. 28 Abs. 2 GG rügen. Die Kontrolle von Bundesrecht auch nur für diesen Einzelfall den Landesverfassungsgerichten zu übertragen, würde der Gesamtstruktur der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit widersprechen. Auch § 91 Satz 2 BVerfGG ist daher nicht anwendbar, wenn eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband die Unvereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz rügt (BVerfGE 1, 167, 173).
Das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" ist damit tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG.
Die Stadt Saarheim müsste behaupten können, dass durch das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" das Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 28 GG verletzt wird.
1. Notwendigkeit eigener, gegenwärtiger und unmittelbarer Betroffenheit
Nach wohl herrschender Ansicht ist eine solche Verletzung von vornherein ausgeschlossen, wenn die Gemeinde nicht selbst, gegenwärtig und unmittelbar von dem Gesetz betroffen wird. Nach dem Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG und des § 91 BVerfGG scheint dagegen die Kommunalverfassungsbeschwerde selbst dann zulässig zu sein, wenn keine gegenwärtige und unmittelbare Selbstbetroffenheit vorliegt (vgl. hierzu Benda/Klein, Rn. 695 ff.; Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 792 ff. [Bearbeitung 1982]). Dem braucht hier jedoch nicht näher nachgegangen zu werden, weil die Stadt Saarheim von dem Gesetz selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen wird: Die gegenwärtige Selbstbetroffenheit ist immer schon dann gegeben, wenn die fragliche Norm den Beschwerdeführer rechtlich, also nicht bloß mittelbar faktisch berührt, ihn mithin nicht lediglich eine Reflexwirkung der Norm trifft, sondern seine geschützte Rechtssphäre nach Zweck und Hauptwirkung der Regelung deren eigentliches Ziel ist (BVerfGE 6, 273, 278; BVerfGE 78, 350, 354). Hier schränkt das Gesetz mit seinem In-Kraft-Treten gerade die Planungsmöglichkeiten der Gemeinde Saarheim ein. Dies geschieht auch unmittelbar, ohne dass es weiterer Vollzugsakte in Form einer Rechtsverordnung oder eines sonstigen Rechtsakts bedürfte (vgl. BVerfGE 76, 107, 116).
Anmerkung: Da Beschwerdegegenstand der Kommunalverfassungsbeschwerde nur ein Gesetz sein kann, verlangt das BVerfG für das Vorliegen einer unmittelbaren Beschwer nicht, dass die Gemeinde Vollziehungsakte, die der Umsetzung der Rechtsnorm dienen, abwartet und hiergegen im Verwaltungsrechtsweg vorgeht. An der unmittelbaren Betroffenheit soll es vielmehr nur dann fehlen, sofern ein Gesetz erst vollziehbar wird, wenn es durch eine Rechtsverordnung konkretisiert worden ist (vgl. BVerfGE 76, 107, 112 f.; Guckelberger, Jura 2008, 819, 824; Schmidt, JA 2008, 763, 768).
2. Notwendigkeit einer Behauptung der Verletzung gerade des Art. 28 Abs. 2 GG
Fraglich ist jedoch, ob eine Verletzung gerade des Art. 28 Abs. 2 GG durch das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" als möglich erscheint. Diese Gewährleistung sichert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich (sog. Allzuständigkeit) sowie die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich zu. Nach Ansicht des BVerfG gewährleistet Art. 28 Abs. 2 GG jedoch den Gemeinden nicht Selbstverwaltungsrechte in allen Einzelheiten. Gesetzliche Beschränkungen der Selbstverwaltung sind vielmehr mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn und soweit sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfG, 2 BvR 329/97 v. 19.11.2002, Abs. 43 ff. = BVerfGE 107, 1, 11 ff.). Dabei hat das BVerfG bisher immer offen lassen können, inwieweit die sogenannte Planungshoheit der Gemeinden, also die Kompetenz der Gemeinde insbesondere durch Bauleitpläne eigenverantwortlich städtebauliche Konzepte zu entwickeln und so das Gemeindegebiet zu gestalten (vgl. Gern, Rn. 170), zu diesem unentziehbaren Kernbereich der Selbstverwaltungsrechte gehört (vgl. BVerfGE 56, 298, 312 f.; BVerfGE 76, 107, 116).
a) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (nur) als institutionelle Garantie?
Dies muss auch hier nicht geklärt werden, wenn Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (nur) eine institutionelle Garantie kommunaler Selbstverwaltungsrechte zu entnehmen wäre, die den Gemeinden zwar generell gegenüber dem Bund und den Ländern das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln, aber dann schon nicht mehr eingreift, wenn nicht die kommunale Selbstverwaltung als Institution eingeschränkt, sondern nur in die Kompetenzen einzelner Gemeinden eingegriffen wird. Denn bei einem solchen engen Verständnis der Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 GG wäre im vorliegenden Fall von vornherein ausgeschlossen, dass das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" die kommunale Selbstverwaltung (in Form der kommunalen Planungshoheit) verletzt, da es die Befugnis gemeindlicher Gestaltung nicht als Institution einschränkt oder beseitigt, sondern (bloß) die Planungshoheit einer einzelnen Gemeinde einschränkt: Nur der Stadt Saarheim werden nach dem Sachverhalt städtebauliche Entwicklungsmöglichkeiten (Vergrößerung des Baugebietes nach Süden hin) genommen (vgl. BVerfGE 76, 107, 118 f.).
b) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG als Schutz vor ungerechtfertigten "Sonderopfern"?
Jedoch hat das BVerfG angenommen, Art. 28 Abs. 2 GG schütze auch davor, dass einer einzelnen Gemeinde durch Gesetz ein ungerechtfertigtes gesetzliches Sonderopfer auferlegt wird. Es leitet aus Art. 28 Abs. 2 GG eine gegenüber den einzelnen Gemeinden bestehende Pflicht des Gesetzgebers her, derartige Eingriffe in die Kompetenzsphäre einzelner Gemeinden nur unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des rechtsstaatlichen Willkürverbots vorzunehmen (BVerfGE 56, 298, 312 f.; BVerfGE 76, 107, 119 f.). Eine Verletzung dieser Grundsätze erscheint im vorliegenden Fall als nicht von vornherein ausgeschlossen: Denn der Stadt Saarheim wird durch die gesetzliche verbindliche Festlegung der "Südumfahrung Saarheim" die Möglichkeit genommen, durch Erlass von Bauleitplänen im Süden des Stadtgebiets andere städtebauliche Ziele zu verfolgen. Dass dieser gesetzliche Eingriff in die ihr jedenfalls durch §§ 1 ff. BauGB gewährte Planungshoheit unverhältnismäßig und/oder willkürlich ist, erscheint nicht von vornherein als ausgeschlossen, so dass die Stadt Saarheim insoweit als beschwerdebefugt anzusehen ist.
c) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG als Schutz vor in jeder Hinsicht verfassungsmäßigen Eingriffsgesetzen?
Fraglich ist, ob die Stadt Saarheim im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG darüber hinaus geltend machen kann, ein Gesetz, das ihr ein Sonderopfer auferlegt, stelle deshalb keinen rechtmäßigen Eingriff in Art. 28 Abs. 2 GG dar, weil es gegen Grundrechte Dritter oder gegen allgemeine staatsorganisatorische Bestimmungen verstoße. Dies wäre dann der Fall, wenn die für die Verfassungsmäßigkeit von Grundrechtseingriffen entwickelten Grundsätze der Elfes-Entscheidung, nach der jedermann im Wege der Individualverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG geltend machen kann, ein seine Grundrechte beschränkendes Gesetz bilde keine taugliche Ermächtigung für Grundrechtseingriffe, weil es (formell oder inhaltlich) gegen einzelne Verfassungsbestimmungen oder allgemeine Verfassungsgrundsätze verstoße (BVerfGE 6, 32, 41), auch auf die Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG übertragen werden könnte. Dann könnte jede Gemeinde sich gegen jedes Gesetz, das in ihre Kompetenzen eingreift, mittels der Kommunalverfassungsbeschwerde mit der Begründung wehren, es bilde keine taugliche Grundlage für Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht, weil es - unabhängig von einem Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG - formell oder materiell (z. B. wegen Verletzung Grundrechte Dritter) verfassungswidrig sei (so Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 813 [Bearbeitung 1982]).
Das BVerfG hat jedoch bisher abgelehnt, auf diese Weise die Beschwerdebefugnis (und damit den Prüfungsgegenstand) der Kommunalverfassungsbeschwerde auszuweiten (hierzu Benda/Klein, Rn. 700; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu, § 91 Rn. 64 ff.; Guckelberger, Jura 2008, 819, 821; Schmidt, JA 2008, 763, 768): Denn damit würde den Gemeinden letztlich das Recht eingeräumt, eine allgemeine Normenkontrolle gegen solche Gesetze einzuleiten, die ihre Interessen berühren; dies wäre mit der ausdrücklichen Begrenzung des Prüfungsmaßstabs des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG auf Verletzungen (nur) des Art. 28 Abs. 2 GG unvereinbar. Jedoch erkennt das BVerfG an, dass auch Art. 28 Abs. 2 GG in Zusammenhang mit anderen Bestimmungen des Grundgesetzes steht und damit auch durch andere grundgesetzliche Normen geprägt wird. Daher erlaubt es in erweiternder Auslegung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG den Gemeinden auch die Verletzung solcher Normen des Grundgesetzes zu rügen, die ihrem Inhalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind (BVerfGE 1, 167, 181) und sich daher in gewisser Weise als Konkretisierung des Art. 28 Abs. 2 GG darstellen (BVerfGE 71, 25, 37 f.; BVerfG, 2 BvR 2433/04 v. 20.12.2007, Abs. 127 = NVwZ 2008, 183).
Dies nimmt das BVerfG der Sache nach bei allen das Bund-Länder-Verhältnis regelnden Grundgesetzbestimmungen an, jedenfalls soweit sie sich auch auf verwaltungsorganisationsrechtliche Fragen beziehen und damit auch direkt oder indirekt für die Stellung der Kommunen im Staatsaufbau maßgeblich sind. Dies betrifft etwa die grundgesetzlichen Regelungen über die Verteilung der Ausgabelasten zwischen Bund und Ländern, wovon auch die den Ländern zugehörigen Gemeinden betroffen werden (BVerfGE 1, 167, 183), die Regelungen über die den Gemeinden zustehenden Steuererträge (jedenfalls dem Grundsatz nach: BVerfGE 71, 25, 37 f.), die Regelungen der Art. 70 ff. GG über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern (weil diese Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht durch den Bundesgesetzgeber grundsätzlich ausschließen, BVerfGE 56, 298, 310) und das Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG , soweit es einen unmittelbaren Durchgriff auf die betroffenen Gemeinden ausschließt (BVerfGE 56, 298, 311). Entsprechendes müsste an sich auch für die Verteilung der Verwaltungskompetenzen nach Art. 30, Art. 83 ff. GG gelten (Schoch, DVBl. 2008, 937, 941 f.), das BVerfG ist jedoch jedenfalls im Hinblick auf Art. 84 a. F. GG eher unnötig restriktiv verfahren (BVerfG, 2 BvR 2433/04 v. 20.12.2007, Abs. 130 ff. = NVwZ 2008, 183). Unstr. gehören dagegen die Grundrechte und die grundrechtsgleichen Rechte Dritter nicht zu den im Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren rügefähigen Bestimmungen (BVerfGE 1, 167, 184; BVerfG, NVwZ 1987, 42, 43; BVerfG, 2 BvR 2185/04 v. 25.1.2005, Abs. 19 = NVwZ 2005, 679).
Folgt man dem, fehlt der Stadt Saarheim insoweit die Beschwerdebefugnis als sie geltend macht, das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" verletze sie deshalb in ihrem Recht aus Art. 28 Abs. 2 GG, weil es gegen die Grundrechte der Enteigneten aus Art. 14, Art. 19 Abs. 4 GG und das Verbot des Einzelfallgesetzes (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG) verstoße und deshalb verfassungswidrig sei. Demgegenüber kann sie geltend machen, dem Bund habe für den Erlass des Gesetzes die Gesetzgebungskompetenz gefehlt. Zudem prägt der ebenfalls gegen das Gesetz angeführte Grundsatz der Gewaltenteilung im Verhältnis zwischen Gesetzgeber und Verwaltung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) auch die Stellung der Gemeinden im Staatsgefüge, weil er auch einen Bezug zum Verhältnis zwischen der Bundesgesetzgebung und der Landesverwaltung hat. Damit kann dieser Grundsatz auch als Grundsatz angesehen werden, der das verfassungsrechtliche Bild der kommunalen Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet ist.
Anmerkung: Angesichts der sehr restriktiven Tendenz von BVerfG, 2 BvR 2433/04 v. 20.12.2007, Abs. 130 ff. = NVwZ 2008, 183 in Zusammenhang mit der Rügbarkeit des Art. 84 Abs. 1 GG im Rahmen einer kommunalen Verfassungsbeschwerde, wird man jedenfalls den Gewaltenteilungsaspekt auch für "unrügbar" im Rahmen eines Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG halten können. Dann wäre dieser Aspekt im Rahmen der Verfassungsbeschwerde Knuppers zu prüfen.
d) Ergebnis zu 2
Die Stadt Saarheim kann somit eine Verletzung des sich aus Art. 28 Abs. 2 GG ergebenden Rechts auf Verschonung von ungerechtfertigten Sonderopfern, sowie eine Verletzung der Gesetzgebungskompetenzverteilung nach den Art. 70 ff. GG und den Grundsatz der Gewaltenteilung im Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive geltend machen. Insoweit erscheint es nicht als von vornherein ausgeschlossen, dass diese Grundsätze durch das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" verletzt werden.
3. Ergebnis zu III
Die Stadt Saarheim ist damit nur insoweit beschwerdebefugt als sie gegenüber dem "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" eine Verletzung des Art. 28 Abs. 2 GG, der Art. 70 ff. GG und des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) geltend macht. Soweit sie sich auf eigene Grundrechte und Grundrechte Dritter beruft, fehlt ihr demgegenüber die Beschwerdebefugnis, so dass die Verfassungsbeschwerde insoweit unzulässig ist.
Das BVerfG bezieht § 90 Abs. 2 BVerfGG grundsätzlich auch auf die Kommunalverfassungsbeschwerde, sofern sie sich gegen nicht-förmliche Gesetze richtet (Verweis auf die Normenkontrolle nach § 47 VwGO). Bei Kommunalverfassungsbeschwerden gegen förmliche Gesetze verneint es dagegen die Anwendbarkeit der Vorschrift (BVerfGE 76, 107, 115). Da sich die Verfassungsbeschwerde gegen ein förmliches Bundesgesetz richtet, ist ohnehin ein zu erschöpfender Rechtsweg nicht ersichtlich.
Die Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG wurde nach dem Sachverhalt eingehalten.
VI. Ergebnis zu A
Die Kommunalverfassungsbeschwerde ist damit (weitgehend) zulässig.
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet, wenn das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" Art. 28 Abs. 2 GG sowie solche anderen Bestimmungen des Grundgesetzes verletzt, die ihrem Inhalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind. Dementsprechend ist das Gesetz hier (nur) am Maßstab der Art. 70 ff. GG, des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) und des Art. 28 Abs. 2 GG zu messen (s. o. Zweiter Teil A III 2).
I. Gesetzgebungskompetenz des Bundes
Fraglich ist daher zunächst, ob der Bundesgesetzgeber zum Erlass des "Gesetzes über den Bau der Südumfahrung Saarheim" überhaupt zuständig war. Insoweit könnte sich eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 73 Nr. 6a GG ergeben, der den Bund u. a. die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den "Bau von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes" zuweist. Entsprechend der Legaldefinition des Begriffs "Eisenbahnen des Bundes" in Art. 73 Nr. 6a GG gehören hierzu alle (privatrechtlich organisierten, vgl. Art. 87e Abs. 3 GG) "Eisenbahnen" (= Eisenbahnunternehmen, vgl. § 2 Abs. 1 AEG), die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen. Dies ist bei der Deutschen Bahn AG der Fall, für die die Südumfahrung Saarheim gebaut werden soll, da sie offenbar den Euroflèche auf der deutschen Teilstrecke betreuen soll. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist somit gegeben.
II. Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung im Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG)
Fraglich ist jedoch, ob der Erlass des "Gesetzes über den Bau der Südumfahrung Saarheim" gegen das in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG niedergelegte Prinzip der Gewaltenteilung verstößt. Dies wäre denkbar, wenn sich diesem Prinzip ein Verwaltungsvorbehalt entnehmen ließe. Dann müsste das Grundgesetz einen bestimmten Bereich der vollziehenden Gewalt vor Eingriffen durch die Legislative (mit der Folge der Nichtigkeit dieser Eingriffe) abschirmen und zu diesem Bereich müsste auch der Bereich der anlagenbezogenen Fachplanung - im konkreten Fall die Zulassung von Schienenbauvorhaben für Eisenbahnen des Bundes (vgl. §§ 18 ff. AEG) - gehören (siehe hierzu Kunig, Jura 1993, 308, 309 ff.).
1. Existenz eines unentziehbaren Kernbereichs exekutivischer Befugnisse
Das BVerfG scheint jedenfalls anzunehmen, es gebe einen unentziehbaren Kernbereich exekutivischer Befugnisse, in den durch die Legislative nicht eingegriffen werden dürfe (BVerfGE 95, 1, 15 ff.): Es hebt hervor, dass die Teilung der Gewalten ein tragendes Organisations- und Funktionsprinzip sei, das der gegenseitigen Kontrolle und damit der Mäßigung der Staatsherrschaft diene. Es ziele darauf ab, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, d.h. von den Organen getroffen werden, die dafür nach Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Das Prinzip der Gewaltenteilung sei allerdings nirgends rein verwirklicht, es beständen zahlreiche Gewaltenverschränkungen. Das Grundgesetz fordere damit keine absolute Trennung der Gewalten. Jedoch dürfe keine Gewalt ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über eine andere Gewalt erhalten und/oder der für die Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten beraubt werden. Der Kernbereich der verschiedenen Gewalten sei damit unveränderbar. Der Exekutive obliege die Regierung und Verwaltung und damit auch die Vollziehung von Gesetzen, die Legislative habe die Aufgabe der Normsetzung.
Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des Gewaltenteilungsgrundsatzes im Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive auch den An-die-Kette-gelegt-Fall und den Out-of-Area-Fall.
2. "Verwaltungsvorbehalt" und anlagenbezogene Fachplanung nach Auffassung des BVerfG
Nach Ansicht des BVerfG (BVerfGE 95, 1, 16 f.) ist aber der Bereich der staatlichen Planung weder eindeutig der Legislative noch eindeutig der Exekutive zugeordnet. Planung könne weder als Vorgang der Subsumtion eines bestimmten Lebenssachverhaltes unter die Tatbestandsmerkmale einer generell-abstrakten Norm verstanden werden noch als generelle Vorgabe für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen. Es handele sich vielmehr um einen komplexen Prozess der Gewinnung, Auswahl und Vorbereitung von Informationen und der Auswahl einzusetzender Mittel. Dementsprechend könne das Parlament durch Gesetz einen Plan beschließen, sofern die Materie ihrer Natur nach geeignet sei, gesetzlich geregelt zu werden. Teilweise sei dies auch - wie beim Haushaltsplan - verfassungsrechtlich geboten. Dementsprechend könnten auch Detailpläne der anlagenbezogenen Fachplanung durch Gesetz geregelt werden. Da diese Art der Planung aber üblicherweise der Verwaltung vorbehalten sei, die hierfür - eher als das Parlament - den erforderlichen Verwaltungsapparat und Sachverstand besitze, dürfe der Gesetzgeber eine solche Entscheidung nur an sich ziehen, wenn hierfür gute Gründe beständen. Ein solcher guter Grund läge etwa dann vor, wenn die schnelle Verwirklichung des Vorhabens von besonderer Bedeutung für das Gemeinwohl sei. Insofern stehe dem Gesetzgeber ein Ermessensspielraum zu.
Nach diesen Grundsätzen läge im vorliegenden Fall keine Verletzung des Gewaltenteilungsgrundsatzes vor, da sich der Gesetzgeber auf "gute Gründe" für die Legalplanung stützen konnte: Nach dem Sachverhalt ergeben sich als Grund für die Wahl der Gesetzesform zum einen die Sicherung der Durchführung des EUROFLÈCHE-Projekts, das die Französische Regierung von einer schnellen Durchführung des Planverfahrens abhängig machte und das die Bundesregierung zur Sicherung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet (durch Anhebung der Attraktivität des saarländischen Wirtschaftsstandorts) für notwendig hält. Zum anderen war für die Wahl der Gesetzesform maßgeblich, dass nur so die Projektförderung durch die Europäische Kommission gewährleistet werden konnte, die ebenfalls an die Einhaltung der vorgesehenen Inbetriebnahmefristen gebunden war. Damit bestanden wohl triftige Gründe für die Annahme, dass die Durchführung einer behördlichen Planfeststellung mit erheblichen Nachteilen für das Gemeinwohl verbunden wäre, denen nur durch eine gesetzliche Regelung begegnet werden kann (vgl. BVerfGE 95, 1, 18 ff.): Jedenfalls durfte der Gesetzgeber annehmen, durch die gesetzliche Feststellung des Vorhabens werde eine erhebliche Beschleunigung des Planungsverfahrens gegenüber dem regulären eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahren erreicht, an das sich in der Regel umfangreiche fachgerichtliche Auseinandersetzungen anschließen, während die von einer Legalplanung Betroffenen Rechtsschutz allenfalls beim BVerfG erhalten können (siehe hierzu auch Lösungsvorschlag zur Verfassungsbeschwerde des Karl Knupper, B I 3 ). Schon damit bewirkt die Legalplanung gegenüber dem normalen eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahren nach den §§ 18 ff. AEG einen erheblichen Zeitgewinn.
3. Kritik an der Auffassung des BVerfG
Es ist jedoch zweifelhaft, ob dem Ausgangspunkt der Überlegungen des BVerfG, nach dem der Bereich der staatlichen Planung weder eindeutig der Legislative noch eindeutig der Exekutive zugeordnet sei, gefolgt werden kann: Zutreffend ist, dass sich die Materie der staatsleitenden Planung, also des Haushaltsplans (Art. 110 GG), der Finanzplanung (Art. 106 Abs. 3 Satz 4, Art. 109 Abs. 3 GG), der Verteidigungsplanung (Art. 53a Abs. 2 Satz 1 GG), der Rahmenplanung nach Art. 91a GG, der Bildungsplanung nach Art. 91b GG und der allgemeinen raumbezogenen Planung (etwa der Raumordnung), von der Natur der Sache her nicht eindeutig dem legislativen oder exekutiven Bereich zuordnen lässt. Hieraus folgt aber nicht, dass jede Maßnahme, die als Plan bezeichnet wird, diesen ambivalenten Charakter teilt. Eine allgemeingültige Definition des Plans gibt es nämlich nicht, sondern allenfalls eine Definition der Planung, also damit nur eine Definition dessen, wie geplant wird, nicht aber dessen, wer plant und was geplant wird (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 263). Genauso wenig wie sich etwa alles Geschriebene einer bestimmten Staatsfunktion zuordnen lässt, lässt sich alles Geplante einer (oder mehreren) Staatsfunktion(-en) zuordnen; vielmehr kann diese Zuordnung nicht ohne Berücksichtigung der Besonderheiten der in Frage stehenden Planung erfolgen (so deutlich jetzt auch SächsVerfGH, Vf. 87-I/06 v. 23.04.2008, S. 25 ff. = NVwZ 2008, 585, 588). Dementsprechend hat Pabst (UPR 1997, 284, 285) zu Recht darauf hingewiesen, dass sich anlagenbezogene Fachplanung gerade im hier betroffenen Infrastrukturbereich im Normalfall als Ausführung des ausgefeilten einfachgesetzlichen Fachplanungsrechts darstelle und damit als gesetzesakzessorische, letztlich verwaltungsrechtliche Planung. Diese Art der Planung ist damit nach dem Regelfall allein der vollziehenden und nicht der gesetzgebenden Gewalt zugeordnet, so dass sich das "Gesetz zum Bau der Südumfahrung Saarheim" tatsächlich als Übergriff in den Bereich der Exekutive darstellt.
Anmerkung: Besonders deutlich wird dies, wenn man einmal unterstellt, die Verwaltungszuständigkeit für den Eisenbahnbau läge - entgegen Art. 87e GG - nicht beim Bund, sondern bei den Ländern. Dann würde sich die Frage stellen, ob der Bund durch die bloße Wahl der Gesetzesform die Verwaltungszuständigkeit der Anlagenplanung an sich ziehen könnte (vgl. Pabst, UPR 1997, 284, 286). Dies scheint auch vom BVerfG bezweifelt zu werden (vgl. BVerfGE 95, 1, 18).
Hieraus folgt allerdings nicht zwingend, dass schon wegen Verstoßes gegen das allgemeine Gewaltenteilungsgebot das Gesetz verfassungswidrig sein muss: Zieht der Gesetzgeber - wie im vorliegenden Fall - nur punktuell einzelne ganz spezifische Aufgaben der Exekutive an sich, wird hiervon der Kernbereich der Aufgaben der vollziehenden Gewalt nicht berührt. Vielmehr wird hiervon nur das Problem der Zulässigkeit von Einzelfallgesetzen angesprochen, das Art. 19 Abs. 1 GG unabhängig vom Gewaltenteilungsgrundsatz regelt und dessen Verletzung die Stadt Saarheim im vorliegenden Verfahren nicht überprüfen lassen kann (siehe oben Zweiter Teil A III 2 c).
Auch wenn dem BVerfG damit im Ausgangspunkt seiner Argumentation nicht zu folgen ist, verletzt das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" somit im Ergebnis den in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG angesprochenen Gewaltenteilungsgrundsatz nicht.
4. Ergebnis zu II
Auch Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG steht somit dem "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" nicht entgegen.
III. Verletzung des sich aus Art. 28 Abs. 2 GG ergebenden Rechts der Stadt Saarheim, von ungerechtfertigten Sonderopfern verschont zu bleiben
Jedoch könnte das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" gegen Art. 28 Abs. 2 GG verstoßen, weil es in die Planungskompetenzen der Stadt Saarheim in unverhältnismäßiger und willkürlicher Weise eingreift. Auszugehen ist dabei von dem Gedanken, dass der Stadt Saarheim im Vergleich zu anderen Gemeinden mit der Planung eine Sonderbelastung auferlegt wird, da sie ihrer städtebaulichen Entwicklungsmöglichkeiten jedenfalls nach Süden hin vollständig beraubt wird.
1. Rechtfertigung der Planung durch überörtliche Interessen?
Die Auferlegung eines solchen Sonderopfers ist nur zulässig, wenn dies einen zureichenden Grund in der Wahrung überörtlicher Interessen findet. Dabei reicht nicht jedes überörtliche Interesse, vielmehr muss der Eingriff in die Planungshoheit der einzelnen Gemeinde gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig sein - es muss sich also um überörtliche Interessen von höherem Gewicht handeln (BVerfGE 76, 107, 119 f.).
Ein solches überörtliches Interesse wird jedenfalls dann vorliegen, wenn mit dem Eingriff eine Aufgabe wahrgenommen werden soll, die das Grundgesetz dem Bund oder einem Land ausdrücklich zuweist. Insoweit ist im vorliegenden Fall auf die Aufgabe des Bundes nach Art. 87e Abs. 4 GG hinzuweisen; darüber hinaus beabsichtigt der Bund, durch die Maßnahme - als Teil des Projekts EUROFLÈCHE - eine Angleichung der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet zu fördern. Dass das Projekt zur Erreichung dieser Ziele schlechthin ungeeignet ist, wird man nicht sagen können: Man wird den zuständigen Stellen insoweit einen Beurteilungsspielraum zubilligen müssen, der auch vom BVerfG respektiert werden muss. Dies gilt auch für die Frage, inwieweit gerade eine Umfahrung Saarheims erforderlich ist: Gerade weil eine Durchleitung des EUROFLÈCHE durch den Saarheimer Bahnhof nicht als möglich erscheint und die SNCF von einer Umfahrung Saarheims die Durchführung des gesamten Projektes abhängig macht, erscheinen die überörtlichen Interessen am Bau einer solchen Umfahrung gegenüber der Planungshoheit der hiervon betroffenen Stadt als höherwertig (vgl. BVerfGE 95, 1, 27).
2. Beachtung der verfassungsrechtlichen Grenzen planerischer Gestaltung
Jedoch reicht allein die abstrakte Höherwertigkeit des Planungsziels gegenüber den Selbstverwaltungsrechten der betroffenen Gemeinde nicht aus, um eine Beeinträchtigung der Planungshoheit einzelner Gemeinden zu rechtfertigen. Vielmehr kommt es darauf an, ob der Eingriff in die Planungshoheit gerade im konkreten Fall durch die überörtlichen Interessen gerechtfertigt werden kann. Dabei kann das BVerfG aber nicht seine eigene Abwägung an die Stelle der Abwägung des Normgebers setzen, sondern hat dessen Gestaltungsbefugnis zu respektieren. Es kann und muss aber nachprüfen, ob die vom Gesetzgeber getroffene Abwägungsentscheidung die verfassungsrechtlichen Grenzen planerischer Gestaltungsbefugnis respektiert hat (BVerfGE 76, 107, 121). Hierzu gehöre insbesondere die Pflicht, den für das Planungsvorhaben erheblichen Sachverhalt vollständig zu ermitteln, wozu insbesondere auch eine Pflicht zur Information und Anhörung der betroffenen Gemeinden gehöre, und die Pflicht, das vorhandene Material ordnungsgemäß abzuwägen (vgl. BVerfGE 56, 298, 312 ff., 319). Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen in Rede stünden, ist zusätzlich zu prüfen, ob diese Einschätzungen und Entscheidungen offensichtlich fehlerhaft seien oder der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprächen (BVerfGE 95, 1, 22 f.). Damit nähert das BVerfG die Anforderungen an die Legalplanung den Anforderungen, die für verwaltungsbehördliche Fachplanungsentscheidungen gelten, an: Es überlässt die Planung im einzelnen nicht der Willkür des Gesetzgebers, sondern bindet ihn an das allgemeine rechtsstaatliche Abwägungsgebot. Auch die Verwaltungsgerichte räumen der planenden Behörde im Planfeststellungsverfahren einen planerischen Gestaltungsraum und damit einen nicht voll überprüfbaren Spielraum über das Ob und Wie eines raumbezogenen Vorhabens ein (vgl. Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 74 Rn. 26 ff.).
Ob der Gesetzgeber im vorliegenden Fall die Grenzen seines planerischen Gestaltungsraums eingehalten hat, ist jedoch in verschiedener Hinsicht zweifelhaft:
Zweifel bestehen bereits, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat: So wie sich der Sachverhalt darstellt, ist nicht auszuschließen, dass schon seit Beginn der Planung die Trassenführung so, wie sie im Ergebnis festgeschrieben wurde, feststand und dass Alternativen hierzu gar nicht mehr ernsthaft in Betracht gezogen wurden: So hat sich weder die Urbanplan GmbH noch der Verkehrsausschuss des Deutschen Bundestages ernsthaft mit einer Trassenführung südlich der A 6 befasst, obwohl nach dem Sachverhalt nicht erkennbar ist, dass diese Trassenführung offensichtlich völlig ungeeignet wäre.
Zweifelhaft ist auch, ob in die Abwägung die Belange eingestellt wurden, die nach Lage der Dinge eingestellt werden mussten, und ob diese Belange insbesondere durch eine ordnungsgemäße Anhörung der Beteiligten festgestellt worden sind: Insoweit steht nach dem Sachverhalt noch nicht einmal fest, ob die Urbanplan GmbH - der keine hoheitlichen Befugnisse zugewiesen wurden - ein Anhörungsverfahren durchgeführt hat, insbesondere ob auch die Stadt Saarheim angehört worden ist (BVerfGE 76, 107, 122). Es ist auch nicht erkennbar, dass durch die Bundesregierung oder den Bundestag in irgendeiner Form eine Überprüfung des Gutachtens der Urbanplan stattgefunden hat. Der eintägige Anhörungstermin und die halbtägige Ortsbesichtigung des Bundestagsausschusses für Verkehr konnten jedenfalls - schon aus Zeitgründen - bei einem Projekt dieser Größenordnung keine zuverlässige Sachverhaltsaufklärung gewährleisten (vgl. hierzu etwa die Fristen des § 73 VwVfG).
Nach Ansicht des BVerfG führen solche Zweifel an der Einhaltung des planerischen Gestaltungsraums allein jedoch nicht zu einer Verletzung des Art. 28 Abs. 2 GG (BVerfGE 95, 1, 26 f.). Die Grenze scheint es erst dort zu ziehen, wo sich der Gesetzgeber von vornherein gar nicht mehr davon leiten lässt, den Sachverhalt zutreffend und vollständig zu ermitteln (vgl. BVerfGE 95, 1, 24 ff.). Es stellt damit letztlich eine Vermutung der Richtigkeit der gesetzgeberischen Sachverhaltsermittlung und Abwägung auf, die nur dann widerlegt werden kann, wenn eindeutige Anhaltspunkte für einen Missbrauch planerischer Gestaltungsmacht vorliegen. Damit bindet das BVerfG den Gesetzgeber zwar an das planerische Abwägungsgebot, geht aber auf den materiellen Gehalt des Abwägungsverfahrens nicht ein (Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 9 Rn. 97 f.).
Folgt man dem BVerfG auch hierin, ist damit auf Grund der dargelegten Vermutung der Richtigkeit der gesetzgeberischen Sachverhaltsermittlung und Abwägung anzunehmen, dass der Bundesgesetzgeber auch die verfassungsrechtlichen Grenzen planerischer Gestaltung beachtet hat.
3. Ergebnis zu III
Damit verletzt das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" die Stadt Saarheim auch nicht in ihrem Recht aus Art. 28 Abs. 2 GG.
IV. Ergebnis zu B
Die Kommunalverfassungsbeschwerde der Stadt Saarheim ist somit nicht begründet, da das "Gesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" keine der verfassungsrechtlichen Grundsätze verletzt, die zum Prüfungsgegenstand des Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG gehören.
Anmerkung: Andere Ansichten - gerade in Bezug auf die Frage, ob der planerische Gestaltungsspielraum durch den Gesetzgeber eingehalten wurde - sind natürlich vertretbar. Bei der Entscheidung zur Lex Stendal (BVerfGE 95, 1 ff.), der der Sachverhalt nachgebildet ist, handelt es sich sicherlich um eine der weniger durchdachten und daher nur sehr eingeschränkt überzeugenden Entscheidungen des Gerichts. Dies betrifft weniger die verfassungsrechtlichen Grundannahmen als die Art und Weise, wie der entscheidungserhebliche Sachverhalt an diesen Grundannahmen gemessen wird.
C) Ergebnis des Zweiten Teils
Die Kommunalverfassungsbeschwerde der Stadt Saarheim ist dementsprechend nur teilweise zulässig, im Übrigen unbegründet und hat damit keine Aussicht auf Erfolg.
Dritter Teil: Gesamtergebnis
Die Verfassungsbeschwerde der Stadt Saarheim hat somit als Individualverfassungsbeschwerde keinen Erfolg, weil sie unzulässig ist, und als Kommunalverfassungsbeschwerde keinen Erfolg, weil sie teils unzulässig und im Übrigen unbegründet ist.
Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@dhv-speyer.de
