Teilnehmer des Polizeirechtsrundgangs: Nach
Bearbeitung hier lang!Stand der Bearbeitung: 15. Oktober 2010
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler
Siehe hierzu
BVerfG, 1 BvR 1418/07 v. 26.6.2007,
Abs. 16 ff. = NVwZ-RR 2007, 641 f.; BVerwG NVwZ 1999, 991;
Battis/Grigoleit, NVwZ 2001, 125 ff.; v. Coelln, NVwZ 2001, 1234 ff.; Schoch,
Jura 2009, 360 ff.; siehe auch
die Fallbearbeitung von Meßmann, JuS 2007, 524 ff.;
Schoch, Jura
2007, 676.
Siehe auch zu Versammlungsverboten anlässlich von Staatsbesuchen
BVerfG, 1 BvR 1423/07 v. 6.6.2007 = NJW 2007,
2167 ff.; OVG Greifswald NordÖR 2007, 290 ff.; Bolewski, DVBl. 2007, 789 ff.
Die Klage des Vereins wird Erfolg haben, wenn sie zulässig und begründet ist.
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben, da sowohl § 5 VersG als auch § 1 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 1 SPolG als möglicherweise für die Streitentscheidung maßgebliche Normen dem öffentlichen Recht angehören.
Anmerkung: Im Rahmen der Erörterungen zur Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges muss nicht im einzelnen untersucht werden, welche von mehreren Rechtsgrundlagen einer hoheitlichen Maßnahme in Betracht kommt, wenn in jedem Falle die Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegen.
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich nach verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO). Soweit es um die Rechtswidrigkeit der Verbotsverfügung geht, könnte dem Begehren des Vereins eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gerecht werden. Bei der Verbotsverfügung handelt es sich um einen Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Freilich hat sich mit der Absage der geplanten Veranstaltung und dem Ablauf des für sie vorgesehenen Termins der Verwaltungsakt erledigt (vgl. § 43 Abs. 2 SVwVfG), so dass - wegen Wegfalls der Beschwer - eine Anfechtungsklage ausscheidet.
Statthafte Klageart könnte daher die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sein, doch ist zu berücksichtigen, dass sich der Verwaltungsakt schon vor Klageerhebung erledigt hat. Indessen kommt eine analoge Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in Betracht, weil anderenfalls vor Klageerhebung erledigte Verwaltungsakte unter den anderen Voraussetzungen der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO angreifbarer wären als nach Rechtshängigkeit erledigte (vgl. aber BVerwGE 109, 203, 206 f. m.w.N).
Anmerkung: § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO legt gesetzlich das Bestehen eines Rechtsverhältnisses fest, das für die Feststellungsklage erforderlich ist, aber nach Erledigung eines Verwaltungsakts (d.h. des Wegfalls der Beschwer) gerade nicht mehr besteht (anders aber BVerwGE 109, 203, 208 f. m.w.N.); darüber hinaus macht die Vorschrift eine Klageänderung (und damit die Zustimmung der anderen Beteiligten oder die Annahme der Sachdienlichkeit durch das Gericht gemäß § 91 Abs. 1 VwGO) entbehrlich und lässt auch - anders als § 43 Abs. 1 VwGO - nicht nur die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts zu, sondern auch die der "schlichten" Rechtswidrigkeit.
Eine unterschiedliche Behandlung angesichts des vielfach von Zufälligkeiten bestimmten Zeitpunkts der Klageerhebung wie des Eintritts der Erledigung wäre nicht angemessen. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist somit nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog statthaft.
Als berechtigtes Interesse an der Feststellung i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sind u.a. anerkannt ein Rehabilitationsinteresse und eine bestehende Wiederholungsgefahr (d.h. der Erlass eines gleichartigen Verwaltungsakts gegen denselben Betroffenen). Vorliegend könnte eine Wiederholungsgefahr zu bejahen sein. Bei dem (verbotenen) Treffen sollte es sich um das jährlich stattfindende "Kameradschaftstreffen" handeln. Da ein ähnliches Handeln der Stadt Saarheim auch im nächsten Jahr zu besorgen ist, wenn der Verein dort wieder sein "Kameradschaftstreffen" veranstalten will, ist das Vorliegen einer Wiederholungsgefahr zu bejahen, zumal Saarheim da wiederum Schauplatz einer EU-Regierungskonferenz sein soll.
Es liegt aber auch ein Rehabilitationsinteresse vor: Der von der Stadt Saarheim angeführte Grund, mit Rücksicht auf ihr Image und die außenpolitischen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland das Treffen zu verbieten, enthält eine Kundgabe der Missbilligung des Treffens; das Treffen wird als schädlich dargestellt. Da darin eine - möglicherweise unzulässige - Diskriminierung des Vereins als eine dem nationalsozialistischen Gedankengut verhaftete Vereinigung zu erblicken ist, dürfte ein Rehabilitationsinteresse zu bejahen sein.
Darüber hinaus kann ein schutzwürdiges ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit selbst dann im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Erfordernis der Gewährung effektiven Rechtsschutzes gegeben sein, wenn zwar beeinträchtigende Nachwirkungen der Maßnahme nicht fortbestehen, aber ein tiefgreifender Grundrechtseingriff, namentlich durch eine polizeiliche Maßnahme, vorliegt, der sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene keine gerichtliche Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Hoheitsakts erlangen kann (vgl. BVerwG NVwZ 1999, 991).
Da es sich bei der Verbotsverfügung um einen an den Verein gerichteten, diesen belastenden Verwaltungsakt handelt, ist eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG nicht auszuschließen, sollte der Verwaltungsakt rechtswidrig sein.
Anmerkung: Siehe zur Adressatentheorie diesen Hinweis.
In Betracht kommt jedoch vor allem auch eine Verletzung der in Art. 9 Abs. 1 GG gewährleisteten Vereinigungsfreiheit, auf die sich auch die Vereinigung selbst berufen kann, und diese zumindest vor Eingriffen in deren Selbstbestimmung über die eigene Organisation, das Verfahren ihrer Willensbildung und die Führung ihrer Geschäfte schützt (Pieroth/Schlink, Rn. 794). Da der Verein durch die Einladung zum jährlichen Treffen insbesondere auch der Norm des § 32 BGB entspricht, scheint eine Verletzung der Vereinigungsfreiheit des Vereins ebenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen. Demgegenüber erscheint nach neuerer Rechtsprechung des BVerfG eine Verletzung der Art. 8 Abs. 1 GG gewährleisteten Versammlungsfreiheit von vornherein ausgeschlossen. Hiernach reicht es für die Eröffnung des Schutzbereichs wegen seines Bezugs auf den Prozess öffentlicher Meinungsbildung nicht aus, dass die Teilnehmer bei ihrer gemeinschaftlichen kommunikativen Entfaltung durch einen beliebigen Zweck verbunden sind. Vielmehr wird zusätzlich vorausgesetzt, dass die Zusammenkunft auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist. Versammlungen im Sinne des Art. 8 GG sind nach diesem sehr engen Verständnis der Versammlungsfreiheit nur örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 1190/90 v. 24.10.2001, Abs. 38 f. = NJW 2002, 1031, 1032). Hier handelt es sich jedenfalls nicht um eine solche der kollektiven Meinungsbildung dienende Versammlung, sondern lediglich um ein geselliges (Vereins-)Treffen alter Männer.
Anmerkung: Die sehr enge Grenzziehung des Schutzbereichs des Art. 8 Abs. 1 GG durch das BVerfG kommt etwas überraschend, weil zuvor durchaus eine wesentlich weiterer Versammlungsbegriff in Literatur und Rechtsprechung herrschend war (siehe hierzu die Zusammenstellung der verschiedenen Auffassungen bei Bredt, NVwZ 2007, 1358 ff.; Brenneisen, NordÖR 2006, 97, 98; Laubinger/Repkewitz, VerwArch 90 [2001], S. 585, 615 ff.) und das BVerfG sich insbesondere auch nicht veranlasst gesehen hat, sich mit den gegenteiligen Auffassungen - die nicht des Erwähnens wert gefunden werden - näher auseinanderzusetzen. Es ist daher nicht auszuschließen, dass sich diese Rechtsprechung bei nächster Gelegenheit (und unter neuer personeller Zusammensetzung des insoweit zuständigen Ersten Senats des BVerfG) auch wieder ändert. Zu den Problemen, die der enge Versammlungsbegriff im Einzelnen aufwerfen kann, siehe den Saarheim-Alternativ-Fall.
Eines Vorverfahrens bedarf es nach überwiegender Auffassung bei der – einen vor Klageerhebung erledigten Verwaltungsakt betreffenden - Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht, da der primäre Zweck des Vorverfahrens (Selbstkontrolle der Verwaltung) nicht mehr erreicht werden kann (Hufen, § 18 Rn. 55; Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 362). Im Übrigen hat der "Kameradschaftsbund" ordnungsgemäß Widerspruch eingelegt, so dass diese Voraussetzung jedenfalls gegeben ist. Dass über den Widerspruch sachlich entschieden wird, ist - wie § 75 VwGO zeigt - grundsätzlich nicht Zulässigkeitsvoraussetzung für Anfechtungs- oder Verpflichtungsklagen.
Richtiger Beklagter ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO (die auch für die Fortsetzungsfeststellungsklage gelten) der als Ortspolizeibehörde (§ 75 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 76 Abs. 3 SPolG) tätig gewordene Oberbürgermeister der Stadt Saarheim.
Anmerkung: Zur Bedeutung des § 78 VwGO siehe diesen Hinweis.
Der "Kameradschaftsbund" ist als eingetragener Verein juristische Person (§ 21 BGB) und damit beteiligtenfähig i.S.d. § 61 Nr. 1 VwGO. Die Beteiligtenfähigkeit des Oberbürgermeisters der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde ergibt sich aus § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO.
Anmerkung: Zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO siehe diesen Hinweis.
Es war umstritten, ob für die Fortsetzungsfeststellungsklage, die nach Eintritt des erledigenden Ereignisses anhängig gemacht wird, eine Klagefrist gilt und ob, falls dies bejaht wird, die Monatsfrist des § 74 VwGO mit der Bekanntgabe des Verwaltungsaktes bzw. des Widerspruchsbescheides oder mit Eintritt des erledigenden Ereignisses zu laufen beginnt (BVerwGE 26, 161, 167; VGH München BayVBl. 1992, 51; VG Frankfurt a.M. NVwZ 1988, 381; Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 363; Kopp/Schenke, § 74 Rn. 2); das BVerwG (BVerwGE 109, 203, 206 ff.) hat jedoch nunmehr entschieden, dass keine Bindung an die Fristvorschrift besteht. Jedenfalls wird in den Fällen, in denen ordnungsgemäß Widerspruch eingelegt, darüber aber noch nicht entschieden worden ist, die Klageerhebung nicht vor Ablauf der Frist des § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO (d.h. einen Monat nach Zustellung des Widerspruchsbescheides) verlangt werden können. Diese Frist ist noch nicht abgelaufen; die Frist von drei Monaten nach § 75 Satz 2 VwGO ist gewahrt.
IX. Ergebnis zu A
Da Anhaltspunkte für das Fehlen weiterer Prozessvoraussetzungen oder das Vorliegen von Prozesshindernissen nicht bestehen, ist die Klage insgesamt zulässig.
B) Begründetheit
Die Klage ist begründet, soweit die Verbotsverfügung rechtswidrig gewesen ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog). Da der Verein sich gegen einen an ihn gerichteten, ihn belastenden Verwaltungsakt wendet, ergäbe sich die Rechtsverletzung, sollte der Verwaltungsakt rechtswidrig sein, zumindest aus Art. 2 Abs. 1 GG, wenn nicht aus Art. 9 Abs. 1 GG.
Anmerkung: Allgemein zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis, zur Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Gefahrenabwehrverfügung diesen Hinweis.
Als Rechtsgrundlage für die Verbotsverfügung könnte § 5 VersG in Betracht kommen.
Anmerkung: Seit dem Inkrafttreten der Föderalismusreform (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034) besteht keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes mehr für das Versammlungsrecht. Dennoch gilt gemäß Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG das auf Grundlage des früheren Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 erlassene (Bundes-)„Gesetz über Versammlungen und Aufzüge“ (Versammlungsgesetz - VersG) noch so lange fort, wie es nicht durch Landesrecht ersetzt worden ist. Eine solche Ersetzung hat bislang nur in Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Sachsen-Anhalt stattgefunden (zu den Versammlungsgesetzen der Länder; zum Bayerischen Versammlungsgesetz Kutscha, NVwZ 2008, 1210 ff.; Scheidler, BayVBl. 2009, 33 ff.). In Anbetracht der aus den Grundrechten abgeleiteten Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes und der damit einhergehenden unitarisierenden Wirkung der Grundrechte im Bereich des Versammlungsrechts wird dem Landesgesetzgeber hinsichtlich der Ausgestaltung der Reglungsbereiche Verbot bzw. Auflösung von und Auflagen für Versammlungen jedoch kaum Spielraum verbleiben (siehe hierzu Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73 ff.).
Unabhängig davon, ob das Kameradschaftstreffen eine Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes darstellt . . .
Anmerkung: Hieran bestehen Zweifel, weil es sich jedenfalls um keine Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG handelt (siehe oben A IV) und grundsätzlich anzunehmen ist, dass der Begriff der "Versammlung" des VersG - jedenfalls im Wesentlichen - deckungsgleich mit dem Versammlungsbegriff des Art. 8 GG ist (BVerfG, 1 BvQ 28/01 und 30/01 v. 12.7.2001, Abs. 18 = NJW 2001, 2459, 2460; Meßmann, JuS 2007, 524 f.; Tschentscher, NVwZ 2001, 1243, 1244 [dort auch zu verbleibenden Unterschieden]; Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73, 75 f.).
. . . ist diese Vorschrift jedenfalls schon deshalb nicht unmittelbar anwendbar weil das Kameradschaftstreffen - wenn überhaupt - eine nicht-öffentliche Versammlung, d. h. eine Versammlung mit einem individuell begrenzten Teilnehmerkreis (private Einladungen, keine allgemeine Werbung), ist und das VersG dagegen unmittelbar nur auf öffentliche Versammlungen anwendbar ist (vgl. § 1 Abs. 1 und die Überschriften der Abschnitte II und III des VersG).
Für nicht-öffentliche Versammlungen enthält das Gesetz nur wenige Vorschriften, die jedoch nicht zu einem Versammlungsverbot ermächtigen (BVerwG NVwZ 1999, 991, 992). Auch eine analoge Anwendung des VersG auf nicht-öffentliche Versammlungen scheidet aus: Das Verbot einer nicht-öffentlichen Versammlung kann zunächst auf die Generalklausel des § 1 Abs. 2, § 8 Abs. 1 SPolG gestützt werden, so dass es bereits an einer Regelungslücke fehlt.
Anmerkung: Der Schutz des - hier ohnehin nicht einschlägigen (siehe oben A IV) - Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG verbietet den Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel nicht: Der Bedeutung dieses Grundrechts kann im Rahmen der Prüfung der Voraussetzungen des § 1 Abs. 2, § 8 Abs. 1 SPolG und der Verhältnismäßigkeit der hierauf gestützten Maßnahmen gleichfalls Rechnung getragen werden (siehe hierzu: Schoch, Übungen im Öffentlichen Recht II, 1992, S. 251 ff. m.w.N.; Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73, 74 f.). Dem steht auch nicht entgegen, dass Art. 8 Abs. 2 GG einen Gesetzesvorbehalt allein für Versammlungen unter freiem Himmel enthält, weil auch vorbehaltlos gewährte Grundrechte eingeschränkt werden dürfen, wenn dies zum Schutz der Grundrechte Dritter oder anderer mit Verfassungsrang ausgestatteter Rechtsgüter erforderlich ist (vgl. z.B. BVerfG NJW 1989, 3269, 3270; BVerwGE 90, 112, 122; Seidel/Reimer/Möstl, Besonderes Verwaltungsrecht, 2003, S. 253 f.).
Zudem besteht Grund zu der Annahme, dass nicht-öffentliche Versammlungen auf Grund ihres geringeren Gefahrenpotentials bewusst nicht im Versammlungsgesetz geregelt wurden, da das VersG einige Vorschriften enthält, die auch für nicht-öffentliche Versammlungen gelten. Es besteht daher auch kein Anlass für die Annahme, dass die Nichtregelung geschlossener Versammlungen im Versammlungsgesetz planwidrig wäre (v. Coelln, NVwZ 2001, 1234, 1236; Seidel/Reimer/Möstl, Besonderes Verwaltungsrecht, 2003, S. 251 f.; a. A. Meßmann, JuS 2007, 524, 526 f.). Da das VersG somit keine abschließende Regelung für das gesamte Versammlungsrecht, sondern nur für öffentliche Versammlungen darstellt (BVerwG NVwZ 1999, 991, 992), ist § 8 Abs. 1 SPolG folglich anwendbar.
Anmerkung: Mit ausführlicher Begründung wäre - entgegen der Rechtsprechung des BVerwG (BVerwG NVwZ 1999, 991, 992) - auch vertretbar, § 5 VersG analog heranzuziehen. Dann wäre die Klage jedoch in jedem Fall begründet, weil nicht der Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde, sondern der Landrat als Behörde des Landkreises für den Erlass von Versammlungsverboten nach dem VersG zuständig gewesen wäre (§ 178 KSVG i.V.m. § 1 der Verordnung über Zuständigkeiten nach dem Versammlungsgesetz [siehe zur Neufassung dieser Bestimmung durch Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG Gröpl, LKRZ 2007, 329 ff.]). Außerdem liegen auch die materiellen Voraussetzungen des § 5 VersG ersichtlich nicht vor. Grob falsch wäre es hier, jedenfalls zunächst die Voraussetzungen des § 5 VersG zu prüfen, um dann auf § 1 Abs. 2, § 8 Abs. 1 SPolG zurückzugreifen, wenn man erkennt, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 VersG nicht gegeben sind: Sofern das VersG anwendbar ist, entfaltet es gegenüber dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht eine Sperrwirkung (sog. Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts [siehe hierzu auch: Meßmann, JuS 2007, 524 f.; Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73, 74 f.]).
Der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim ist als Ortspolizeibehörde (§ 75 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 76 Abs. 3 SPolG) zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (§ 1 Abs. 2 SPolG) sachlich und örtlich zuständig. Die Verfügung ist nach dem Sachverhalt formell ordnungsgemäß ergangen (so dass sich insbesondere Ausführungen zur Anhörung etc. verbieten).
Fraglich ist somit, ob die Voraussetzungen für eine Verbotsverfügung nach § 8 Abs. 1 SPolG hier vorliegen.
1. Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
Tatbestandsvoraussetzung für eine auf die § 8 Abs. 1 SPolG gestützte Verfügung ist zunächst das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Unter den Begriff "öffentliche Sicherheit" fallen sowohl der Schutz individueller Rechtsgüter (nämlich Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen des einzelnen) als auch der des Staates und seiner Einrichtungen sowie der gesamten Rechtsordnung (siehe Götz, § 4 Rn. 3). Die "öffentliche Ordnung" wird definiert als die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Zusammenlebens betrachtet wird (siehe Götz, § 5 Rn. 1). Eine Gefahr liegt dann vor, wenn ein Verhalten bei ungehindertem Verlauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Sicherheit ein Schutzgut der öffentlichen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung schädigen wird. Der Oberbürgermeister nennt hier drei Gründe, weswegen er der Meinung ist, eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung läge vor:
a) Gefahr für das Image der Stadt
Die Ortspolizeibehörde fürchtet zunächst um das "Image der Stadt". Fraglich ist daher zunächst, ob dies zum Schutzgut der öffentlichen Sicherheit gehört. Ein bestimmtes Image der Stadt ist kein von der Rechtsordnung schlechthin geschütztes Rechtsgut. Es könnte jedoch unter den Schutz des Staates und seiner Einrichtungen fallen. Dieser Schutz soll die Funktionsfähigkeit des Staates gewährleisten: Der Staat soll an der Ausübung seiner (ihm rechtmäßig zustehenden) Befugnisse nicht durch Dritte gehindert werden. Das Image einer Stadt ist jedoch keine "Einrichtung des Staates", da es weder für die Funktionsfähigkeit des Staates noch für die Funktionsfähigkeit der betroffenen Stadt unerlässlich ist, und damit ist es kein Schutzgut der öffentlichen Sicherheit.
Es könnte jedoch Schutzgut der öffentlichen Ordnung sein. Dann müsste es eine ungeschriebene Regel geben, die von dem einzelnen verlangt, nichts zu tun, was dem Image seiner Stadt schaden könnte, d.h. es müsste dem Anstandsgefühl aller billig und gerecht denkenden Menschen widersprechen, wenn man sich negativ über seine Stadt äußert oder in einer provokativen Art handelt. Schon die tägliche Erfahrung zeigt, dass von der Existenz eines solchen Gebots nicht ausgegangen werden kann, soweit nicht der strafrechtliche Tatbestand der Beleidigung nach § 185 StGB erfüllt ist, der auch politische Körperschaften als Träger staatlicher Aufgaben schützt (vgl. § 194 Abs. 4 StGB).
Gefahren für das Image der Stadt sind somit keine Gefahren i.S.d. § 8 Abs. 1 SPolG
b) Gefahr für den störungsfreien Ablauf der EU-Regierungskonferenz
Der störungsfreie Ablauf der EU-Regierungskonferenz ist dagegen wohl als Veranstaltung des Staates Schutzgut der öffentlichen Sicherheit, jedoch liegt insoweit keine Gefahr vor: Ein Treffen ehemaliger SS-Angehöriger ist durch kein Gesetz verboten, vielmehr machen die Teilnehmer von ihrem zumindest in Art. 2 Abs. 1 GG, wenn nicht sogar in Art. 9 Abs. 1 GG garantieren Recht Gebrauch, sich zum Zweck des geselligen Zusammenseins zu treffen. Dass der Bundesregierung und der Ortspolizeibehörde dieses Treffen zu diesem Zeitpunkt an diesem Ort außenpolitisch peinlich sein mag, kann an dieser Wertung nichts ändern. Es gibt keine allgemeine Pflicht eines jeden Staatsbürgers, sich so zu verhalten, dass die außenpolitischen Beziehungen der Bundesrepublik keinesfalls gestört werden; sie sind nicht generell Bestandteil der öffentlichen Sicherheit (s. auch BVerfG, 1 BvR 1423/07 v. 6.6.2007, Abs. 28 = NJW 2007, 2167, 2169; LVG Düsseldorf DÖV 1954, 221; Battis/Grigoleit, NVwZ 2001, 125, 126; Bolewski, DVBl. 2007, 789, 795 f.; a.A. OVG Greifswald NordÖR 2007, 290, 292; Bayer, DÖV 1968, 709 ff., 715 ff.). Soll die Geltendmachung von Rechten unter den Vorbehalt außen- und sicherheitspolitischer Belange gestellt werden, bedarf es hierzu vielmehr eines ausdrücklichen Gesetzes (s. hierzu etwa BVerfGE 6, 32, 42 ff.). Daher kann hier auch nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass durch das Treffen des Kameradschaftsbundes ungeschriebene Rechtssätze im Sinne des Begriffs der öffentlichen Ordnung betroffen sein könnten (offen gelassen bei BVerfG, 1 BvR 1423/07 v. 6.6.2007, Abs. 28 = NJW 2007, 2167, 2169).
c) Gefahr für Gesundheit der Teilnehmer des "Kameradschaftsabends"
Jedoch liegt eine Gefahr für die Gesundheit der Teilnehmer an dem Treffen vor. In Anbetracht der Parole der Veranstaltungsgegner, die wohl nicht nur zu einer gewaltlosen Gegen-Demonstration, sondern zu Gewalttätigkeiten gegenüber den Versammlungsteilnehmern aufrufen, besteht - bei ungehindertem Geschehensablauf - eine hinreichende Wahrscheinlichkeit für Gesundheitsgefährdungen; im Übrigen erfüllt das Verhalten der Gegendemonstranten evtl. auch Straftatbestände (z.B. § 223, § 125 StGB).
d) Ergebnis zu 1
Damit ist in der Gefährdung der Gesundheit der Teilnehmer durch die angekündigte Gegendemonstration eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit i.S.d. § 8 Abs. 1 SPolG zu sehen.
2. Inanspruchnahme des richtigen Adressaten
Tatbestandsvoraussetzung einer auf § 1 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 1 SPolG gestützten Maßnahme ist weiterhin, dass diese sich an den richtigen Adressaten richtet. Wer polizeirechtlich in Anspruch genommen werden kann, bestimmt sich nach § 4, § 5 und § 6 SPolG.
Anmerkung: Die Frage, ob der polizeirechtlich in Anspruch Genommene überhaupt in Anspruch genommen werden darf, ist keine Frage des Entschließungs- oder gar des Rechtsfolgeermessens und damit auch keine Frage der Verhältnismäßigkeit. Sie darf auf keinen Fall mit der Frage verwechselt werden, ob die Auswahl zwischen mehreren Polizeipflichtigen ohne Ermessensfehler getroffen wurde. Auch diese Frage stellt sich nur, wenn mehrere Personen nach den §§ 4 ff. SPolG materiell polizeipflichtig sind, also überhaupt als Adressaten einer Polizeiverfügung in Betracht kommen, siehe hierzu den Baumfällig-Fall.
Somit ist fraglich, ob der Oberbürgermeister gegen den "Kameradschaftsbund" einschreiten durfte.
a) Inanspruchnahme als Verhaltensstörer (§ 4 Abs. 1 SPolG)
Gemäß § 4 Abs. 1 SPolG ist die polizeiliche Maßnahme gegen diejenige Person zu richten, die die Gefahr verursacht oder die - gemäß § 5 SPolG - Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über die Sache ist. Gegen Nicht-Störer dürfen polizeiliche Maßnahmen nur unter den engen Voraussetzungen des § 6 SPolG (mit der zusätzlichen Folge der Schadensersatzverpflichtung nach § 68 SPolG) getroffen werden. Ob der "Kameradschaftsbund Deutsche Eiche" als Störer anzusehen ist, gegen den eingeschritten werden durfte, ist eine Kausalitätsfrage. Nach der überwiegend vertretenen "Theorie der unmittelbaren Verursachung" (dazu Götz, § 9 Rn. 10 ff.) ist nur derjenige aufgrund seines Verhaltens polizeipflichtig, der selbst die konkrete Gefahr unmittelbar herbeiführt, mit anderen Worten: in dessen eigener Person die Gefahrenschwelle überschritten wird. In der neueren Literatur besteht ferner weitgehend Einigkeit darüber, dass der Verursachungsbegriff normativ zu bestimmen ist, mithin häufig das Ergebnis einer Wertung darstellt.
In Anwendung dieser Grundsätze wird man annehmen müssen, dass der "Kameradschaftsbund" nicht aufgrund seines geplanten Verhaltens nach § 4 Abs. 1 SPolG für die Gefahr verantwortlich ist. Die Gefahr geht von denjenigen aus, die zu den gewalttätigen Gegendemonstrationen aufrufen, bzw. von denjenigen, die daran mit entsprechender Gewaltbereitschaft teilzunehmen beabsichtigen, d.h. von den Gegendemonstranten. Ihr Verhalten verursacht unmittelbar die Gefahr; der "Kameradschaftsbund" hingegen ist eine zivilrechtskonforme Vereinigung, die vom Grundrecht der Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG Gebrauch gemacht hat; solange kein förmliches Verbot i.S.d. § 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG vorliegt, ist seine Existenz und sein Handeln grundsätzlich nicht zu beanstanden. Durch die Einladung zum jährlichen Treffen entspricht der Verein nicht nur der Norm des § 32 BGB, sondern macht wohl auch von der Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG, zumindest aber von dem auch ihm zustehenden Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG Gebrauch. Insbesondere die zurückhaltende, die öffentliche Kenntnisnahme nach Möglichkeit ausschließende Form der Einladung zu diesem Treffen durch lediglich interne Schreiben verdeutlicht, dass es dem "Kameradschaftsbund" nicht um eine politische Provokation geht, aus der polizeilich relevante Gefahren (hier die der Gesundheitsbeeinträchtigung) erwachsen. Mangels - unmittelbarer oder zumindest intendierter - Verursachung ist der "Kameradschaftsbund" nicht Verhaltensverantwortlicher (siehe hierzu aber auch OVG Lüneburg NVwZ 1988, 638; wie hier noch OVG Lüneburg NVwZ 1985, 925 - im Eilverfahren -) und damit nicht polizeipflichtig; eine Inanspruchnahme als Störer – namentlich als "Zweckveranlasser" - scheidet daher aus (VGH Mannheim 1 S 3241/85 v. 28.8.1986 = DÖV 1987, 254 und VGH Mannheim, 1 S 3448/88 v. 26.10.1989 = DÖV 1990, 346; siehe hierzu auch: Schoch, Jura 2009, 360, 362 ff.; Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73, 96).
Anmerkung: Grob falsch wäre es, hier bezüglich der Frage nach der Störereigenschaft wieder auf die Aspekte der Störung der Regierungskonferenz oder der Beeinträchtigung des Images der Stadt Saarheim einzugehen. Dass mit einer solchen Begründung eine Verbotsverfügung nicht ergehen durfte, hat bereits die Prüfung des § 8 Abs. 1 SPolG ergeben.
b) Inanspruchnahme als Nichtstörer (§ 6 SPolG)
Der "Kameradschaftsbund" durfte demnach allenfalls als Nichtstörer (§ 6 SPolG) in Anspruch genommen werden. Voraussetzung für eine rechtmäßige Inanspruchnahme als Nichtstörer ist jedoch das (kumulative) Vorliegen der in § 6 SPolG genannten Voraussetzungen (siehe hierzu: Schoch, Jura 2007, 676 ff.).
Fraglich ist bereits, ob eine gegenwärtige erhebliche Gefahr vorliegt. Eine gegenwärtige Gefahr (zu diesem Begriff: Götz, § 6 Rn. 25 f.) liegt vor, wenn "die Einwirkung des schädigenden Ereignisses auf ein bedeutsames Rechtsgut bereits begonnen hat oder unmittelbar bevorsteht oder in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit bevorsteht". Vorliegend sollte die Versammlung am 8. Mai stattfinden; die Verbotsverfügung erfolgte am zwölften Tag vor der geplanten Versammlung. Da jedoch das Merkmal der gegenwärtigen Gefahr restriktiv auszulegen ist (vgl. VGH Mannheim, 1 S 3241/85 v. 28.8.1986 = DÖV 1987, 254 und VGH Mannheim, 1 S 3448/88 v. 26.10.1989 = DÖV 1990, 346) und innerhalb von zwölf Tagen noch geeignete Maßnahmen gegen die Störer zur Abwehr der Gefahr durchaus möglich sind, fehlt es an dem Vorliegen einer gegenwärtigen Gefahr.
Zweifelhaft ist darüber hinaus, ob Maßnahmen gegen die Störer unmöglich oder erfolglos sind. Der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde kann von der Vollzugspolizei gemäß § 41 SPolG Vollzugshilfe erbitten, die nicht allein von saarländischen Polizeikräften, sondern nach § 88 SPolG ebenso von Polizisten aus anderen Bundesländern oder des Bundes erbracht werden könnte (s. auch BVerwG NVwZ 1999, 991, 993; Schoch, Jura 2007, 676, 679; Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73, 96). Erfolgversprechende Maßnahmen gegen die gewaltbereiten Gegen-Demonstranten als Störer dürften mit Hilfe eines entsprechend großen Polizeiaufgebots durchaus möglich sein, etwa durch Abschirmung des Ortes des Treffens oder Platzverweise gegen Gegen-Demonstranten (vgl. BVerfG, 1 BvQ 14/06 v. 10.5.2006, Abs. 9 ff. = NVwZ 2006, 1049 f.; BVerfG, 1 BvR 1418/07 v. 26.6.2007, Abs. 16 ff. = NVwZ-RR 2007, 641 f.; VGH Mannheim, 1 S 3448/88 v. 26.10.1989 = DÖV 1990, 346). Im Übrigen sind ja gerade wegen der Sicherung der Regierungskonferenz vor Ort fast die gesamten saarländischen Polizeikräfte in Saarheim zusammengezogen, die ohne größere Probleme auch gegen die Gegendemonstranten eingesetzt werden können.
Da somit weder die erste noch die zweite Voraussetzung des § 6 Abs. 1 SPolG erfüllt ist (wobei es genügt, dass eine dieser Voraussetzungen nicht gegeben ist), scheidet eine rechtmäßige Inanspruchnahme des "Kameradschaftsbundes" als Nichtstörer aus.
c) Ergebnis zu 2
Der Kameradschaftsbund war dementsprechend nicht polizeipflichtig, so dass er nicht richtiger Adressat der Polizeiverfügung war
3. Ergebnis zu III
Die Verbotsverfügung gegenüber dem Verein war somit materiell rechtswidrig.
IV. Ergebnis zu B
Somit verletzt die Verbotsverfügung den Verein zumindest in seinem Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG, wenn nicht sogar in seinem Recht aus Art. 9 Abs. 1 GG. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist damit begründet.
C) Ergebnis
Die Klage ist somit zulässig und begründet und wird Erfolg haben.
Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@dhv-speyer.de
Teilnehmer des Polizeirechtsrundgangs: Nach
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