Lösungsvorschlag

Mobilmachung

Stand der Bearbeitung: 29. August 2007

Siehe hierzu: BVerwGE 18, 247 ff; BVerwGE 44, 59 ff.; BVerwG, BauR 1993, 300 ff., OVG Hamburg, NVwZ-RR 1998, 616 ff.; Ihnen, NdsVbl. 2001, 315 f.; Ortloff, NVwZ 1988, 320 ff..

A) Beseitigung der Wohnwagen

Eine mögliche bauaufsichtliche Maßnahme, die Grossklos ergreifen könnte, ist die Anordnung der Beseitigung nach § 82 Abs. 1 LBO. Dazu müssten die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage gegeben sein.

I. Tatbestandsvoraussetzungen des § 82 Abs. 1 LBO

Dann müssten die Campingwagen eine "Anlage" i.S.d. § 82 Abs. 1 LBO sein (1), die in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet worden ist (2) und es müssten auf andere Weise als durch eine vollständige Beseitigung der Campingwagen rechtmäßige Zustände nicht wieder hergestellt werden können (3).

1. Campingwagen als bauliche Anlage?

Der Begriff der baulichen Anlage ist in § 2 Abs. 1 Satz 1 bis 3 LBO legal definiert. Hiernach sind bauliche Anlagen mit dem Erdboden verbundene, aus Bauprodukten hergestellte Anlagen. Bauprodukte sind nach § 2 Abs. 12 Nr. 1 LBO vor allem Baustoffe, Bauteile und Anlagen, die hergestellt werden, um dauerhaft in bauliche Anlagen eingebaut zu werden. Nach  § 2 Abs. 1 S. 2 LBO besteht eine Verbindung mit dem Erdboden auch dann, wenn die Anlage durch eigene Schwere auf dem Boden ruht oder wenn sie dazu bestimmt ist, überwiegend ortsfest benutzt zu werden. Für fahrbare Anlagen, wie z.B. im vorliegenden Falle die Campingwagen, ist dabei darauf abzustellen, ob die Anlagen überwiegend ortsfest benutzt werden. Hierbei soll es jedoch nicht darauf ankommen, ob die ortsfeste Benutzung zeitlich überwiegt. Eigentliches Kriterium ist die Antwort auf die Frage, ob die Anlage als Ersatz für ein Gebäude dient. Campingwagen werden also nur in solchen Fällen als bauliche Anlage i.S.d. Bauordnungsrechts gesehen, wenn diese z.B. als Ersatz für ein Wochenendhaus dienen (BVerwGE 44, 59). Somit kommt es bauordnungsrechtlich auf die unmittelbare Verbindung mit dem Erdboden nicht an (BVerwGE 44, 59f.; Bitz/Schwarz/Seiler-Dürr/Dürr, Rn. II, 73).

Im vorliegenden Fall dienen die abgestellten Campingwagen aber gerade nicht als Gebäudeersatz. Sie sollen auch nicht ortsfest genutzt werden. Artig stellt die Campingwagen in der Absicht auf seinem Grundstück ab, diese wieder zu verkaufen. Sie stellen damit gerade keinen Gebäudeersatz und somit auch keine bauliche Anlage dar.

II. Ergebnis

Da es sich bei den abgestellten Campingwagen nicht um eine Anlage i.S.d. § 2 Abs. 1 LBO handelt, kann ihre Beseitigung nach § 82 Abs. 1 LBO auch nicht angeordnet werden.

B) Nutzungsuntersagung des Grundstücks

Gelten die Campingwagen nicht als bauliche Anlage, ist weiter fraglich, ob Artig durch die Aufschüttung des Gartens mit Schotter und dem Abstellen der Campingwagen die Nutzung seines Grundstücks derart geändert hat, dass man diese Nutzung nach § 82 Abs. 2 LBO versagen kann.

I. Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 82 Abs. 2 LBO

Dann müsste es sich bei dem Grundstück um eine "Anlage" i.S.d. § 82 Abs. 2 LBO handeln (1), die im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt wird (2).Darüber hinaus müsste die Behörde das ihr zustehende Ermessen ordnungsgemäß entsprechend § 40 SVwVfG ausüben.

1. Grundstück als Anlage

Bei einem Grundstück als solchem handelt es sich nicht um eine Anlage i.S.d. § 82 Abs. 2 LBO (vgl. Bitz/Schwarz/Seiler-Dürr/Dürr, Rn. IX 22). Wird aber ein Grundstück durch die Oberflächenbefestigung verändert, so ist darin die Herstellung einer baulichen Anlage zu sehen.

Vorliegend trägt Artig auf seinem Rasen eine Schotterdecke auf, um die Campingwagen bei schlechtem Wetter davor zu bewahren, im Boden zu versinken. Durch diese Oberflächenbefestigung verändert er das Grundstück derart, dass es sich danach um eine bauliche Anlage handelt.

2. Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften

Damit Artig die Nutzung seiner Gartens als Abstellplatz nach § 82 Abs. 2 LBO untersagt werden kann, müsste er diesen Garten in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften nutzen (§ 82 Abs. 2 LBO). Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn die Nutzung seit ihrer Aufnahme in Widerspruch zum materiellen Baurecht steht und nicht durch eine Baugenehmigung gedeckt ist, also formell und materiell illegal ist (vgl. Bitz/Schwarz/Seiler-Dürr/Dürr, Rn. IX 25, 30).

Anmerkung: Ob die formelle Illegalität einer Anlage allein eine Nutzungsuntersagung rechtfertigen kann, ist umstritten (vgl. OVG Saarlouis NVwZ 1985, 122). Hierauf kommt es jedoch nur dann an, wenn das Vorhaben materiell legal ist. Dagegen ist eine Beseitigungsanordnung bzw. Nutzungsuntersagung ausgeschlossen, wenn ein Vorhaben nur materiell illegal ist, jedoch von einer Baugenehmigung gedeckt ist. Hier genießt das Vorhaben solange Bestandsschutz, bis die Baugenehmigung aufgehoben worden ist (deutlich Fischer, NVwZ 2004, 1057, 1059).

a) Formelle Illegalität

Die Nutzung des Gartens als Abstellplatz durch Artig wäre dann formell illegal, wenn sie nicht durch eine bereits erlassene Baugenehmigung gedeckt ist und eine Baugenehmigung nach §§ 60 ff. LBO überhaupt notwendig war. Aus dem Sachverhalt ergibt sich, dass Artig keine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung hatte. Daher ist zunächst fraglich, ob es sich vorliegend um eine Nutzungsänderung handelt, die einer Baugenehmigung bedurft hätte.

Da Artig sein früheres Gartengrundstück mittlerweile als Verkaufs- und Ausstellungsfläche für seine Campingwagen benutzt, liegt eine Nutzungsänderung des Grundstücks i.S.d. § 60 Abs. 1 LBO vor. Fraglich ist damit, ob die Nutzungsänderung gemäß § 60 Abs. 1 LBO genehmigungsbedürftig war. Eine Nutzungsänderung ist nur dann bauordnungsrechtlich relevant, wenn für die Nutzung andere oder weitergehende Anforderungen nach baurechtlichen Vorschriften bestehen. Die Fläche hinter dem Haus wurde die gesamte Zeit als Garten genutzt. Durch das Aufschütten mit Schotter und das Aufstellen der Campingwagen ist nun eine komplett andere Nutzung gegeben. Diese Nutzungsänderung ist insbesondere auch nicht nach § 61 Abs. 3 Nr. 1 LBO genehmigungsfrei, weil erkennbar für einen Garten andere öffentlich-rechtliche Anforderungen gelten als für einen Abstellplatz, auf dem Campingwagen gelagert werden. Darüber hinaus kann diese Vorschrift in den Fällen keine Anwendung finden, in denen die bisherige Nutzung ihrerseits einer bauaufsichtsbehördlichen Zulassung (Genehmigung) bedurfte, diese aber nicht vorlag (Bitz/Schwarz/Seiler-Dürr/Dürr, Rn. VI 24). So steht es hier. Das Aufschütten des Gartens mit Schotter stellt seinerseits eine genehmigungsbedürftige Anlage dar, für die laut Sachverhalt keine Baugenehmigung vorlag. Somit kann dieses Nichtvorliegen nicht dadurch geheilt werden, dass eine spätere Nutzungsänderung genehmigungsfrei ist.

Da das Vorhaben des Artig genehmigungsbedürftig war, Artig aber keine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung hatte, ist das Vorhaben formell illegal.

b) Materielle Illegalität

Die von Artig vorgenommenen Nutzungsänderung könnte auch materiell illegal sein. Da Verstöße gegen Bauordnungsrecht nicht erkennbar sind... 

Anmerkung: Im Baugenehmigungsverfahren wäre im vorliegenden Fall nach § 64 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LBO die Beachtung des Bauordnungsrechts nicht zu prüfen, weil die Baugenehmigung nach § 64 Abs. 1 Nr. 2 LBO im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren zu erteilen wäre. Hierauf kommt es aber für die materielle Illegalität einer baulichen Anlage nicht an. Eine Verfügung nach § 82 LBO kann vielmehr auch wegen solcher Baurechtsverstöße ergehen, die im vereinfachten Genehmigungsverfahren nicht zu prüfen sind.

... kommt hier nur ein Verstoß gegen die bauplanungsrechtlichen Vorgaben der §§ 29 ff. BauGB in Betracht

aa) Anwendbarkeit der §§ 29 ff. BauGB

Fraglich ist jedoch zunächst, ob die §§ 29 ff. BauGB insoweit überhaupt anwendbar sind. Dann müsste es sich bei dem Vorhaben Artigs um die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung einer baulichen Anlage i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB handeln, also um ein Vorhaben, das unabhängig davon, ob die Voraussetzungen des § 2 LBO erfüllt sind, eine gewisse "bodenrechtliche" bzw. "städtebauliche" Relevanz aufweisen, also die in § 1 Abs. 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (vgl. Muckel, § 7 Rn. 10 ff.). Darüber hinaus kann nur dann ein "Vorhaben" i.S.d. § 29 BauGB vorliegen, wenn Veränderungen am Grundstück vorgenommen wurden; die bloße Aufnahme einer bestimmten Grundstücksnutzung erfüllt diese Vorgaben nicht (Ihnen, NdsVBl. 2001, 315 f.). 

Bei der Einrichtung einer Verkaufsfläche von 150 qm, der Abdeckung mit Schotter und dem Aufstellen von Campingwagen zu Verkaufszwecken, liegt jedoch ein Vorhaben i. S. des § 29 BauGB vor (vgl. BVerwG BauR 1993, 300f.).

bb) Vereinbarkeit mit § 30 BauGB

Da der Sachverhalt keine Aussagen über das Vorliegen weder eines qualifizierten noch eines einfachen Bebauungsplans macht, sind hier nur die Regeln der § 34, § 35 BauGB heranzuziehen.

cc) Vereinbarkeit mit § 34 BauGB

Fraglich ist daher zunächst, ob sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach § 34 BauGB richtet. Dann müsste sich das Grundstück Artigs innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils befinden. Der Bereich des Hauses, auf dem sich die Aufschüttung befindet, ist hier unmittelbar im Anschluss an ein Grundstück, auf dem ein Gebäude steht, das das letzte Gebäude eines in Zusammenhang bebauten Ortsteils ist.  Grundsätzlich endet der Innenbereich unabhängig vom Verlauf der Grundstücksgrenzen unmittelbar hinter dem letzten Haus des im Zusammenhang bebauten Ortsteils. Eine Fläche, die unmittelbar an das letzte vorhandene Gebäude des Innenbereichs anschließt, zählt damit bereits zum Außenbereich. So ist die Sachlage auch hier: Das Gebäude ist auf drei Seiten von anderen Wohngebäuden umgeben, aber der Grundstücksteil, auf dem Artig die Verkaufs- und Ausstellungsfläche errichtet hat, liegt nicht mehr im Innenbereich, sondern im Außenbereich, so dass sich die Zulässigkeit des Vorhabens allein nach § 35 BauGB richtet.

dd) Vereinbarkeit mit § 35 BauGB

Von daher stellt sich die Frage, ob das Vorhaben mit § 35 BauGB vereinbar ist. Insoweit ist von Bedeutung, ob es sich bei dem Vorhaben um ein nach § 35 Abs. 1 BauGB sog. privilegiertes Vorhaben handelt, das schon dann zulässig ist, wenn ihm öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB nicht entgegenstehen, oder um ein "sonstiges Vorhaben" i.S.d. § 35 Abs. 2 BauGB, das immer dann unzulässig ist, wenn es öffentliche Belange i.S.d. § 35 BauGB beeinträchtigt.

(1) Zulässigkeit als privilegiertes Vorhabens nach § 35 Abs. 1 BauGB

Hier könnte allenfalls eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB in Betracht kommen. Dann müsste die Ausstellungsfläche wegen ihrer besonderen Anforderungen an die Umgebung oder wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden können. Jedoch sind solche Gründe nicht ersichtlich, und gerade ein Vergleich mit der gängigen Praxis zeigt, dass z. B. auch Autohändler nicht einer solchen Privilegierung unterliegen.

(2) Zulässigkeit als "sonstiges Vorhaben" nach § 35 Abs. 2 BauGB

Das Vorhaben könnte dementsprechend nur nach § 35 Abs. 2 BauGB zulässig sein. Insoweit geht die Rechtsprechung davon aus, dass - entgegen seinem Wortlaut - § 35 Abs. 2 BauGB der Behörde kein Ermessen einräumt, auch ein "sonstiges Vorhaben" im Außenbereich also genehmigt werden muss, wenn es keine öffentlichen Belange beeinträchtigt. Begründet wird dies vor allem damit, dass die Baufreiheit Bestandteil des nach Art. 14 GG geschützten Eigentums sei und damit allein dem Gesetzgeber vorbehalten sei, den Inhalt des Eigentums zu bestimmen (BVerwGE 18, 247, 249 ff.). Dies ist nicht unbestritten (vgl. z. B. Ortloff, NVwZ 1988, 320 ff.), kann hier jedoch dahingestellt bleiben, wenn das Vorhaben öffentliche Belange beeinträchtigt, da dann die Voraussetzungen des § 35 Abs. 2 BauGB schon tatbestandlich nicht gegeben sind. Wann öffentliche Belange beeinträchtigt sind, führt § 35 Abs. 3 BauGB in nicht abschließenden "Regelbeispielen" auf:

Durch das Aufstellen der Campingwagen auf dem Ausstellungsplatz werden unzweifelhaft öffentlich-rechtliche Belange beeinträchtigt. Die für den Außenbereich nicht unwesentliche Ansammlung von Campingwagen stellt eine Störung der natürlichen Eigenart der Landschaft dar, bei der das Orts- und Landschaftsbild nicht unwesentlich verunstaltet wird. Somit kann § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB eingreifen.

Durch das Vorhaben Artigs werden also öffentlich-rechtliche Belange nach § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB beeinträchtigt, so dass es auch nicht gem. § 35 Abs. 2 BauGB mit dem Bauplanungsrecht vereinbar ist.

(3) Ergebnis zu dd

Das Vorhaben widerspricht somit § 35 BauGB.

ee) Ergebnis zu b

Somit ist die Nutzungsänderung auch materiell illegal.

c) Ergebnis zu 2

Das Grundstück wird somit in Widerspruch zu öffentlichen Vorschriften genutzt.

3. Artig als richtiger Adressat der Nutzungsuntersagung?

Da die Frage, gegen wen eine Maßnahme nach § 82 Abs. 2  LBO zu richten ist, in der LBO - mit Ausnahme des hier nicht anwendbaren § 52 LBO - nicht geregelt ist, sind insofern entsprechend § 8 Abs. 2 Satz 2 SPolG die allgemeinen Vorschriften der §§ 4 ff. SPolG heranzuziehen (Bitz/Schwarz/Seiler-Dürr/Dürr, Rn. IX 66; Guckelberger, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 5 Rn. 139): Hier beruht die materiell illegale Nutzung vor allem auf dem Verhalten Artigs, der auf seinem Grundstück die Campingwagen aufstellt, so dass er als Verhaltensstörer (§ 4 Abs. 1 SPolG) anzusehen ist. Darüber hinaus ist er als Eigentümer des Grundstücks für die dort veranstaltete Nutzung nach § 5 Abs. 2 Satz 1 SPolG verantwortlich.

Anmerkung: Die Frage, ob der polizeirechtlich in Anspruch Genommene überhaupt in Anspruch genommen werden darf, ist keine Frage des Entschließungs- oder gar des Rechtsfolgeermessens und damit auch keine Frage der Verhältnismäßigkeit. Sie darf auf keinen Fall mit der Frage verwechselt werden, ob die Auswahl zwischen mehreren Pflichtigen ohne Ermessensfehler getroffen wurde. Auch stellt sich diese Frage nur, wenn mehrere Personen nach den §§ 4 ff. SPolG materiell verpflichtet sind, also überhaupt als Adressaten einer Gefahrenabwehrverfügung in Betracht kommen, siehe hierzu den Baumfällig-Fall.

II. Ordnungsgemäße Ermessensausübung (§ 40 VwVfG)

§ 82 Abs. 2 LBO räumt der Bauaufsichtsbehörde bezüglich der Rechtsfolge in unterschiedlicher Weise Ermessen ein, nämlich sowohl hinsichtlich des "Ob" des Tätigwerdens (Entschließungsermessen), hinsichtlich des Inhalts der Maßnahme (Auswahlermessen hinsichtlich des Mittels) und hinsichtlich des Adressaten der Maßnahme (Auswahlermessen bezüglich des Störers). Die Nutzungsuntersagung ist daher nur dann rechtmäßig, wenn kein Verstoß gegen § 40 SVwVfG vorliegt.

• Hinsichtlich des "Ob" des Tätigwerdens sind keine Bedenken ersichtlich: Grossklos überlegt ja gerade, welche Mittel ihm zur Verfügung stehen. Er hat dies auch gemäß § 40 Alt. 1 SVwVfG entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt, weil eindeutig allein bauaufsichtsrechtliche Erwägungen für die Nutzungsuntersagung maßgeblich waren.

• Auch hinsichtlich des "Wie" des Tätigwerdens bestehen keine Bedenken: Insbesondere wurden die gesetzlichen Grenzen des Ermessens gemäß § 40 Alt. 2 SVwVfG eingehalten, zu denen vor allem auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip (vgl. § 2 SPolG) gehört.

Anmerkung: Siehe zum Verhältnismäßigkeitsprinzip diesen Hinweis.

Die Untersagung der Nutzung des Grundstücks als Abstellfläche für Campingwagen ist geeignet, baurechtsgemäße Zustände wieder herzustellen, und insoweit auch erforderlich, weil der Bauaufsichtsbehörde andere, noch mildere Mittel zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands nicht zur Verfügung stehen. Schließlich ist auch die Verhältnismäßigkeit i.e.S. gewahrt: Artig kann sich insbesondere gerade nicht auf Bestandsschutz berufen, weil die Nutzung eben nicht - wie festgestellt - durch eine Baugenehmigung gedeckt ist. 

• Schließlich ist das Ermessen auch hinsichtlich der Störerauswahl ordnungsgemäß ausgeübt worden. Dies ergibt sich schon allein auf Grund der Tatsache, dass Artig nicht nur Eigentümer des Grundstücks sondern auch derjenige ist, der die Campingwagen auf seinem Grundstück abgestellt hat, um sie auf diesem auszustellen.

Somit ist auch das Ermessen von der Bauaufsichtsbehörde ordnungsgemäß ausgeübt worden.

III. Ergebnis zu B

Damit ist die Nutzungsänderung formell und materiell illegal. Da auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen, Adressat der Nutzungsuntersagung und Ermessensausübung, vorliegen, kann auf der Grundlage des § 82 Abs. 2 LBO eine Nutzungsuntersagung ausgesprochen werden.

C) Gesamtergebnis

Grossklos kann zwar nicht die Beseitigung der Wohnwagen nach § 82 Abs. 1 LBO anordnen, aber eine Nutzungsuntersagung nach § 82 Abs. 2 LBO aussprechen.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@dhv-speyer.de

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