Lösungsvorschlag
Rathausbrand
Stand der Bearbeitung: 34. Juli 2022
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim
Siehe zur beamtenrechtlichen Komponente des Falles: BVerwG, II C 147.61 v. 17.9.1964 = BVerwGE 19, 243 ff.; BVerwG, 2 C 22/16 v.2.2.2017 = NVwZ-RR 2017, 546 ff.; Beckmann, ZBR 2004, 109 ff.; Köpfer, DVBl. 1995, 449 ff.; Schupp, Die Personalvertretung 1994, 66 ff.; Simianer, ZBR 1993, 33 ff.; Schönrock, ZBR 2019, 370 ff.; U. Stelkens, LKV 1999, 161 ff.
Die Klage Gerd Mütlichs hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
A) Zulässigkeit
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO erfüllt sind.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis. Zusammenfassend zum Rechtsschutz im Beamtenrecht Lenk, Jura 2022, 284 ff.
I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO i.V.m. § 54 Abs. 1 BeamtStG bzw. § 126 Abs. 1 BRRG)
Der Verwaltungsrechtsweg könnte nach § 54 Abs. 1 BeamtStG bzw. § 126 Abs. 1 BRRG eröffnet sein.
Anmerkung: Zum Verhältnis von § 54 Abs. 1 BeamtStG und § 126 Abs. 1 BRRG zueinander siehe z. B. Terhechte (NVwZ 2010, 996 ff.), der davon ausgeht, dass beide Vorschriften nach wie vor nebeneinander bestehen (ebenso Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, § 40 Rn. 40). Nach anderer Ansicht wird § 126 Abs. 1 BRRG durch § 54 Abs. 1 BeamtStG i.S. der Lex-Posterior-Regel und Lex-Specialis- Regel verdrängt (so Auerbach, ZBR 2009, 217, 222). Die Bundeskompetenz für die Rechtswegzuweisung ergibt sich jedenfalls nach wie vor auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG.
Dann müsste es sich bei der vorliegenden Klage um eine Klage aus dem Beamtenverhältnis handeln. Eine solche Klage liegt vor, wenn die Streitigkeit im weitesten Sinne im Beamtenverhältnis wurzelt.
Anmerkung: Siehe hierzu Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, § 40 Rn. 42.
Hier macht die Stadt Saarheim gegen den Kläger, einen ihrer Gemeindebeamten, der grob fahrlässig ihr Rathaus (teilweise) zerstört hat, einen Schadensersatzanspruch geltend. Sie verlangt also Schadensersatz wegen einer schuldhaft begangenen Eigentumsverletzung. Ein solcher Schadensersatzanspruch könnte sich hier entweder aus § 823 Abs. 1 BGB oder aus § 48 Satz 1 BeamtStG ergeben. Nur bei Anwendbarkeit des § 48 Satz 1 BeamtStG läge eine beamtenrechtliche Streitigkeit vor. Da der Oberbürgermeister Mütlich nicht vor den ordentlichen Gerichten gemäß § 13 GVG verklagt, sondern den Schadensersatzanspruch durch Verwaltungsakt durchsetzen will, lässt dies - wie sich auch aus dem Hinweis im Sachverhalt ergibt - den Schluss zu, dass er von der Anwendbarkeit des § 48 Satz 1 BeamtStG ausgeht. Die Frage, ob ein solcher Anspruch gegeben ist und wie er gegebenenfalls gegenüber einem Beamten durchzusetzen wäre, ist aber eine Frage, die im Beamtenverhältnis wurzelt. Somit ist kraft der Sonderzuweisung des § 54 Abs. 1 BeamtStG der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.
II. Statthafte Klageart
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37.
Mütlich wendet sich hier "gegen den Bescheid der Stadt Saarheim vom 20. April 2022". Für diese Klage könnte die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO die statthafte Klageart sein. Dann müsste der Bescheid vom 20. April 2022 ein Verwaltungsakt im Sinne dieser Vorschrift sein. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.
Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.
Danach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles, welche auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
Durch den Bescheid soll Mütlich zur Zahlung von 95.281,32 Euro verpflichtet werden. Die Maßnahme ist daher auf eine Rechtsfolge gerichtet, enthält also eine Regelung. Die notwendige Außenwirkung würde dem Bescheid dann zukommen, wenn er nicht ein bloßes Verwaltungsinternum darstellen würde.
Anmerkung: Siehe hierzu Maurer/Waldhoff, § 9 Rn. 24.
Es dürfte sich bei dem Bescheid also nicht um eine rein innerdienstliche Weisung handeln, die Mütlich nur als Amtswalter - also als Teil der Behördenorganisation - betrifft. Nicht jede Anordnung eines Vorgesetzten gegenüber einem Beamten kann aber als Verwaltungsinternum angesehen werden. Wenn der Beamte durch sie in seiner persönlichen Rechtsstellung berührt oder betroffen ist, hat die Maßnahme Außenwirkung. Da Mütlich durch den Bescheid verpflichtet werden soll, aus seinem Vermögen Geld zu leisten, wird er in seiner persönlichen Rechtsstellung betroffen. Also ist die Regelung des Bescheides auf Außenwirkung gerichtet, d.h. ein Verwaltungsakt liegt vor.
Anmerkung: Siehe hierzu Lenk, Jura 2022, 284, 285 f.; Maurer/Waldhoff, § 9 Rn. 25; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 198.
Damit ist die Anfechtungsklage statthaft.
III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)
Mütlich wäre gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, wenn nicht schlechthin auszuschließen ist, dass er durch den Bescheid in seinen Rechten verletzt ist. Unterstellt man die Rechtswidrigkeit des Bescheids, so kann dieser als belastender Verwaltungsakt Mütlich als seinen Adressaten zumindest in seinem Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG (allgemeine Handlungsfreiheit) verletzen. Die Rechtswidrigkeit des Bescheides ist nicht von vornherein auszuschließen, so dass Mütlich klagebefugt ist.
Anmerkung: Zur Adressatentheorie siehe diesen Hinweis.
IV. Vorverfahren (§ 68 ff. VwGO i.V.m. § 54 Abs. 2 bis 4 BeamtStG)
Das nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 54 Abs. 2 BeamtStG erforderliche Vorverfahren hat stattgefunden.
Anmerkung: Zuständige Widerspruchsbehörde ist nach § 54 Abs. 3 BeamtStG, § 3 Abs. 1 Nr. 5 SBG i.V.m. § 59 Abs. 5 KSVG - wie schon im Sachverhalt gesagt - der Oberbürgermeister als oberste Dienstbehörde; § 8 Abs. 1 Nr. 2 AGVwGO wird insoweit verdrängt.
V. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)
Der Oberbürgermeister ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO richtiger Klagegegner.
Anmerkung: Zur Bedeutung des § 78 VwGO siehe diesen Hinweis.
VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)
Mütlich ist nach § 61 Nr. 1 VwGO als natürliche Person und der Oberbürgermeister nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO als Behörde beteiligtenfähig.
Anmerkung: Zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO siehe diesen Hinweis.
VII. Ergebnis zu A
Da laut Sachverhalt auch die Vorschriften über Form und Frist der Klage eingehalten wurden, ist die Klage insgesamt zulässig.
B) Begründetheit
Die Klage ist begründet, soweit der angegriffene Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Da es sich bei dem Bescheid vom 20. April 2022 um einen an Mütlich adressierten, ihn unmittelbar belastenden Verwaltungsakt handelt, indiziert wegen Art. 2 Abs. 1 GG die Rechtswidrigkeit des Bescheids schon die Rechtsverletzung des Klägers, so dass hier nur die Rechtswidrigkeit des Bescheides näher zu untersuchen ist.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 6 C 8/14 v. 5.8.2015, Abs. 21 = BVerwGE 152, 355 Abs. 21; zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.
I. Regelungsgehalt des Bescheids
Bevor die Rechtmäßigkeit des Bescheides geprüft werden kann, muss jedoch Klarheit über seinen Regelungsgehalt bestehen.
Anmerkung: Zur Auslegung eines Verwaltungsaktes siehe diesen Hinweis.
Der Oberbürgermeister setzt im vorliegenden Fall durch Verwaltungsakt eine Schadensersatzforderung fest (siehe beiliegende Kopie des Bescheides vom 20. April 2022), auf die durch den Bescheid vom 10. Mai 2021 einseitig verzichtet wurde (siehe Kopie des Bescheides vom 10. Mai 2021 [Verzichtsbescheid]).
Dieser Verzicht könnte der Durchsetzung des Anspruchs entgegenstehen. Dann müsste es sich hierbei um einen bestandskräftigen Verwaltungsakt handeln. Vorliegend hat der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim zugunsten Mütlichs einseitig auf eine der Stadt Saarheim möglicherweise zustehende Forderung verzichtet. Durch diese Maßnahme sollte das Rechtsverhältnis im Hinblick auf den Rathausbrand zwischen Mütlich und der Stadt endgültig geklärt werden. Somit liegt ein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 des nach seinem § 1 Abs. 1 Nr. 2 anwendbaren SVwVfG vor. Dieser wäre wirksam und bestandskräftig, wenn er nicht aufgehoben worden ist (§ 43 Abs. 2 SVwVfG). Ohne eine Aufhebung dieses Verzichts wäre die Klage also von vornherein begründet, weil der Durchsetzung der Forderung der bestandskräftige Verzicht entgegenstünde. Der von Mütlich angegriffene Schadensersatzbescheid vom 20. April 2022 könnte aber gleichermaßen als konkludent erklärte Aufhebung des Verzichtsbescheids zu verstehen sein. Er würde dann zwei Regelungen enthalten, die hinsichtlich ihrer Rechtmäßigkeit unabhängig voneinander zu prüfen wären.
Fraglich ist also, ob der Bescheid vom 20. April 2022 auch als Aufhebung des Verzichtsbescheids ausgelegt werden kann. Ausdrücklich ist dies dem Text des Bescheides nicht zu entnehmen. Verwaltungsakte können aber analog § 133, § 157 BGB unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts ausgelegt werden. Unklarheiten gehen hierbei zu Lasten der Behörde.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 76 ff.
Im vorliegenden Falle könnte der Oberbürgermeister mit der Erklärung, dass "der mit Bescheid vom 10. Mai 2021 erklärte vollständige Verzicht auf Schadensersatzansprüche ... von Anfang an rechtswidrig war" und deshalb "an dieser Befreiung nicht festgehalten werden" könne, lediglich eine Rechtsansicht geäußert haben. Jedoch könnte dieser Satz auch als konkludent erklärte Aufhebung des Verzichtsbescheids verstanden werden: Zum einen wird durch die Festsetzung der Schadensersatzforderung, zum anderen durch den oben genannten Passus deutlich, dass die Verzichtserklärung der Durchsetzung der Schadensersatzforderung nicht entgegenstehen sollte. Wollte der Oberbürgermeister an dem ursprünglichen Bescheid festhalten, so würde er sich in Widerspruch zu seiner jetzigen Forderung setzen. Dies konnte Mütlich nicht annehmen. Vielmehr musste er bei verständiger Würdigung der Sachlage davon ausgehen, dass der Verzicht nicht mehr gelten sollte. Unklarheiten bestanden in dieser Hinsicht nicht. Generell kann in Fällen, in denen der ursprüngliche Verwaltungsakt durch einen anderen, diesem widersprechenden Verwaltungsakt ersetzt wird, hierin die konkludente Rücknahme des ursprünglichen Verwaltungsakts gesehen werden, solange der Wille, den ersten Verwaltungsakt aufzuheben, zumindest erkennbar wird.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 6 C 3/11 v. 9.5.2012, Abs. 39 f. = BVerwGE 143, 87 Abs. 39 f.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rn. 244.
Dies ist vorliegend aus den oben genannten Gründen anzunehmen.
Der Bescheid vom 20. April 2022 enthält also zwei Regelungen, nämlich (1.) die Aufhebung des Verzichtsbescheids und (2.) die Festsetzung der Schadensersatzforderung der Stadt. Die Frage der Rechtmäßigkeit dieser Regelungen ist nach unterschiedlichen Normen zu beurteilen, daher sind sie getrennt zu untersuchen.
II. Die Rechtmäßigkeit der Aufhebung des Verzichtsbescheids
Der Oberbürgermeister könnte zur Aufhebung des Verzichtsbescheids durch § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG ermächtigt sein, wonach rechtswidrige Verwaltungsakte auch nach deren Unanfechtbarkeit zurückgenommen werden können.
Anmerkung: Nach der Systematik des § 48 SVwVfG ist eigentliche Ermächtigungsgrundlage für die Rücknahme eines Verwaltungsaktes immer § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG. § 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 bis 4 SVwVfG schränkt diese Ermächtigung nur für den Fall des begünstigenden Verwaltungsaktes ein.
Unerheblich ist insoweit, ob ein Anspruch überhaupt bestand. Besteht kein Schadensersatzanspruch, so geht der Verzicht ins Leere. Dies macht ihn aber nicht rechtswidrig und verhindert auch nicht die Rücknahme des Verzichts. Selbst wenn ein Schadensersatzanspruch in Wirklichkeit nicht besteht, kann die Behörde ein Interesse daran haben, einen rechtswidrigen Verzicht zurückzunehmen, um dann in einem neuen Verfahren (gegebenenfalls gerichtlich) zu klären, ob ein Anspruch besteht.
1. Zuständigkeit
Der Oberbürgermeister müsste zur Rücknahme des Verzichtsbescheids zuständig gewesen sein. Zuständig für die Rücknahme eines Verwaltungsakts ist die Behörde, die für dessen Erlass zuständig ist.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 7 C 42.98 v. 20.12.1999, Abs. 14 ff. = BVerwGE 110, 226, 229 ff.; BVerwG, 2 A 1/18 v. 30.10.2018, Abs. 17 = NVwZ-RR 2019, 278 Abs. 17; siehe ferner § 48 Abs. 5 und § 49 Abs. 5 SVwVfG, die sich jedoch nur auf die örtliche Zuständigkeit beziehen.
Fraglich ist daher, ob der Oberbürgermeister für den Erlass des Verzichtsbescheids zuständig war. Hier ging er davon aus, dass auf einen Anspruch aus dem Beamtenverhältnis, nämlich auf einen Anspruch aus § 48 Satz 1 BeamtStG, verzichtet werden sollte. Auf einen Schadensersatzanspruch kann aber nur verzichten, wer zu dessen Durchsetzung befugt ist. Fraglich ist also, wer zur Durchsetzung eines Schadensersatzanspruches aus § 48 Satz 1 BeamtStG gegenüber einem Gemeindebeamten zuständig ist.
Nach § 3 Abs. 1 Nr. 5 SBG i.V.m. § 59 Abs. 5 Satz 1 KSVG ist der Bürgermeister Dienstvorgesetzter und oberste Dienstbehörde der Gemeindebediensteten, also auch der Gemeindebeamten. Als Dienstvorgesetzter ist der Oberbürgermeister gemäß § 3 Abs. 3 SBG für die beamtenrechtliche Entscheidung über die persönlichen Angelegenheiten der ihm nachgeordneten Beamten zuständig. Ob und inwieweit Beschlussfassungen des Stadtrates den Oberbürgermeister hinsichtlich dieser Entscheidungen binden, ist eine Frage des Innenverhältnisses zwischen Stadtrat und Oberbürgermeister, die sich auf die Zuständigkeit des Oberbürgermeisters im Außenverhältnis - zur Regelung beamtenrechtlicher Fragen gegenüber Mütlich - nicht auswirkt. Der Oberbürgermeister ist somit für die Durchsetzung und daher auch für den Verzicht auf einen Anspruch aus § 48 Satz 1 BeamtStG zuständig.
2. Rechtswidrigkeit des Verzichtsbescheides
Ein Verwaltungsakt kann nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG nur zurückgenommen werden, wenn er rechtswidrig ist. Fraglich ist demnach, ob der Verzichtsbescheid rechtswidrig war.
a) Rechtswidrigkeit wegen Missachtung des Beschlusses des Stadtrates vom 1. April 2021
Der Verzicht auf den Schadensersatzanspruch könnte rechtswidrig sein, weil der Oberbürgermeister hiermit dem Beschluss des Stadtrates vom 1. April 2021 zuwidergehandelt hat. Voraussetzung hierfür ist eine Bindung des Oberbürgermeister an den Beschluss des Stadtrates. Nach § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG führt der Bürgermeister die Beschlüsse des Gemeinderates aus. Er ist hierzu in jedem Fall verpflichtet. Bei rechtswidrigen Beschlüssen kommt dem Bürgermeister "nur" die Widerspruchs- und Vorlagepflicht nach § 60 KSVG zu; legt er nicht vor, so muss er den Beschluss ausführen - eine eigenständige Verwerfungskompetenz besitzt er nicht. Da der Oberbürgermeister kein Verfahren nach § 60 KSVG eingeleitet hat, blieb der Beschluss des Stadtrates selbst bei unterstellter Rechtswidrigkeit für ihn bindend (vgl. § 60 Abs. 3 KSVG).
Anmerkung: Siehe hierzu auch den Kraftprobe-Fall; ferner Spitzlei, DÖV 2022, 659, 664 f.
Indem der Oberbürgermeister Mütlich die Schadensersatzforderung erließ, hat er dem für ihn bindenden Ratsbeschluss vom 1. April 2021 zuwidergehandelt. Dieser Verstoß gegen die interne Zuständigkeitsverteilung zwischen Stadtrat und Oberbürgermeister ist auch gegenüber Mütlich von Bedeutung, wie auch § 45 Abs. 1 Nr. 4 SVwVfG verdeutlicht.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 50b, § 38 Rn. 63.
Es handelt sich letztlich um einen "normalen" Zuständigkeitsmangel, der den Bescheid rechtswidrig macht.
Anmerkung: Zur Frage, inwieweit die Zustimmung des Gemeinderates zu Handlungen des Bürgermeisters als Mitwirkungshandlung eines "Ausschusses" im Sinne des SVwVfG angesehen werden kann, so dass insoweit § 44 Abs. 3 Nr. 4 und § 45 Abs. 1 Nr. 4 SVwVfG (analog) gelten, siehe Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 45 Rn. 92; ferner BVerwG, 2 C 26/08 v. 27.8.2009, Abs. 22 f. = NVwZ-RR 2010, 157 Abs. 22; OVG Lüneburg, 7 LA 160/11 v. 31.1.2013, Abs. 8 ff. = DVBl. 2013, 454, 455 f.; OVG Lüneburg, 7 ME 110/17 v. 24.1.2018 Abs. 24 f. = NVwZ-RR 2018, 472 Abs. 23 f.; VGH München, 4 B 00.2823 v. 31.3.2003 = NVwZ-RR 2003, 771, 772; ablehnend OVG Magdeburg, 3 L 201/16 v. 24.5.2017, Abs. 34 = KommJuR 2018, 58, 60.
b) Rechtswidrigkeit wegen Verstoßes gegen Haushaltsrecht
Der Verzicht ist außerdem unter haushaltsrechtlichen Aspekten wegen Verstoßes gegen § 48 Satz 1 BeamtStG i.V.m. § 25 Abs. 3 der - aufgrund der Ermächtigung in § 222 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 10 KSVG ergangenen - Kommunalhaushaltsverordnung (KommHVO) rechtswidrig. Grundsätzlich ist die Verwaltung nämlich verpflichtet, den Beamten bei einer Pflichtverletzung auf Schadensersatz in Anspruch zu nehmen. Dies ergibt sich aus § 22 Abs. 3 KommHVO, der allgemeinen Pflicht zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltungsführung (vgl. § 82 Abs. 2 KSVG) und der Pflicht zur vorbeugenden - gegebenenfalls erzieherischen - Wirkung auf die Beamtenschaft sowie schließlich aus dem Wortlaut ("haben zu ersetzen") des § 48 Satz 1 BeamtStG
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, VI C 15.71 v. 8.8.1973, Abs. 24 = BVerwGE 44, 27, 31; Beckmann, ZBR 2004, 109, 114; Günther, RiA 2012, 247, 248; kritisch insoweit allerdings Schönrock, ZBR 2019, 370, 372; Zetzsche, ZBR 2004, 130.
Nach § 25 Abs. 3 KommHVO dürfen folglich Ansprüche (jeder Art, also auch solche aus dem Beamtenverhältnis) nur erlassen werden, wenn ihre Durchsetzung für den Schuldner nach Lage des einzelnen Falles eine besondere Härte bedeuten würde. Ein Erlass könnte daher dann in Betracht kommen, wenn sich Mütlich in einer unverschuldeten Notlage befände und zu besorgen wäre, dass die Durchsetzung des Anspruchs zu einer Existenzgefährdung führt
Anmerkung: Vgl. hierzu und zum folgenden Beckmann, ZBR 2004, 109, 114 f.; Günther, RiA 2012, 247, 249 ff.; Zetzsche, ZBR 2004, 130, 136 ff.
Für eine derart außergewöhnliche Situation Mütlichs gibt aber der Sachverhalt nichts her. Wenn Mütlich sich schadensersatzpflichtig gemacht hat, dann trifft ihn gerade die Belastung, die der Gesetzgeber einem Beamten gemäß § 48 Satz 1 BeamtStG ohne weiteres zumutet.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 2 C 22/16 v.2.2.2017, Abs. 23 = NVwZ-RR 2017, 546 Abs. 23.
Auch ist der Schaden im Vergleich zum Verschulden Mütlichs nicht außergewöhnlich hoch. Dass Mütlich im vorliegenden Fall Pech hatte, begründet noch keine besondere Härte. Andernfalls wäre jede Schadensersatzforderung des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten als außergewöhnliche Härte anzusehen.
Ein Härtefall ließe sich allenfalls in entsprechender Anwendung der Grundsätze über die beschränkte Haftung in Arbeitsverhältnissen herleiten, nach der auch bei grober Fahrlässigkeit eine Einschränkung der Arbeitnehmerhaftung ausgeschlossen sein kann, wenn ein grobes Missverhältnis zwischen der Vergütung und Schaden besteht.
Anmerkung: Siehe zu den Grundsätzen der Haftung des Arbeitnehmers gegenüber dem Arbeitgeber BAG, 8 AZR 705/11 v. 15.11.2012, Abs. 24 ff. = NJOZ 2013, 709 Abs. 24 ff.; Schwab, NZA-RR 2016, 173 ff.; Walker, JuS 2002, 736, 738 f.
Insoweit ist jedoch generell zweifelhaft, ob diese Grundsätze im Beamtenverhältnis entsprechend herangezogen werden können.
Anmerkung: Ablehnend wohl BVerwG, 2 C 22/16 v.2.2.2017, Abs. 22 ff. = NVwZ-RR 2017, 546 Abs.22 ff.: Indem § 48 BeamtStG die Haftung des Beamten auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit beschränke, stelle die Vorschrift im Hinblick auf die Verteilung des Betriebsrisikos eine abschließende Vorschrift dar, die nicht unter Berufung auf die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht wieder umgestoßen werden könne. In diese Richtung auch Beckmann, ZBR 2004, 109, 114; a. A. Zetzsche, ZBR 2004, 130, 132 ff.
Unabhängig davon lässt sich aus diesen Grundsätzen im vorliegenden Fall ohnehin nichts für Mütlich herleiten: Denn es darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Feier auf Veranlassung und unter der "Regie" Mütlichs durchgeführt worden ist (s. aber unten B III 1). Daher erscheint es auch unter Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung des BAG zur Arbeitnehmerhaftung als gerechtfertigt, dass Mütlich deshalb jedenfalls auch das Risiko eigener grober Fahrlässigkeit voll tragen muss.
Dementsprechend lässt sich kein Härtefall nach § 25 Abs. 3 KommHVO konstruieren. Der Verzicht auf den Schadensersatzanspruch verstieß demnach auch gegen das Haushaltsrecht.
c) Ergebnis zu 2
Damit ist der Verzichtsbescheid sowohl wegen eines Zuständigkeitsmangels auch wegen einem Verstoß gegen Haushaltsrecht rechtswidrig.
3. Besondere Voraussetzungen für die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte
Da der Verzicht auf einen Anspruch eine Begünstigung des Schuldners darstellt, ist gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG die Rücknahme eines Verzichtsbescheids nur nach Maßgabe von § 48 Abs. 2 bis 4 SVwVfG möglich.
a) Vorliegen eines Geld-/Sachleistungsverwaltungsakts oder eines sonstigen begünstigenden Verwaltungsakts?
§ 48 Abs. 2 und 3 SVwVfG enthalten unterschiedliche Regelungen hinsichtlich der Rücknahmemöglichkeiten für Verwaltungsakte, die eine Geld- oder Sachleistung gewähren, einerseits und für sonstige begünstigende Verwaltungsakte andererseits. Daher ist zu untersuchen, zu welcher Kategorie der Verzichtsbescheid gehört.
An sich stellt der Verzicht auf einen Anspruch weder eine Geld- noch eine Sachleistung dar, vielmehr wird auf eine Leistung dieser Art verzichtet. Daher könnte für die Rücknahme des Verzichtsbescheids § 48 Abs. 3 SVwVfG anzuwenden sein. Dementsprechend wäre eine Rücknahme ohne weiteres möglich, die Behörde müsste Mütlich aber auf Antrag den Vermögensnachteil ausgleichen, den dieser dadurch erlitten hat, dass er auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat; dieser Vermögensnachteil könnte in dem Wiederaufleben des Schadensersatzanspruches bestehen. Sollte ein schutzwürdiges Vertrauen Mütlichs vorliegen, so wäre die Behörde im Extremfall verpflichtet, Mütlich genau die Summe wieder zu ersetzen, die dieser als Schadensersatzanspruch bezahlen muss.
Bei Anwendung des § 48 Abs. 3 SVwVfG käme es somit zu einer gegenseitigen Verrechnung, die Anlass war, bei Geldleistungsverwaltungsakten nach § 48 Abs. 2 SVwVfG, soweit schutzwürdiges Vertrauen besteht, die Rücknahme des Verwaltungsakts insgesamt auszuschließen. Der Regelung des § 48 SVwVfG liegt nämlich der Gedanke zugrunde, dass wegen des überragenden Gewichts des Prinzips der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung bei der Aufhebung rechtswidriger Verwaltungsakte grundsätzlich nur Vermögensschutz, nicht Bestandsschutz gewährleistet werden soll. Wenn der Bürger auf einen rechtswidrigen Verwaltungsakt vertraut, wird dieses Vertrauen prinzipiell nur dahingehend geschützt, dass er wenigstens keine Vermögensnachteile erleiden soll.
Anmerkung: Siehe hierzu Martini, JA 2016, 830, 832; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rn. 114, 184.
Da Geldleistungsverwaltungsakte aber direkt Vermögensvorteile begründen, wäre es nach dieser Wertung unsinnig, einerseits deren Rücknahme frei zuzulassen, andererseits bei schutzwürdigem Vertrauen des Betroffenen diesem den entzogenen Vermögensvorteil sogleich wieder zu gewähren. Daher ist bei Geldleistungsverwaltungsakten die Rücknahme als solche bei schutzwürdigem Vertrauen insofern eingeschränkt, als der Verwaltungsakt nur aufgehoben werden kann, "soweit" der Aufhebung kein schutzwürdiges Vertrauen entgegensteht.
Anmerkung: Siehe hierzu Maurer/Waldhoff, § 11 Rn. 28 a.E.
Dies ist unproblematisch, weil Geldleistungsverwaltungsakte in der Regel ohne weiteres teilbar sind.
Gleiches gilt aber auch für den hier in Rede stehenden Verzicht auf einen Anspruch. Um in einem derartigen Fall Verrechnungen zu vermeiden, ist es angemessen, § 48 Abs. 2 SVwVfG auf Verzichtsbescheide analog anzuwenden.
Anmerkung: Ähnlich Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rn. 133: erweiternde Anwendbarkeit. Die Anwendbarkeit von § 48 Abs. 2 SVwVfG ließe sich auch mit der Erwägung begründen, dass ein Verzicht auf einen Schadensersatzanspruch wirtschaftlich einer Geldleistung gleichsteht: Das Vermögen des Anspruchsgläubigers wird gemindert, während der Schuldner einen Vorteil erlangt, der einem Geldzufluss entspricht; der Verzicht wirkt sich wie eine Geldleistung des Gläubigers an den Schuldner aus. Man könnte daher den Begriff des Geldleistungsverwaltungsakts auch extensiv auslegen und so unter diesen Begriff auch den Verzicht auf eine Geldleistung subsumieren. § 48 Abs. 2 SVwVfG würde dann unmittelbar gelten.
b) Ausschluss der Rücknahme wegen Vertrauensschutz?
Gemäß § 48 Abs. 2 Abs. 1 SVwVfG darf der Verzichtsbescheid nicht zurückgenommen werden, soweit Mütlich auf dessen Bestand vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist.
Anmerkung: Einführend zur Vertrauensschutzprüfung nach § 48 Abs. 2 und 3 VwVfG: Martini, JA 2016, 830 ff.
Fraglich ist daher zunächst, ob Mütlich auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat. Dem Sachverhalt lässt sich dies nicht ohne weiteres entnehmen, doch ist auch kein Grund ersichtlich, warum Mütlich nicht auf die Gültigkeit des Verzichts vertraut haben sollte; denn Mütlich hatte nie von dem entgegenstehenden Beschluss des Stadtrates erfahren. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte kann daher davon ausgegangen werden, dass Mütlich auf die Gültigkeit des Verzichts vertraut hat.
Anmerkung: Vgl. BVerwG, I WB 166/84 v. 25.06.1988, Abs. 20 = BVerwGE 83, 195, 198; siehe aber auch Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rn. 112: die Beweislast für das Vorliegen des Vertrauens trägt Mütlich.
Fraglich ist daher weiter, ob dieses Vertrauen schutzwürdig ist. Dass hier eines der Regelbeispiele des § 48 Abs. 2 Satz 2 SVwVfG erfüllt ist, ist dem Sachverhalt nicht zu entnehmen, jedoch kann die Schutzwürdigkeit des Vertrauens auch in anderen als den genannten Fällen ausgeschlossen sein. § 48 Abs. 2 Satz 2 SVwVfG setzt nur einen Maßstab, an dem andere Fälle gemessen werden müssen.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rn. 145; ferner z. B. den Ihr-Kinderlein-kaufet-Fall.
Voraussetzung ist hierbei grundsätzlich, dass das Vertrauen ins Werk gesetzt wurde.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rn. 136.
Mütlich hat indessen lediglich auf den Verzicht vertraut; irgendwelche Vermögensdispositionen hat er nach dem Sachverhalt nicht getroffen, etwa aus Freude über das "Geschenk" erst einmal für 90.000 Euro eine Reise angetreten o.ä. Die bloße Erkenntnis, jetzt doch den Schaden ersetzen und Geld zahlen zu müssen, begründet noch keine Schutzwürdigkeit des Vertrauens. Dass die Angelegenheit für Mütlich hart ist, beruht nicht auf der Aufhebung des Verzichts, sondern auf dem Umstand, dass Mütlich sich u. U. schadensersatzpflichtig gemacht hat.
Demnach stand schutzwürdiges Vertrauen der Rücknahme nach § 48 Abs. 2 SVwVfG nicht entgegen.
c) Einhaltung der Jahresfrist (§ 48 Abs. 4 SVwVfG)
Der Rücknahme könnte allerdings die Jahresfrist nach § 48 Abs. 4 SVwVfG entgegenstehen, weil zwischen dem Stadtratsbeschluss vom 1. April 2021 und dem Bescheid zur Geltendmachung des Schadensersatzanspruchs vom 20. April 2022 mehr als zwölf Monate verstrichen sind.
Anmerkung: Einführend zur Jahresfrist nach § 48 Abs. 4 VwVfG: Martini, JA 2017, 838 ff.
Voraussetzung ist, dass § 48 Abs. 4 SVwVfG im vorliegenden Fall überhaupt anwendbar ist. Dem Wortlaut nach ist die Vorschrift nur in Fällen anwendbar, in denen der Behörde nach Erlass des Verwaltungsaktes Tatsachen (Fakten) bekannt werden, die die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes indizieren. Hier kannte der Oberbürgermeister jedoch schon vor und bei Erlass des Verzichtsbescheides alle entscheidungsrelevanten Tatsachen, also auch diejenigen, die die Rechtswidrigkeit des Verzichtsbescheides begründeten. Trotzdem hat er rechtsirrig einen Verzichtsbescheid erlassen. Fraglich ist daher, ob § 48 Abs. 4 SVwVfG auch anwendbar ist, wenn die Behörde bei voller Sachkenntnis unrichtig entschieden hat. Andernfalls würde bei Rechtsanwendungsfehlern keine Fristbestimmung gelten und ein Verwaltungsakt daher unbefristet zurückgenommen werden können. Dem steht entgegen, dass der Bürger bei Rechtsanwendungsfehlern der Verwaltung nicht weniger schutzwürdig ist als bei Tatsachenirrtum. Er kann nicht wissen, ob die Behörde aufgrund falscher Tatsachenbeurteilung oder aufgrund eines Rechtsanwendungsfehlers falsch entschieden hat. § 48 Abs. 4 SVwVfG ist also bei Kenntniserlangung von Rechtsanwendungsfehlern entsprechend anzuwenden.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 10 C 51/17 v. 23.1.2019, Abs. 30 = BVerwGE 164, 237 Abs. 30; Maurer/Waldhoff, § 11 Rn. 44; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rn. 221 ff.
Fraglich ist weiterhin, ob die Jahresfrist hier verstrichen war. Dies wäre dann der Fall, wenn die Frist an dem Tag zu laufen begann, an dem der Oberbürgermeister erfuhr, dass der Stadtrat beschlossen hat, die Schadensersatzforderung gegenüber Mütlich durchzusetzen. Denn seit dem 1. April 2021 wäre bis zum Erlass des Schadensersatzforderungsbescheids am 20. April 2022 mehr als ein Jahr verstrichen. Im Ergebnis ist dies aber nicht entscheidend. Obwohl der Oberbürgermeister bereits vor und bei Erlass des Verzichtsbescheids die Gründe kannte, die zur Rechtswidrigkeit eben dieses Verzichtsbescheids führten, kann die Jahresfrist nach § 48 Abs. 4 SVwVfG jedenfalls nicht vor Erlass des Verzichtsbescheids am 10. Mai 2021 zu laufen beginnen. Ein Vertrauen des Bürgers auf die Bestandskraft eines Verwaltungsakts, das auch durch § 48 Abs. 4 SVwVfG geschützt werden soll, kann nämlich vor dessen Erlass gar nicht entstehen.
Anmerkung: Siehe zu den Einzelheiten der Berechnung der Frist nach § 48 Abs. 4 SVwVfG: BVerwG, 10 C 51/17 v. 23.1.2019, Abs. 31 ff. = BVerwGE 164, 237 Abs. 31 ff.; BVerwG, 8 C 11/21 v. 25.5.2022, Abs. 17 ff. = NVwZ 2022, 1919 Abs. 17 ff.
Dementsprechend steht auch § 48 Abs. 4 SVwVfG der Rücknahme nicht entgegen.
d) Ergebnis zu 3
Die besonderen Voraussetzungen für die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte standen der Rücknahme des Verzichtsbescheides nicht entgegen.
4. Ermessensausübung (§ 48 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 40 SVwVfG)
Ob bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 SVwVfG der Verwaltungsakt zurückgenommen wird, steht nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG im Ermessen der Behörde. Fraglich ist deshalb noch, ob der Oberbürgermeister die Grenzen des Ermessens des § 40 SVwVfG eingehalten hat.
Dann müsste der Oberbürgermeister zunächst das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt haben, wozu auch gehört, dass er sich des Vorliegens eines Ermessensspielraums überhaupt bewusst war. Davon ist nach der Begründung des Rücknahmebescheides auszugehen: Hier wird deutlich, dass der Oberbürgermeister sich auch der Möglichkeit bewusst war, von einer Rücknahme des Verzichtsbescheides abzusehen. Dass die Begründung hier nicht besonders ausführlich ausgefallen ist, schadet nichts: Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit lenken das Ermessen im Regelfall dahin, Entscheidungen, die entgegen diesen Grundsätzen getroffen worden sind (siehe hierzu B I), zurückzunehmen.
Anmerkung: Anmerkung: Vgl. hierzu BVerwG, 3 C 22/96 v. 16.6.1997, Abs. 14 ff. = BVerwGE 105, 55, 57 ff.; OVG Bautzen, 6 A 565/18 v. 14.7.2020, Abs. 35 = NVwZ-RR 2021, 410 Abs. 35; OVG Münster, 15 A 2792/18 v. 15.8.2019, Abs. 21 ff. = NVwZ-RR 2020, 333; ausführlich zur Rechtsprechungsentwicklung in diesem Zusammenhang Folnovic/Hellriegel, DVBl. 2020, 1571 ff.; Roth, GewArch 2021, 186 ff.; zum hiermit angesprochenen Problem des intendierten Ermessens siehe den Freudenhaus-Fall.
Ein Verstoß gegen den Zweck der Ermächtigung kann auch nicht darin gesehen werden, dass für den Oberbürgermeister wohl wesentliches Motiv für die Rücknahmenentscheidung war, einem Abwahlverfahren zu entgehen: Sollen die Regelungen über die Kontrolle des Bürgermeisters durch den Stadtrat einen Sinn machen, können Regelungen, die vor allem auch im Hinblick auf solche Kontrollmöglichkeiten getroffen werden, nicht als von vornherein ermessenswidrig eingestuft werden.
Dass die Grenzen des Ermessens nicht eingehalten worden sind, insbesondere das Verhältnismäßigkeitsprinzip missachtet worden ist, ist nicht ersichtlich.
Anmerkung: Zum Verhältnismäßigkeitsprinzip als Ermessensgrenze i. S. des § 40 Alt. 2 VwVfG, § 114 Satz 1 Alt. 1 VwGO: BVerfG (K), 2 BvR 1487/17 v. 24.7.2017, Abs. 41 = NVwZ 2017, 1526 Abs. 41; BVerwG, 1 VR 3/17 v. 13.7.2017, Abs. 11 = NVwZ 2017, 1531 Abs.11; allgemein zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.
Dementsprechend hat der Oberbürgermeister auch sein Rücknahmeermessen ordnungsgemäß ausgeübt.
5. Ergebnis zu II
Die Rücknahme des Verzichtsbescheids war somit rechtmäßig; durch den Bescheid vom 20. April 2022 ist also der Verzicht wirksam zurückgenommen worden und stand daher der Geltendmachung eines Ersatzanspruchs nicht entgegen.
III. Die Rechtmäßigkeit der Festsetzung des Schadensersatzanspruchs
Die Festsetzung des Schadensersatzanspruches der Stadt Saarheim gegenüber Mütlich durch den Bescheid vom 20. April 2022 ist rechtmäßig, wenn ein solcher Anspruch besteht und der Oberbürgermeister diesen gegenüber Mütlich durch Verwaltungsakt festsetzen durfte.
Anmerkung: Siehe zu diesem Aufbau diesen Hinweis.
1. Bestehen eines Schadensersatzanspruchs
Ein Schadensersatzanspruch könnte sich hier aus § 48 Satz 1 BeamtStG ergeben: Insoweit ist unproblematisch, dass Mütlich Gemeindebeamter und die Stadt Saarheim als dessen Anstellungskörperschaft sein Dienstherr (§ 2 Nr. 1 BeamtStG) ist.
a) Innerdienstliche Pflichtverletzung
Mütlich müsste eine ihm (gegenüber der Stadt als seinem Dienstherrn) bei Wahrnehmung seiner Aufgaben obliegende Pflicht verletzt haben. Jedem Beamten obliegt die allgemeine Pflicht, mit dem Eigentum des Dienstherrn pfleglich umzugehen und alle Handlungen zu unterlassen, die zu einer Schädigung des Dienstherrn führen könnten. Indem Mütlich die Kerzen nicht ausblies, hat er eine Brandgefahr für das Rathaus hervorgerufen und dadurch diese Pflicht verletzt.
Fraglich ist aber, ob die Pflichtverletzung auf einem innerdienstlichen Verhalten Mütlichs beruht, sonst hätte Mütlich nicht Aufgaben des Dienstherrn wahrgenommen; denn für die dem Dienstherrn durch außerdienstliches Verhalten zugefügten Schäden haftet der Beamte nicht anders als jeder Bürger, also insbesondere nach den §§ 823 ff. BGB.
Anmerkung: Ablehnend gegenüber dieser Einschränkung des Anwendungsbereichs des beamtenrechtlichen Haftungsanspruchs Beckmann, ZBR 2004, 109, 111.
Fraglich ist demnach, ob hier nicht nur ein lediglich außerdienstliches Verhalten vorliegt.
Das Feiern des eigenen Geburtstags gehört an sich nicht zu den Dienstaufgaben eines Beamten; außerdem hat die Feier - wie dem Sachverhalt zu entnehmen ist - erst nach Dienstschluss begonnen (s. a. B II 2 b). Indessen ist zu berücksichtigen, dass Mütlich die Erlaubnis, in den Diensträumen zu feiern, offenbar allein aufgrund seiner Stellung als Gemeindebeamter erhalten hat, weil außenstehende Personen zu diesen Räumen um diese Zeit keinen Zugang hätten und darüber hinaus keine Erlaubnis zur Durchführung eines Geburtstagsfests in dem Dienstzimmer eines Beamten erhalten würden. Gemeinsame Feiern von Kollegen auch in den Diensträumen fördern zudem die kollegiale Zusammenarbeit unter den Beamten und dienen so auch mittelbar dem Interesse des Dienstherrn (der daher z.B. auch Weihnachts-, Faschings- u.ä. Feiern sogar während der Dienstzeit und in den Diensträumen duldet). Insoweit besteht noch ein Zusammenhang zwischen der Geburtstagsfeier und den innerdienstlichen Aufgaben Mütlichs, d.h. die Pflichtverletzung wurde demnach "bei Gelegenheit" der Wahrnehmung von Dienstaufgaben begangen. Dies reicht aus, um hier ein innerdienstliches Verhalten Mütlichs anzunehmen
Anmerkung: Siehe hierzu etwa OVG Saarlouis, 3 R 156/82 v. 29.1.1986 = RiA 1986, 229: Die Pflicht eines Polizisten, das Polizeiauto auch bei einer Privatfahrt pfleglich zu behandeln, ist Dienstpflicht.
b) Vorliegen grober Fahrlässigkeit
Die Pflichtverletzung müsste auch grob fahrlässig begangen worden sein: Grobe Fahrlässigkeit liegt nach den gängigen Umschreibungen immer vor, wenn die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in besonders schwerem Maße verletzt wird, wenn dasjenige nicht beachtet wird, was im gegebenen Falle wirklich jedem einleuchten musste, wenn schon die einfachsten, ganz nahe liegenden Überlegungen nicht angestellt oder bedacht worden sind, wenn also besonders krass in schlechthin unentschuldbarer Weise gegen Dienstpflichten verstoßen wurde. Grobe Fahrlässigkeit ist damit immer – aber auch nur dann – gegeben, wenn das Versehen selbst einem minder vorsichtigen Menschen normalerweise nicht unterlaufen wäre.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, II C 147.61 v. 17.9.1964 = BVerwGE 19, 243, 248; BVerwG, 2 C 22/16 v.2.2.2017, Abs. 14 = NVwZ-RR 2017, 546 Abs. 14; Köpfer, DVBl. 1995, 449, 451; Schönrock, ZBR 2019, 370, 371; Schupp, Die Personalvertretung 1994, 66, 71 f.; Simianer, ZBR 1993, 33, 43; U. Stelkens LKV 1999, 161, 166.
Schon Kleinkindern wird beigebracht, dass offenes Feuer in geschlossenen Räumen eine Brandgefahr darstellt und deshalb brennende Kerzen nicht unbeaufsichtigt bleiben dürfen. Indem sich Mütlich um die brennenden Kerzen nicht kümmerte, hat er somit grob fahrlässig gehandelt.
c) Ergebnis zu 1
Durch die grob fahrlässige Pflichtverletzung ist der Stadt auch adäquat ein Schaden in Höhe von 95.281,32 Euro entstanden. Da - wie bereits dargelegt - hier auch ein Haftungsausschluss oder eine Haftungsminderung - selbst in entsprechender Anwendung der Grundsätze über die beschränkte Arbeitnehmerhaftung - nicht in Betracht kommt (s. o. B II 2 b) und Mütlich wegen der Erbschaft auch nicht unvermögend ist, so dass ihm auch keine Stundung oder Ratenzahlung zu gewähren ist, steht der Stadt Saarheim somit ein Anspruch gegen Mütlich aus § 48 Satz 1 BeamtStG in der angegebenen Höhe zu.
2. Rechtmäßigkeit der Festsetzung des Anspruchs durch Leistungsbescheid
Da der Schadensersatzanspruch besteht, ist zu prüfen, ob er vom Oberbürgermeister durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden durfte. Nach der - jedenfalls in der Literatur - herrschenden Meinung ist jedenfalls, was die Festsetzung von Leistungsbescheiden betrifft, für die Verwendung der Handlungsform Verwaltungsakt eine Ermächtigungsgrundlage erforderlich, da schon der Gebrauch dieser Handlungsform eine Belastung darstelle, weil der Betroffene bei Festsetzung eines Anspruchs durch Bescheid in die Klägerrolle gedrängt werde. Wehre sich der Adressat nicht, könne die Verwaltung, ohne selbst klagen zu müssen, aus dem Verwaltungsakt vollstrecken. Um dies zu verhindern, müsse der Adressat selbst vor Bestandskraft des Verwaltungsaktes - also innerhalb eines Monats - Rechtsbehelfe einlegen.
Anmerkung: Siehe hierzu z. B. Schoch, Jura 2010, 670, 672 f. Zum hiermit angesprochenen Problem der "Verwaltungsaktbefugnis" allgemein diesen Hinweis, zum Problem der "Verwaltungsaktbefugnis" im Beamtenrecht zudem den Straßenkunst-Fall, den Ungesund-Fall und den Verrechnet-Fall.
Fraglich ist somit, ob eine Ermächtigungsgrundlage für eine Festsetzung des Schadensersatzanspruchs aus § 48 Satz 1 BeamtStG durch Verwaltungsakt existiert. Aus dem Wortlaut der Vorschrift lässt sich dies nicht entnehmen, so dass davon ausgegangen werden könnte, dass die Stadt den Anspruch gegenüber Mütlich durch Klage vor dem Verwaltungsgericht durchsetzen müsste. Jedoch lässt sich nicht verkennen, dass das Beamtenverhältnis seiner ganzen Struktur nach als Subordinationsverhältnis ausgestaltet ist - Ernennung und Entlassung, Festsetzung der Besoldung sowie insbesondere die Konkretisierung der Pflichten des Beamten erfolgen durch Verwaltungsakt. Die Notwendigkeit einer Klage des Dienstherrn gegenüber dem Beamten besteht in allen diesen Fällen nicht, vielmehr ist die Befugnis, Rechtsverhältnisse durch Verwaltungsakt zu regeln, unbestritten, und zwar auch dann, wenn in Rechte des Beamten eingegriffen wird. Wenn aber der Dienstherr die einzelnen Pflichten des Beamten durch Verwaltungsakt konkretisieren darf, so muss dies auch für die Festsetzung von beamtenrechtlichen Schadensersatzansprüchen gelten; denn die Geltendmachung einer Schadensersatzforderung aufgrund beamtenrechtlicher Vorschriften ist selbst die Konkretisierung der gesetzlich statuierten Schadensersatzpflicht des Beamten, sie stellt jedenfalls nichts anderes als eine "Abwicklung", als die "Kehrseite" der Befugnis dar, die beamtenrechtlichen Verpflichtungen durch Verwaltungsakt festzusetzen. Die Befugnis, einen Anspruch festzusetzen, bildet einen Annex der ursprünglichen Regelungsbefugnis. Wäre die Verwaltung insoweit auf den Klageweg verwiesen, würde ein an sich einheitlicher Verfahrensvorgang in einer Weise aufgespalten, die dem Beamtenverhältnis seiner ganzen Struktur nach fremd ist.
Anmerkung: So etwa Osterloh, JuS 1983, 280 , 285; ähnlich auch BVerwG, VIII C 394/63 v. 6.5.1964, Abs. 6 = BVerwGE 18, 283, 284 f.; BVerwG, II C 147.61 v. 17.9.1964 = BVerwGE 19, 243, 245; BVerwG, II C 37/67 v. 28.9.1967, Abs. 11 = BVerwGE 28, 1, 3.
Die Rechtsprechung geht daher denn auch nahezu einhellig davon aus, dass der Dienstherr Schadensersatzansprüche gegenüber seinem Beamten durch Verwaltungsakt geltend machen kann.
Anmerkung: Grundlegend BVerwG, II C 147.61 v. 17.9.1964 = BVerwGE 19, 243, 245 ff.; ferner z. B. BVerwG, 2 C 22/16 v.2.2.2017, Abs. 11 ff. = NVwZ-RR 2017, 546 Abs.11 ff.; OVG Greifswald, 2 M 31/11 v. 21. 7. 2011, Abs. 6 = NVwZ-RR 2011, 989.
Hiergegen könnte jedoch die Vorschrift des § 54 Abs. 1 Halbsatz 2 BeamtStG sprechen, nach der für Klagen des Dienstherrn gegen den Beamten der Verwaltungsrechtsweg eröffnet wird. Diese Vorschrift, so ließe sich argumentieren, liefe leer, wenn der Dienstherr seine Ansprüche gegenüber dem Beamten bereits durch Leistungsbescheid geltend machen könnte (Schenke, Fälle zum Beamtenrecht, 2. Aufl. 1990, S. 108). Dem wäre aber nur so, wenn der Verwaltung das Rechtsschutzbedürfnis für eine Klage abgesprochen würde, falls sie einen Anspruch auch durch Verwaltungsakt geltend machen könnte. Dies gilt indessen nicht allgemein: Sofern der Beamte schon im Vorfeld seiner Inanspruchnahme erklärt, sich gegen eine eventuelle Festsetzung durch Verwaltungsakt in jedem Fall zur Wehr setzen zu wollen, ist es für die Verwaltung einfacher und auch billiger, sofort Klage zu erheben, als vorher ein Verwaltungsverfahren und ein Widerspruchsverfahren durchzuführen.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, VI C 113.67 v. 26.4.1968, Abs. 11 = BVerwGE 29, 310, 312; Ehlers, in: Schoch/Schneider, Vorb. § 40 Rn. 84 ff.; Wöckel, in: Eyermann, Vor § 40 Rn. 13. Siehe ferner den Sammlerstücke-Fall.
Zumindest für diese Fälle behielte § 54 Abs. 1 Halbsatz 2 BeamtStG Sinn; darüber hinaus bleibt die Vorschrift bei denjenigen Fallgestaltungen anwendbar, in denen ein Leistungsbescheid untauglich oder seine Verwendung - etwa im Rahmen vertraglicher Festlegungen - ausgeschlossen ist. Daher ist der Rechtsprechung zu folgen, nach der auch in der vorliegenden Konstellation die Inanspruchnahme der Handlungsform des Verwaltungsaktes rechtmäßig war.
Anmerkung: Im vorliegenden Fall kann sich eine Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung des Schadensersatzanspruches durch Verwaltungsakt jedenfalls nicht aus einer entsprechenden Anwendung des § 49a Abs. 1 Satz 2 SVwVfG ergeben. Hiernach kann die Verwaltung bei Rücknahme eines Geldleistungsverwaltungsakts die zu erstattende Leistung durch Verwaltungsakt festsetzen. Da der Verzicht auf eine Geldleistung mit der Gewährung einer Geldleistung gleichzusetzen ist, konnte hinsichtlich der Frage nach der Rücknahme des Verzichtsbescheids § 48 Abs. 2 Satz 1 und 2 SVwVfG analog angewandt werden. Für § 49a Abs. 1 Satz 2 SVwVfG gilt dies jedoch nicht, da bei Rücknahme eines Verzichtsbescheids - anders als bei Geldleistungsverwaltungsakten - der Rechtsgrund für die geltend gemachte Leistung nicht wegfällt, sondern wieder auflebt. Würde in diesen Fällen § 49a Abs. 1 Satz 2 SVwVfG auch bei der Rücknahme von Verzichtsbescheiden angewendet werden, erhielte die Verwaltung die Möglichkeit, durch "Zwischenschaltung" eines rechtswidrigen Verzichts nach dessen Rücknahme in jedem Fall den Anspruch, auf den verzichtet wurde, nunmehr durch Verwaltungsakt geltend zu machen, auch wenn dies nach allgemeinen Grundsätzen nicht zulässig wäre.
IV. Ergebnis zu B
Der Bescheid vom 20. April 2022 war somit in jeder Hinsicht rechtmäßig, eine Verletzung Mütlichs in seinen Rechten kommt mithin nicht in Betracht. Die Klage ist somit unbegründet.
C) Gesamtergebnis
Mütlichs Klage hat somit keine Aussicht auf Erfolg; sie ist zwar zulässig, aber unbegründet.
Anmerkung: Wird hingegen davon ausgegangen, dass der Oberbürgermeister zum Erlass eines Leistungsbescheides nicht befugt war, so hat die Klage (nur) teilweise Erfolg: Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO hebt das Gericht den Bescheid dann lediglich in dem Umfang auf, in dem er rechtswidrig ist (und den Kläger in seinen Rechten verletzt), d.h. der Verwaltungsakt bleibt insoweit bestehen, als er die Rücknahme des Verzichtsbescheids ausspricht; denn die beiden Regelungen des Bescheides sind hier ohne weiteres teilbar. Das Fortbestehen der Rücknahme des Verzichts entspricht auch dem Willen der Behörde, da ansonsten eine Durchsetzung des Schadensersatzanspruches insgesamt ausgeschlossen wäre.
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