Lösungsvorschlag

Räumliche Differenzen

Stand der Bearbeitung:  9. Juli 2005

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

Siehe hierzu: Dietlein, Jura 2002, 445 ff.; Püttner/Lingemann, JA 1984, 221 ff. und 274 ff.

Die Klage von Gerd Mütlich hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt dann vor, wenn die für die Streitentscheidung maßgebliche Norm eine des öffentlichen Rechts ist. Vorliegend begehrt Mütlich die Überlassung des Festsaals am 5. Dezember und den Abschluss eines entsprechenden Mietvertrages mit der Stadt. Damit eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt, müsste sich ein solcher Anspruch Mütlichs aus öffentlich-rechtlichen Normen ergeben. Dies bestimmen aber nicht die Beteiligten des Rechtsstreits, sondern es richtet sich nach der wirklichen Natur des dem Streit zugrunde liegenden Rechtsverhältnisses.

Aus dem Sachverhalt ergibt sich, dass der historische Festssaal des Rathauses in Form eines Mietverhältnisses zur Verfügung gestellt wird. Dabei handelt es ich um eine privatrechtliche Ausgestaltung der Überlassung, sofern sich kein entgegenstehender Wille der Stadtverwaltung erkennen lässt, das Nutzungsverhältnis öffentlich-rechtlich auszugestalten. Das Zur-Verfügung-Stellen des Festsaals stellt eine Leistung der Stadt gegenüber ihren Bürgern da und ist somit Teil der sog. Leistungsverwaltung. Allgemein wird davon ausgegangen, dass im Falle des Nichtvorhandenseins entgegenstehender gesetzlicher Regelungen einem Hoheitsträger bei der Gewährung von Leistungen grundsätzlich Wahlfreiheit zwischen privatrechtlichen und hoheitsrechtlichen Handlungsformen zusteht (Maurer, § 3 Rn. 25). Jedoch geht es im vorliegenden Zusammenhang nicht um das sich aus der Zur-Verfügung-Stellung des Festsaals ergebende Rechtsverhältnis, sondern um die Frage des "Zugangs" zu diesem. Als Anspruchsgrundlage kommt insoweit vor allem § 19 Abs. 1 KSVG als eine -  ausschließlich die Gemeinde als Hoheitsträger verpflichtende und deshalb - öffentlich-rechtliche Vorschrift in Betracht. Sollte es sich bei dem Festsaal nicht um eine öffentliche Einrichtung handeln, wäre daran zu denken, einen Zugangsanspruch unmittelbar aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. den Grundsätzen über die Selbstbindung der Verwaltung herzuleiten. Auch dieser Anspruch wäre nach der insoweit herrschenden Zweistufentheorie dem öffentlichen Recht angehörig, da hiernach die Entscheidung über das "Ob" der Gewährung von Verwaltungsleistungen immer dem öffentlichen Recht angehört (Dietlein, Jura 2002, 445, 452). Somit liegt jedenfalls eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor und der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist eröffnet.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Mütlich hat ausdrücklich beantragt, die Stadt Saarheim zu verpflichten, ihm den Festsaal am 3. Dezember d. J. zu überlassen und einen entsprechenden Mietvertrag abzuschließen. 

1. Allgemeine Leistungsklage, gerichtet auf Abschluss eines Mietvertrages

Dabei ist zunächst deutlich, dass die Überlassung des Festsaales als solche nicht von dem Mietvertragsabschluss, der die Grundlage für diese Überlassung bildet (§ 535 Abs. 1 Satz 2 BGB), zu trennen ist. Daher kommt dem "Überlassungsbegehren" keine eigenständige Bedeutung zu. Fraglich ist daher nur, mit welcher Klageart das Mietvertragsabschlussbegehren durchgesetzt werden könnte. Grundsätzlich erscheint hierfür die allgemeine Leistungsklage als statthaft. Diese Klage ist in der VwGO nicht besonders geregelt, wird jedoch in einer Reihe von Vorschriften erwähnt (vgl. § 43 Abs. 2, § 111, § 113 Abs. 4, § 191 Abs. 1 VwGO) und ist als zulässige Klageart im Verwaltungsprozess allgemein anerkannt. Sie bildet das Rechtsschutzverfahren zur Verwirklichung von öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüchen, die nicht im Erlass eines Verwaltungsaktes bestehen. Mit dieser Klage können daher grundsätzlich auch öffentlich-rechtliche Ansprüche auf Abgabe privatrechtlicher Willenserklärungen (etwa Klagen auf Annahme von Vertragsangeboten) durchgesetzt werden, die prinzipiell auch nach Maßgabe des § 167 VwGO i.V.m. § 894 Abs. 1 ZPO vollstreckt werden können (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 109).

Anmerkung: Siehe hierzu auch den Sauna-Fall.

2. Verpflichtungsklage auf Erlass eines Zulassungs-Verwaltungsaktes (§ 42 Abs. 1 VwGO)

Eine solche Klage würde jedoch dann dem Begehren von Mütlich nicht gerecht, wenn hiermit (allein) eine Verpflichtung der Stadt Saarheim zum Abschluss des Mietvertrages nicht durchgesetzt werden könnte. Ausgeschlossen wäre eine solche Durchsetzung dann, wenn rechtliche Voraussetzung für den Abschluss eines solches Mietvertrages eine positive Entscheidung der Stadt Saarheim über die Zulassung in Form eines Verwaltungsaktes i.S.d. Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen  der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15), gewesen wäre. Denn dann würde Mütlich  - unter verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage - tatsächlich den Erlass eines solchen Zulassungs-Verwaltungsakts begehren, so dass nur die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO (Verpflichtung zum Erlass des abgelehnten  Verwaltungsaktes) statthaft sein könnte. Tatsächlich geht die Praxis auf Grund der von ihr vertretenen Zweistufentheorie davon aus, dass bei öffentlichen Einrichtungen eine behördliche Pflicht zur Festsetzung des Zugangsanspruchs durch Verwaltungsakt existiert (vgl. Dietlein, Jura 2002, 445, 452; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 118). Das ist zwar nicht recht einsichtig, weil (heute) kein Grund mehr für eine solche Rechtspflicht zur Entscheidung durch Verwaltungsakt erkennbar ist (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 109), soll als herrschende Meinung hier aber der Fallbearbeitung zu Grunde gelegt werden (vgl. hierzu auch Püttner/Lingemann, JA 1984, 274, 275).

Anmerkung: Siehe zu ähnlichen Problemen auch den Gelinkt-Fall und den Schlachthof-Fall.

Statthafte Klageart ist dementsprechend die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO.

3. Verpflichtungsklage, gerichtet auf Neubescheidung durch den Oberbürgermeister (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO

Aus § 113 Abs. 5 VwGO ergibt sich jedoch, dass das Gericht nur dann auf eine Verpflichtungsklage hin die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde ausspricht, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen (also den Verwaltungsakt zu erlassen), wenn die Sache "spruchreif" ist. Andernfalls spricht es nur die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Ein solches Bescheidungsurteil kommt vor allem dann in Betracht, wenn der Erlass eines Verwaltungsaktes im Ermessen der Behörde steht, die Behörde ihr Ermessen aber ermessensfehlerhaft ausgeübt hat. In diesem Fall ist eine Verurteilung der Behörde zum Erlass des beantragten Verwaltungsaktes grundsätzlich nicht möglich, weil das Gericht das Ermessen der Behörde nicht ersetzen kann (vgl. § 114 Satz 1 VwGO) und sich aus einer ermessensfehlerhaften und rechtsverletzenden Antragsablehnung noch nicht ergibt, dass auch ein Anspruch auf Erlass des Verwaltungsaktes besteht.

Anmerkung: Anders ist dies nur dann, wenn eine sog. "Ermessensreduzierung auf Null" vorliegt, d. h. das Ermessen nur in einer einzigen Richtung - mit nur einem allein rechtmäßigen Ergebnis - ausgeübt werden kann, mithin die Behörde nicht anders entscheiden könnte als das Gericht, so dass eine Ersetzung des Ermessens nicht vorliegt.

Im Ergebnis differenziert daher § 113 Abs. 5 VwGO bei den Verpflichtungsurteilen zwischen Vornahmeurteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) und Bescheidungsurteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Daher ist es angemessen, auch bei den auf solche Urteile gerichteten Klagen zwischen Vornahmeklagen und Bescheidungsklagen zu differenzieren, obwohl § 42 Abs. 1 VwGO beide Klageformen einheitlich unter den Begriff der Verpflichtungsklage zusammenfasst. Der Kläger hat somit grundsätzlich die Wahl, ob er mit seiner Klage bereits die Verpflichtung zum Erlass des begehrten Verwaltungsaktes anstrebt oder ob er sich mit weniger begnügt, nämlich mit einer Klage auf Verpflichtung zur Neubescheidung des gestellten Antrags. Hieraus folgt umgekehrt, dass der Kläger nur ein Bescheidungsurteil erhält, wenn er eine Vornahmeklage erhoben, jedoch materiellrechtlich nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung hat. Da er dann weniger erhält, als er beantragt hat, muss seine Klage als teilweise unbegründet abgewiesen werden, so dass er (mit entsprechender negativer Kostenfolge nach § 155 Abs. 1 VwGO) mit seiner Klage teilweise unterliegt 

Anmerkung: Wie hier Kopp/Schenke, § 42 Rn. 8 m. w. N.; Hufen, § 15 Rn. 15; Pietzner/Ronellenfitsch, § 10 Rn. 8; a. A. etwa Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 303: Es gebe nur eine Form der Verpflichtungsklage. Ob im Ergebnis ein Urteil nach § 113 Abs. 5 Satz 1 oder 2 VwGO erlassen werden kann, sei allein eine Frage der Begründetheit, so dass bei Erlass "nur" eines Bescheidungsurteils auch kein Teilunterliegen des Klägers anzunehmen sei.

Folgt man dem, ergibt sich hieraus für die Prüfung der statthaften Klageart, dass bei der Frage, was der Kläger bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage begehrt (§ 88 VwGO), auch zu berücksichtigen ist, ob der Erlass eines Vornahmeurteils nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO als möglich erscheint oder ob von vornherein erkennbar ist, dass allenfalls ein Bescheidungsurteil nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO in Betracht kommt und dementsprechend entweder die Verpflichtungsklage in Form einer Vornahmeklage oder die Verpflichtungsklage in Form einer Bescheidungsklage dem Rechtsstreit zugrunde zu legen ist. Ggf. müsste der  Vorsitzende der zuständigen Kammer des Verwaltungsgerichts gemäß § 86 Abs. 3 VwGO auch darauf hinwirken, dass der jeweiligen Prozesssituation entsprechende Anträge gestellt werden.

Im vorliegenden Fall könnte man daran denken, bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage entspreche nur eine Bescheidungsklage dem Begehren Mütlichs, weil aufgrund des Umstandes, dass mehrere Antragsteller dieselbe Einrichtung zum gleichen Termin nutzen wollen, einiges dafür spricht, dass die Entscheidung, welchem der Antragsteller der "Zuschlag" zu erteilen ist, im Ermessen der Behörde steht (siehe unten B III), so dass von vornherein nur ein Bescheidungsurteil in Betracht kommen könnte. Allerdings ist die Sachlage hier so, dass Mütlich auch während der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht auf seiner Rechtsauffassung beharrt, dass die Stadt Saarheim uneingeschränkt verpflichtet sei, ihm den Festsaal zu dem gewünschten Termin zu belassen. In einem solchen Fall bliebe die Annahme, dass (nur) eine Bescheidungsklage dem Klagebegehren entspricht, hinter dem tatsächlichen Begehren des Klägers eindeutig zurück. Auch wenn es daher hier vernünftig gewesen wäre, nur eine Verpflichtungsklage in Form einer Bescheidungsklage zu erheben, kann dem Kläger ein solches beschränktes Klagebegehren nicht einfach "untergeschoben" werden.

4. Ergebnis zu II

Statthafte Klageart ist somit hier die Verpflichtungsklage, gerichtet auf Erlass eines Verwaltungsaktes, mit dem der Oberbürgermeister sich verpflichtet, Mütlich entsprechend seinem Antrag den Rathaussaal zum 3. Dezember dieses Jahres zu überlassen. In einem solchen Klageantrag, der auf der Annahme eines strikten Zulassungsanspruchs beruht, ist zugleich als Minus der Klageantrag mit enthalten, den Oberbürgermeister zur Neubescheidung nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten (BVerwG NVwZ-RR 1997, 271, 273; Happ, in: Eyermann, § 42 Rn. 33).

Anmerkung: Da nach dem Sachverhalt die Stadt Unverricht noch nicht endgültig den Saal zugeteilt worden ist, ist hier nicht auf die sehr umstrittene Frage einzugehen, wie dem Konkurrenten Rechtsschutz zu gewähren ist, wenn er eine Verwaltungsleistung begehrt, die die Verwaltung bereits einem Dritten an sich rechtlich bindend zugeteilt hat, siehe hierzu z. B. Püttner/Lingemann, JA 1984, 274, 276; nunmehr aber auch BVerfG, 1 BvR 1790/00 v. 15.8.2002, Abs. 19 = NJW 2002, 3691, 3692.

III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)

Mütlich müsste geltend machen können, durch die Ablehnung des begehrten Zulassungs-Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein. Dies ist der Fall, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen ist, dass er einen Anspruch auf Erlass der Zulassungsentscheidung haben könnte. Ein solcher Anspruch könnte sich aus § 19 Abs. 1 KSVG sowie aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. den Grundsätzen über die Selbstbindung der Verwaltung ergeben. Dass diese Ansprüche hier einschlägig sind, ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Mütlich ist somit auch klagebefugt.

Anmerkung: Es wäre falsch, die Klagebefugnis hier auf die sog. Adressatentheorie zu stützen, siehe hierzu diesen Hinweis.

IV. Vorverfahren (§§ 68 ff. VwGO)

Nach § 68 Abs. 2 VwGO ist allerdings vor Erhebung einer Verpflichtungsklage ein Vorverfahren nach den §§ 69 ff. VwGO durchzuführen, wenn der Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsaktes abgelehnt wurde. Das Vorverfahren wurde von Mütlich ordnungsgemäß durchgeführt: Er hat fristgerecht Widerspruch eingelegt (§ 70 Abs. 1 VwGO). Der insoweit für die Entscheidung über den Widerspruch nach § 73 Abs. 1 Satz 2, § 185 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 8 Abs. 1 Nr. 2 lit. a AGVwGO zuständige Kreisrechtsausschuss hatte jedoch angenommen, hier nicht abschließend entscheiden zu dürfen, weil es sich um eine Selbstverwaltungsangelegenheit der Stadt Saarheim handele. Zutreffend ist insoweit zwar, dass § 8 Abs. 2 AGVwGO lediglich eine auf die Rechtmäßigkeitskontrolle beschränkte Nachprüfbarkeit von Entscheidungen in Selbstverwaltungsangelegenheiten anordnet. Dies hat zur Folge, dass Zweckmäßigkeitserwägungen nicht überprüft werden dürfen.

Anmerkung: Siehe  hierzu den Dr.- Eisenbart-Fall.

Diese Einschränkung gilt aber nicht für die Überprüfung von Ermessensfehlern (vgl. § 114 Abs. 1 VwGO). Die Widerspruchsbehörde war folglich fälschlicherweise der Ansicht, sie dürfe in der Sache nicht entscheiden. Dieser Fehler der Widerspruchsbehörde führt jedoch nicht dazu, dass deshalb kein "Vorverfahren" nach den §§ 69 ff. VwGO durchgeführt und die Klage deshalb unzulässig wäre; denn § 68 VwGO besagt nicht, dass der Widerspruchsbescheid frei von Rechtsfehlern sein muss (BVerwG NVwZ 1987, 320; BSGE 24, 134, 137) - was auch absurd wäre, weil sonst im Regelfall nur unbegründete Klagen zulässig wären.

V. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Richtiger Beklagter einer Verpflichtungsklage ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO der Oberbürgermeister, der als Behörde die Entscheidung über die Überlassung des Festsaals zu treffen hat.

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 Abs. 1 VwGO diesen Hinweis.

Verklagt hat Mütlich allerdings nicht den Oberbürgermeister, sondern die Stadt Saarheim. Dies ist jedoch entsprechend dem Rechtsgedanken des § 78 Abs. 1 Nr. 1 Halbsatz 2 VwGO unschädlich (Klenke NWVBl. 2004, 85, 86).

VII. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Mütlich ist als natürliche Person nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig; die Beteiligtenfähigkeit des Oberbürgermeisters ergibt sich aus § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO.

Anmerkung: Siehe zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO diesen Hinweis.

VIII. Ergebnis zu A

Da alle sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen gegeben sind, ist die Klage insgesamt zulässig.

B) Begründetheit

Die Verpflichtungsklage ist begründet, soweit die Ablehnung von Mütlichs Antrag rechtswidrig war und Mütlich hierdurch in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Voraussetzung dafür ist, dass Mütlich einen Anspruch darauf hat, den Festsaal am 3. Dezember überlassen zu bekommen. Ein solcher Anspruch könnte sich aus § 19 Abs. 1 KSVG ergeben. Mütlich ist jedenfalls Einwohner i.S.d. § 18 Abs. 1, § 19 Abs. 1 KSVG der Stadt Saarheim und somit grundsätzlich anspruchsberechtigt. 

I. Vorliegen einer "öffentlichen Einrichtung"

Bei dem Festsaal des Rathauses müsste es sich um eine "öffentliche Einrichtung" i.S.d. § 19 Abs. 1 KSVG handeln. Das KSVG enthält keine näheren Hinweise, was eine "öffentliche Einrichtung" ist, doch gilt nach allgemeinen kommunalrechtlichen Grundsätzen (vgl. auch § 5 Abs. 2 KSVG) die in § 10 Abs. 2 Satz 1der Gemeindeordnung für das Land Baden-Württemberg enthaltene Charakterisierung:

"Die Gemeinde schafft in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Wohl ihrer Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen."

Der Begriff der "öffentlichen Einrichtung" i.S.d. § 19 KSVG ist damit sehr weit gefasst: Hierzu zählen Betriebe, Unternehmen, Anstalten und sonstige gegenständlich vorhandene, organisatorisch irgendwie verfestigte Bestände von Mitteln höchst unterschiedlicher Struktur und Zweckbestimmung, denen die Funktion gemeinsam ist, die Voraussetzungen für die Daseinsvorsorge und Daseinsfürsorge der Bevölkerung zu schaffen und zu gewährleisten, und die durch einen gleichmäßigen Zugang für alle im Rahmen des Widmungszwecks gekennzeichnet sind, ohne dass eine spezifische, von der normalen Gemeindeverwaltung abgesetzte Organisation oder ein besonders aufwendiger Apparat existieren müsste (Dietlein, Jura 2002, 445, 446). Abzugrenzen sind solche Einrichtungen von den so genannten  "Sachen im Verwaltungsgebrauch". Diese stellen nämlich gerade keine öffentlichen Einrichtungen i.S.d. § 19 KSVG dar, so dass auf ihre Nutzung auch kein Anspruch seitens der Bürger besteht. 

Vorliegend könnte es sich bei dem historischen Festsaal des Rathauses um eine "Sache im Verwaltungsgebrauch" handeln. Solche dienen ausschließlich dem verwaltungsinternen Gebrauch, wie dies z. B. grundsätzlich beim Rathaus, Fuhrpark oder dem Rathausfestsaal der Fall ist (vgl. Wohlfarth, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 3 Rn. 180). Etwas anderes könnte sich aber aus der Tatsache ergeben, dass der Festsaal des Saarheimer Rathauses in den vergangenen Jahren regelmäßig Bürgern der Stadt vermietet wurde, die dort ihre privaten Feiern und sonstigen Anlässe ausrichten konnten. Somit handelt es sich bei dem Festsaal nicht mehr um eine Sache, die ausschließlich im verwaltungsinternen Gebrauch steht, wie dies der Fall wäre, würde der Raum nur zu offiziellen Anlässen der Stadt genutzt. Hier liegt daher ein Fall von "stetiger Fremdüberlassung" vor, so dass der Saal den Charakter einer öffentlichen Einrichtung erlangt hat. In der Überlassung im Rahmen der Nutzungsordnung an die Bürger zum Zwecke der Ausrichtung privater Feierlichkeiten ist ein (jedenfalls konkludenter - und damit ausreichender -) Widmungsakt zu sehen, so dass bei dem historischen Festsaal der Stadt durchaus von einer öffentlichen Einrichtung in diesem Sinne gesprochen werden kann.

Es bestehen auch keine Zweifel daran, dass diese Einrichtung rechtmäßiger Weise errichtet wurde, was ungeschriebene Voraussetzung des Anspruchs aus  § 19 Abs. 1 KSVG ist:

Anmerkung: Siehe hierzu den Gelinkt-Fall.

Die Stadt war für diese Entscheidung zuständig (vgl. § 5 Abs. 2 KSVG) und es ist auch unproblematisch, dass es keine gesetzliche Grundlage für das Zur-Verfügung-Stellen des Festsaals gibt. Der Gesetzesvorbehalt kann nicht für jegliche Form staatlichen Handelns gelten; dies würde letztlich zu einer vollkommenen Lähmung der Verwaltung führen (und bei gemeindlichem Handeln mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, wie sie in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und in den Landesverfassungen statuiert ist, kollidieren).

Anmerkung: Daher wird die Frage nach der Geltung des Gesetzesvorbehalts in der Leistungsverwaltung im Wesentlichen auch nur für den Bereich des Subventionsrechts diskutiert (vgl. Maurer, § 6 Rn. 19 ff.), im Bereich der staatlichen und gemeindlichen Daseinsvorsorge im weitesten Sinne jedoch regelmäßig nicht einmal ansatzweise erörtert; hierzu näher der Märchenstunde-Fall.

II. Grundsätzliche Einhaltung der Widmungsgrenzen - Ausschluss wegen "Schadensgeneigtheit" der Veranstaltung

Vorliegend besteht kein Grund für die Annahme, dass Mütlich mit seiner geplanten Silberhochzeitsfeier gegen die Benutzungsordnung für den historischen Festsaal verstößt. Insbesondere entspricht die von Mütlich geplante Nutzungsart durchaus dem bestehenden Nutzungszweck des Saals und bleibt somit "an sich" innerhalb der (konkludenten) Widmung. Der Stadtrat hat jedoch gegen eine Verpflichtung zur Überlassung des Festsaals an Mütlich eingewandt, dass auf Grund der unter Beweis gestellten "Unzuverlässigkeit" Mütlichs bei einer ähnlichen Gelegenheit die Gefahr neuerlicher Unfälle und Brände nicht auszuschließen ist. Grundsätzlich kann man auch annehmen, dass die Stadt wegen ihrer Verpflichtung aus § 95 Abs. 2 Satz 1 KSVG zur pfleglichen und wirtschaftlichen Verwaltung ihres Vermögens nicht gezwungen ist, ihre Einrichtung für Veranstaltungen zur Verfügung zu stellen, die zwar "an sich" vom Widmungszweck gedeckt, aber in besonderer Weise "schadensgeneigt" sind.

Anmerkung: Siehe hierzu aber auch den Parteilichkeit-Fall.

Auch wenn man dem grundsätzlich folgt, lässt sich doch eine solche "Schadensgeneigtheit" der Veranstaltung vorliegend nicht begründen. Die Annahme besonderer "Gefährlichkeit" Mütlichs beruht allein auf einem einmaligen, wenn auch schwerwiegenden Ereignis in der Vergangenheit. Dass sich solche Ereignisse wiederholen, ist eher unwahrscheinlich. Auch eine generelle "Unzuverlässigkeit" Mütlichs im Hinblick auf den pfleglichen Umgang mit den Sachen der Stadt kann nicht angenommen werden: Schließlich ist Mütlich auch seit dem früheren Rathausbrand im Rathaus seiner Arbeit nachgegangen, ohne dass etwas passiert ist. Wegen einer generellen "Schadensgeneigtheit" der Veranstaltung kann der Anspruch aus § 19 Abs. 1 KSVG daher hier nicht ausgeschlossen sein. 

III. Bedeutung der von Unverricht geplanten "Konkurrenzveranstaltung"

Der Anspruch aus § 19 Abs. 1 KSVG ist jedoch notwendig beschränkt durch die vorhandenen Kapazitäten. Der Saal kann zu demselben Termin nur einmal vergeben werden, insoweit ist der Anspruch des § 19 Abs. 1 KSVG durch den allgemeinen Rechtsgrundsatz des "impossibilium nulla est obligatio" (vgl. § 275 Abs. 1 BGB) beschränkt. Übersteigt die Nachfrage das Angebot, wandelt sich folglich der grundsätzlich strikte Zulassungsanspruch (gebundene Verwaltung) in einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Frage, wer zuzulassen ist (Dietlein, Jura 2002, 445, 451). Hier konkurrieren sowohl Mütlich als auch Unverricht um die Nutzung des Festsaals zu demselben Termin. Damit könnte sich der Nutzungsanspruch Mütlichs mit der nachträglichen Antragstellung Unverrichts grundsätzlich in einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung gewandelt haben. Mütlich kann somit nur dann noch einen unbedingten Zulassungsanspruch haben, wenn das Ermessen des Oberbürgermeisters vorliegend zu Gunsten Mütlichs auf Null reduziert wäre. 

Dies wäre nur dann der Fall, wenn eine Vergabe des Festsaals an Unverricht den Anforderungen des § 40 (des nach seinem § 1 Abs. 1 Nr. 2 anwendbaren) SVwVfG niemals gerecht werden könnte, insbesondere weil eine solche Entscheidung dem Zweck der Ermächtigung widerspräche. Die Befugnis, bei einem Bewerberüberhang nach Ermessen über die Vergabe einer öffentlichen Einrichtung zu entscheiden, dient allein dazu, eine sachgerechte Konfliktlösung herbeizuführen. Insbesondere hat der Bewerber deshalb das Recht, nicht aus unsachlichen, gleichheitswidrigen oder sonst rechtswidrigen Gründen abgewiesen zu werden (so deutlich H. J. Wolff, AfK 1963, S. 149, 163).

1. Nutzungsberechtigung Unverrichts?

Hieraus ergibt sich, dass der Antrag Unverrichts jedenfalls dann nicht hätte vorgezogen werden dürfen, wenn dieser selbst keinen Nutzungsanspruch aus § 19 Abs. 1 KSVG herleiten kann. Insoweit bestehen aber nach dem Sachverhalt keine Bedenken: Auch Unverricht ist Einwohner der Stadt Saarheim (sonst könnte er nicht Stadtratsmitglied sein, vgl. § 16 KWG, § 30 Abs. 4 KSVG) und er will den Festsaal ebenfalls für Zwecke nutzen, die dessen Widmung entsprechen. Daher hat auch er einen Nutzungsanspruch nach § 19 Abs. 1 KSVG, so dass es nicht grundsätzlich ermessensfehlerhaft ist, ihm gegenüber Mütlich den Vorzug zu geben. 

2. Zwingende Geltung des Prioritätsprinzips?

Eine Ermessensreduzierung auf Null zu Gunsten Mütlichs könnte sich aber daraus ergeben, dass dessen Antrag vor dem Antrag Unverrichts bei der Stadt Saarheim eingegangen ist. Insoweit könnte es als generell unsachlich und gleichheitswidrig angesehen werden, wenn solche Nutzungsanträge nicht nach ihrer Reihenfolge beschieden würden. Tatsächlich entspricht die Heranziehung des Prioritätsprinzips (auch "Windhundprinzip" genannt) vielfach der Verwaltungspraxis und es wäre sicherlich auch nicht ermessensfehlerhaft gewesen, wenn der Oberbürgermeister zu Gunsten Mütlichs nach diesem Prinzip verfahren wäre (vgl. Püttner/Lingemann, JA 1984, 119, 129). Allerdings gebietet Art. 3 Abs. 1 GG nicht zwingend, nach diesem Prinzip zu verfahren, wenn sich auch eine andere Entscheidung als sachgerecht darstellen kann. Dies wird man insbesondere annehmen können, wenn - wie hier - der zweite Antrag nur wenige Tage nach dem ersten Antrag eingeht. Im vorliegenden Fall wäre es etwa ebenfalls sachgerecht gewesen zu berücksichtigen,

Folglich kann nicht angenommen werden, dass im vorliegenden Fall allein die Heranziehung des Windhundprinzips sachgerecht gewesen wäre. Daher lässt sich auch auf diese Weise keine Ermessensreduzierung auf Null begründen.

3. Bedeutung einer vorherigen ermessensfehlerhafte Ablehnung des Antrags von Mütlich?

Eine solche Ermessensreduzierung auf Null lässt sich - anders als Mütlich zu meinen scheint - schließlich auch nicht mit dem Argument begründen, dass die Stadt zunächst ermessensfehlerhaft seinen Antrag abgelehnt habe. Selbst wenn man dies als zutreffend unterstellt (siehe unten B IV), folgt hieraus noch kein Leistungsanspruch, sofern - wie hier (siehe oben B III 2) - die zunächst ermessensfehlerhaft verweigerte Leistung aus anderen ermessensgerechten Gründen rechtmäßigerweise hätte verweigert werden können. 

 4. Ergebnis zu III

Der für denselben Termin gestellte Antrag Unverrichts hat somit zur Folge, dass sich der ursprünglich unbedingte Zulassungsanspruch Mütlichs in einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Zulassung gewandelt hat. Da vorliegend auch kein Fall einer Ermessensreduzierung auf Null vorliegt, steht an dieser Stelle bereits fest, dass die Klage Mütlichs insoweit unbegründet ist, als er die unbedingte Verurteilung des Oberbürgermeisters zum Erlass des Zulassungs-Verwaltungsaktes beantragt hat. Ein Verpflichtungsurteil nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO kommt hier folglich nicht in Betracht (siehe oben A II 3).

IV. Bestehen eines Neubescheidungsanspruchs

In dem Antrag Mütlichs auf Verpflichtung der Stadt zur Zulassung ist jedoch als Minus auch der Antrag mit enthalten, den Oberbürgermeister zur Neubescheidung nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten (siehe oben A II 4). Ein solcher Neubescheidungsanspruch kann jedoch nur bestehen, wenn die Entscheidung des Oberbürgermeisters, in der Konkurrenzsituation den Antrag Unverrichts dem Antrag Mütlichs vorzuziehen, ermessensfehlerhaft war und damit gegen § 40 SVwVfG verstößt. Insoweit hat sich der Oberbürgermeister explizit nur auf die vom Stadtrat angeführten Erwägungen gestützt und insbesondere auch nicht von der ihm durch § 114 Satz 2 VwGO eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, seine Ermessenserwägungen zu ergänzen.

Anmerkung: Zur Bedeutung des § 114 Satz 2 VwGO siehe BVerwGE 106, 351, 362 ff.; Maurer, § 10 Rn. 40 m. w. N.

Damit ist nur fraglich, ob die in dem Schreiben des Oberbürgermeisters angegebenen Ermessenserwägungen sachgerecht waren und damit dem Zweck der Ermächtigung Rechnung trugen. Dies muss generell verneint werden:

Da weitere Ermessenserwägungen nicht angegeben wurden, beruhte die Bevorzugung Unverrichts demnach auf ausschließlich nicht sachgerechten und damit ermessensfehlerhaften Erwägungen. Hierdurch wurden die Rechte Mütlichs auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Zugangsanspruch § 19 Abs. 1 KSVG verletzt.

Anmerkung: Wenn - anders als hier - sachgerechte und unsachgerechte Motive miteinander vermengt werden, wird wohl in der Regel angenommen, dass die Ermessensentscheidung insgesamt rechtswidrig ist, weil dann nicht von vornherein auszuschließen ist, dass die Entscheidung anders ausgefallen wäre, wenn der Gesichtspunkt, der nicht in die Abwägung hätte einbezogen werden dürfen, tatsächlich nicht in die Abwägungsentscheidung mit eingeflossen wäre (vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, § 114 Rn. 12). Siehe aber auch BVerwGE 62, 215, 222 und BVerwG NJW 1988, 783, 784: Eine auf mehrere Gründe gestützte Ermessensentscheidung ist grundsätzlich auch dann rechtmäßig, wenn nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.

V. Ergebnis zu B

Die Auswahlentscheidung des Oberbürgermeisters war somit rechtswidrig und verletzte Mütlich in seinen Rechten. Da Mütlich keinen Anspruch auf Zulassung, sondern nur auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag hat, wird das Gericht folglich nur die bereits getroffene Zulassungsentscheidung des Oberbürgermeisters aufheben und diesen verpflichten, den Zulassungsantrag Mütlichs erneut - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, d. h. ohne erneut dieselben Ermessensfehler zu begehen - zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Klage ist damit teilweise unbegründet, weil ein Bescheidungsurteil hinter dem von Mütlich beantragten Vornahmeurteil nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO zurückbleibt (siehe oben A II 3). 

C) Ergebnis

Die Klage von Gerd Mütlich ist zulässig aber nur zum Teil begründet und hat somit nur teilweise Aussicht auf Erfolg.

 

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