Lösungsvorschlag

Starenhut

Stand der Bearbeitung: 5. Februar 2008

Siehe hierzu: VGH Mannheim, 2 S 697/82 v. 24.2.1983, 2 S 697/82 = VBlBW 1984, 25 ff.

Die Klage Knuppers hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Knupper wendet sich hier gegen den Gebührenbescheid vom 14. April. Er möchte die darin festgesetzte Gebühr nicht zahlen, da er deren Erhebung für rechtswidrig hält. Diesem Begehren wird eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gerecht, da der Bescheid ein Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder ist, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15).

Das Widerspruchsverfahren wurde ordnungsgemäß durchgeführt, insbesondere war nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 lit. a AGVwGO der Kreisrechtsausschuss zuständig zur Entscheidung über den Widerspruch.

Anmerkung: Vgl. hierzu den Dr.- Eisenbart-Fall.

Nach § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO beträgt die Klagefrist einen Monat nach Zustellung des Widerspruchsbescheides. Die Berechnung der Frist bestimmt sich nach § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222, § 224 Abs. 2 und 3, § 225, § 226 ZPO. § 222 Abs. 1 ZPO verweist für die Berechnung der Frist auf die §§ 187 ff. BGB.

• Die Frist beginnt dementsprechend nach § 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO  i.V.m. § 187 BGB an dem Tag, der dem Tag folgt, an dem der Widerspruchsbescheid Knupper nach § 73 Abs. 3 Satz 1 VwGO zugestellt worden ist. Wann ein Widerspruch zugestellt worden ist, bestimmt sich nach allgemeiner Ansicht nach dem VwZG des Bundes, auch wenn die Widerspruchsbehörde - wie hier - eine Landesbehörde ist (BVerwGE 39, 257, 259; Hufen, § 9 Rn. 27). Im - hier vorliegenden Fall - der Zustellung durch die Post mittels eingeschriebenen Briefes gilt dieser Brief (ungeachtet dessen, dass Knupper den Brief bereits am 1. September erhalten hatte) nach § 4 Abs. 2 Satz 2 VwZG mit dem dritten Tag nach Aufgabe zur Post (hier 31. August) als zugestellt, somit am 3. September. Demnach begann die Klagefrist am 4. September.

• Nach § 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO i.V.m. § 188 Abs. 2 BGB endete die Klagefrist mit Ablauf des Tages des auf die Zustellung folgenden Monats, der durch seine Zahl dem Tag entspricht, an dem der Widerspruchsbescheid Knupper zugestellt wurde. Dies war hier der 3. Oktober. Da dieser Tag aber ein staatlich anerkannter Feiertag ist (Tag der deutschen Einheit, Art. 2 Abs. 2 des Einigungsvertrages), verlängert sich diese Frist nach § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 2 ZPO bis zum Ablauf des 4. Oktober, einem Werktag.

Die am 4. Oktober eingereichte Klage ist also fristgemäß erhoben worden.

Anmerkung: Siehe zu Problemen der Fristberechnung auch den Ausgehöhlt-Fall und den Feuer-und-Flamme-Fall.

B) Begründetheit

Die Klage ist begründet, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger hierdurch in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Wegen Art. 2 Abs. 1 GG verletzt ein belastender Verwaltungsakt seinen Adressaten immer schon dann in seinen Rechten, wenn er - aus welchem Grund auch immer - rechtswidrig ist. Zu prüfen ist daher hier nur die Rechtmäßigkeit des Bescheides.

Ermächtigungsgrundlage für die Gebührenfestsetzung könnte die Gebührensatzung vom 19. Februar 1999 sein. Nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes bedarf die Satzung jedoch ihrerseits einer gesetzlichen Grundlage (Satzungsermächtigung). § 12 Abs. 1 Satz 1 KSVG, wonach die Gemeinden ihre Selbstverwaltungsangelegenheiten durch Satzung regeln dürfen, reicht nach allgemeiner Ansicht insoweit nicht aus, vielmehr sollen die Gemeinden nur dann berechtigt sein, durch Satzung zu Grundrechtseingriffen zu ermächtigen, wenn sie ihrerseits durch oder aufgrund eines die möglichen Eingriffe in hinreichend bestimmter Weise umschreibenden formellen Gesetzes hierzu ermächtigt werden (Maurer, § 4 Rn. 23; Pielow/Finger, Jura 2007, 189, 190).

Da es sich bei der Starenhut-Gebühr um eine Kommunalabgabe nach § 1 Abs. 1 KAG handelt, ist die Stadt Saarheim zur Erhebung der Gebühr zuständig (§ 1 KAG). Bezüglich des Verfahrens verweist § 12 KAG unter bestimmten Maßgaben (§ 12 Abs. 4 KAG) auf verschiedene Vorschriften der Abgabenordnung. Insoweit bestehen an der formellen Rechtmäßigkeit des Bescheides keine Zweifel. Insbesondere ist Knupper nach § 12 Abs. 1 Nr. 3 lit. a KAG i.V.m. § 91 Abs. 1 AO vor Erlass des Gebührenbescheides ordnungsgemäß angehört worden. Die Befugnis zur Festsetzung der Gebühr durch Verwaltungsakt ergibt sich aus § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b KAG i.V.m. § 155 AO.

Anmerkung: Siehe zum hiermit angesprochenen Problem der "Verwaltungsaktbefugnis" diesen Hinweis und zum Kommunalabgabenverfahrensrecht den Schlachthof-Fall.

Das KSVG enthält keine näheren Hinweise, was eine öffentliche Einrichtung ist, doch gilt nach allgemeinen kommunalrechtlichen Grundsätzen (vgl. auch § 5 Abs. 2 KSVG) die in § 10 Abs. 2 Satz 1der Gemeindeordnung für das Land Baden-Württemberg enthaltene Umschreibung:

Der Begriff der öffentlichen Einrichtung i.S.d. § 19 KSVG ist damit sehr weit gefasst: Hierzu zählen Betriebe, Unternehmen, Anstalten und sonstige gegenständlich vorhandene, organisatorisch irgendwie verfestigte Bestände von Mitteln höchst unterschiedlicher Struktur und Zweckbestimmung, denen die Funktion gemeinsam ist, die Voraussetzungen für die Daseinsvorsorge und Daseinsfürsorge der Bevölkerung zu schaffen und zu gewährleisten, und die durch einen gleichmäßigen Zugang für alle im Rahmen des Widmungszwecks gekennzeichnet sind, ohne dass eine spezifische, von der normalen Gemeindeverwaltung abgesetzte Organisation oder ein besonders aufwendiger Apparat existieren müsste (Dietlein, Jura 2002 445, 446). Aus § 5 Abs. 2 KSVG und der allgemeinen Definition des Begriffs der öffentlichen Einrichtung ergibt sich somit, dass öffentliche Einrichtungen auch zur Förderung des wirtschaftlichen Wohls der Gemeindeeinwohner zulässig sind. § 19 Abs. 2 KSVG verdeutlicht zudem, dass eine öffentliche Einrichtung auch dann vorliegen kann, wenn sie ihrem Zweck nach allein Grundbesitzern im Gemeindegebiet zugute kommen kann. Da die von der Stadt Saarheim organisierte "Starenhut" vor allem auch durch gleichmäßigen Zugang für alle Grundstücksbesitzer im Rahmen der Widmung gekennzeichnet ist, ist sie im Ergebnis als öffentliche Einrichtung gemäß § 19 KSVG anzusehen (offengelassen VGH Mannheim, 2 S 697/82 v. 24.2.1983, 2 S 697/82 = VBlBW 1984, 25; a.A. Gern, Rn. 531).

Daher ist fraglich, ob die "Starenhut" überhaupt um ein "wirtschaftliches Unternehmen" i.S.d. § 108 Abs. 1 KSVG ist. Dem steht nicht bereits entgegen, dass es sich bei der "Starenhut" um eine "öffentliche Einrichtung" i.S.d. § 19 KSVG handelt; denn die Begriffe "öffentliche Einrichtung" und "wirtschaftliches Unternehmen" schließen sich nicht aus (Gern, Rn. 725). Ob die "Starenhut" ein "wirtschaftliches Unternehmen" ist, kann auch nicht wegen § 108 Abs. 2 KSVG dahingestellt bleiben. Die Bestimmung gibt vor, welche Unternehmen der Gemeinde als nichtwirtschaftliche Unternehmen anzusehen sind (Einrichtungen des Bildungs-, Gesundheits- und Sozialwesens und anderer Arten der Daseinsvorsorge). Zu diesen privilegierten Unternehmen gehört die "Starenhut" jedoch nicht. Die Starenbekämpfung dient nicht der Daseinsvorsorge und -fürsorge als der Befriedigung eines wirtschaftlichen Bedarfs; "Wirtschaftsförderung" im weitesten Sinne - die nach § 5 Abs. 2 KSVG zu den Gemeindeaufgaben gehört - wird in § 108 Abs. 2 KSVG nicht genannt. Damit ist hier fraglich, wann eine "öffentliche Einrichtung" auch als "wirtschaftliches Unternehmen" anzusehen ist. Dies ist nicht unproblematisch, da es auch an einer Begriffsbestimmung des "wirtschaftlichen Unternehmens" fehlt.

• Einigkeit besteht jedoch darin, dass als "wirtschaftliches Unternehmen" jedenfalls nur solche Einrichtungen zu verstehen sind, die nicht spezifisch staatliche Tätigkeiten wahrnehmen, sondern die Sach- oder Dienstleistungen zur Befriedigung eines materiellen Bedarfs erbringen (also auch von einem Privaten betrieben werden könnten). Einigkeit besteht auch insoweit, dass es nicht auf Entgeltlichkeit der Lieferungen und Leistungen und vor allem nicht auf Gewinnerzielung ankommt (so z. B. Gern, Rn. 725). Nach diesen Grundsätzen läge nahe, die Starenbekämpfung als ein wirtschaftliches Unternehmen anzusehen ist. Mit ihr wird eine Dienstleistung erbracht, die auf die Förderung materieller (wirtschaftlicher) Interessen gerichtet ist und der Befriedigung eines wirtschaftlichen Bedarfs dient. Vor allem nimmt die Stadt mit der "Starenhut" keine spezifisch staatliche Tätigkeit wahr.

• Umstritten ist jedoch, ob darüber hinaus an den Begriff des "wirtschaftlichen Unternehmens" noch bestimmte organisatorische Anforderungen zu stellen sind (so z. B. VGH Mannheim, 1 S 2490/05 v. 6.3.2006 = NVwZ-RR 2006, 714, 715; Knemeyer/Kempen, in: Achterberg/Püttner/Würtenberger [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht II, 2. Aufl. 2000, § 17 Rn. 36), nämlich eine bestimmte organisatorischer Festigkeit, Dauer und Selbständigkeit (eigene Leitungsorgane, eigene Rechnung) und eine Führung nach Art eines kaufmännischen Geschäftsbetriebes (doppelte Buchführung, Bilanzierung, marktbezogenes Handeln). Hieran würde es bei der von der Stadt Saarheim veranstalteten "Starenhut" fehlen.

Im Ergebnis dürfte eher dem engen Begriff des "wirtschaftlichen Unternehmens" zu folgen sein, bei dem es nicht allein auf den Inhalt der angebotenen Tätigkeit ankommt, weil die kommunalwirtschaftlichen Vorschriften von einer organisatorischen Verfestigung der kommunalen Wirtschaftsunternehmen ausgehen, wie die §§ 109 ff. KSVG zeigen. Zwar gelten diese Bestimmungen auch für die nichtwirtschaftlichen Unternehmen i.S.d. § 108 Abs. 2 KSVG, aber deren Exemtion von den Anforderungen des § 108 Abs. 1 KSVG ist allein wegen des verfolgten öffentlichen Zwecks und nicht wegen einer fehlenden Organisationsstruktur nach Art eines kaufmännischen Betriebes erfolgt.

Anmerkung: Siehe zum Begriff des "wirtschaftlichen Unternehmens" auch den Sauna-Fall.

Folgt man der restriktiven Auffassung nicht, sondern stuft die "Starenhut" als wirtschaftliches Unternehmen ein, so stellt sich die Frage, ob ihre Errichtung den Anforderungen des § 108 Abs. 1 KSVG genügt.

• Ein wirtschaftliches Unternehmen muss nach § 108 Abs. 1 Nr. 1 KSVG zunächst durch einen öffentlichen Zweck gerechtfertigt sein. Insoweit ergibt sich aus § 5 Abs. 2 KSVG, dass "öffentliche Zwecke" jedenfalls auch solche Zwecke sind, die der  Förderung des wirtschaftlichen Wohls der Gemeindeeinwohner dienen, was bei der "Starenhut" der Fall ist.

• Nach § 108 Abs. 1 Nr. 2 KSVG müsste die "Starenhut" zudem nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur gemeindlichen Leistungsfähigkeit und zum voraussichtlichen Bedarf stehen - was hier ebenfalls bejaht werden kann.

• Schließlich darf nach § 108 Abs. 1 Nr. 3 KSVG die "Starenhut" auch nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einen privaten Dritten erfüllt werden oder erfüllt werden können (§ 108 Abs. 1 Nr. 3 KSVG). Aus dem Sachverhalt ergeben sich nun keine Anhaltspunkte dafür, dass ein privater Dritter eine "Starenhut" im Gebiet der Stadt Saarheim durchführt. Daher kann allenfalls fraglich sein, ob ein privater Dritter sie ebenso gut und wirtschaftlich durchführen könnte. Nach dem Wortlaut der Vorschrift ließe sich das Vorliegen dieser Sperre hier bejahen, da sicherlich vorstellbar ist, dass ein privater Dritter gegen ein Entgelt eine "Starenhut" übernimmt, die zumindest gleich effektiv und günstig arbeitet, wie die von der Stadt Saarheim organisierte "Starenhut". Allerdings kann es bei dieser Subsidiaritätsklausel sinnvollerweise nicht auf die abstrakte Möglichkeit ankommen, ob ein privates Unternehmen den öffentlichen Zweck ebenso gut und wirtschaftlich erfüllen könnte; denn dann wäre den Gemeinden verwehrt, eine Tätigkeit auch dann aufzunehmen, wenn sich kein privates Unternehmen findet, dass diese ausüben will, obwohl die Möglichkeit besteht, unabhängig davon, wie dringend der öffentliche Zweck und damit das öffentliche Interesse an der Durchführung der Tätigkeit ist. Entscheidend für § 108 Abs. 1 Nr. 3 KSVG kann damit nur sein, ob zum Zeitpunkt der Aufnahme der Tätigkeit durch die Gemeinde ein konkreter privater Dritter vorhanden ist, der Interesse an dessen Ausübung geltend macht und diese Tätigkeit tatsächlich ebenso gut und wirtschaftlich erbringen kann. Auch für die Existenz eines solchen "Dritten" gibt der Sachverhalt keine Anhaltspunkte.

Die Übernahme der "Starenhut" entsprach somit auch den Vorgaben des § 108 Abs. 1 KSVG, so dass sie auch dann zulässig ist, wenn man dem weiten Begriff des "wirtschaftlichen Unternehmens" folgt.

Die Durchführung der "Starenhut" war somit auch nach § 108 Abs. 1 KSVG zulässig.

Die Erhebung von Benutzungsgebühren nach § 6 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 2 KAG knüpft notwendig an das Merkmal der "Benutzung" einer öffentlichen Einrichtung an; erst die Benutzung der öffentlichen Einrichtung begründet das der Benutzungsgebühr eigentümliche Austauschverhältnis, in dem sich Leistung und Gegenleistung gegenüberstehen (vgl. § 4 Abs. 2 KAG). Somit darf der kommunale Satzungsgeber nur an solche Handlungen eine Gebührenpflicht knüpfen, die sich als "Benutzung" einer öffentlichen Einrichtung darstellen. Das KAG bestimmt freilich nicht, welche Anforderungen an die "Benutzung" einer gemeindlichen öffentlichen Einrichtung zu stellen sind.

• Insoweit liegt es nahe, auf die Vorschriften des KSVG zurückzugreifen: Nach § 19 Abs. 1 KSVG sind die Gemeindeeinwohner im Rahmen des geltenden Rechts berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen. Da das Recht zur Benutzung einer öffentlichen Einrichtung in einer von Freiheitsgrundrechten geprägten rechtsstaatlichen Ordnung grundsätzlich das Recht einschließt, das mit der öffentlichen Einrichtung verbundene Leistungsangebot der Gemeinde auszuschlagen, setzt die Benutzung prinzipiell eine willentliche, d.h. auf einer freien Entschließung beruhende Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung gemäß § 19 KSVG voraus. Dem entspricht, dass abgesehen von den Fällen des Anschluss- und Benutzungszwangs nach § 22 KSVG (den die Stadt Saarheim bezüglich der "Starenhut" nicht eingeführt hat und nicht rechtmäßig hätte einführen können, da die Voraussetzungen des § 22 KSVG nicht vorliegen) die Gemeinden nicht befugt sind, das grundrechtlich geschützte Recht auf schlichte Ablehnung angebotener Leistungen der Gemeinde einzuschränken. Das für die Benutzungsgebühr nach § 4 Abs. 2, § 6 Abs. 1 KAG eigentümliche Austauschverhältnis mit seinem Gegenüberstehen von Leistung und Gegenleistung wird somit erst begründet durch die tatsächliche Benutzung der gemeindlichen öffentlichen Einrichtung; die bloße Möglichkeit hierzu oder der Umstand allein, dass durch die Einrichtung Vorteile geboten werden, reicht nicht aus, um die Gebührenpflicht entstehen zu lassen, sofern kein Benutzungszwang besteht (VGH Mannheim, 2 S 697/82 v. 24.2.1983, 2 S 697/82 = VBlBW 1984, 25, 26).

• Das BVerwG (BVerwGE 29, 214, 217 f.) hat allerdings zur Rundfunkgebührenpflicht entschieden, mit der Aufstellung eines Rundfunkgeräts bestehe (auch ohne Benutzungszwang) die Wahrscheinlichkeit der Nutzung der Leistungen der Rundfunkanstalt, so dass es rechtmäßig sei, eine Gebühr bereits an das Aufstellen eines Empfangsgeräts zu knüpfen - eine Regelung, die heute in Art. 3 Abs. 2 Satz 1 des Rundfunkgebührenstaatsvertrages enthalten ist (vgl. hierzu BVerfGE 87, 181, 201; BVerfGE 90, 60, 91; BVerfG, 1 BvR 1013/99 v. 6.9.1999, Abs. 13 = BayVBl. 2000, 208). Hierauf gestützt ließe sich argumentieren, dass es zumindest dann, wenn sich eine willentliche Inanspruchnahme der Leistungen der "Starenhut" nicht oder nur mit unvertretbarem wirtschaftlichen Aufwand feststellen lässt, für die Erhebung von Benutzungsgebühren ausreichen müsse, wenn die Benutzung der Einrichtung hinreichend wahrscheinlich ist und sich somit vermuten lässt. Jedoch lässt sich aus der Entscheidung des BVerwG zur Rundfunkgebührenpflicht nichts für die Auslegung des § 6 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 2 KAG herleiten. In dieser Entscheidung ging es um die Vereinbarkeit eines formellen Gesetzes, das an eine nur vermutete Benutzung eine Gebührenpflicht knüpfte, mit den Grundrechten. Fraglich war jedoch nicht, ob es sich bei einer Gebühr für eine vermutete Benutzung noch um eine Benutzungsgebühr i.S.d. Kommunalabgabenrechts handelt.

• Insoweit lässt sich auch § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG nichts entnehmen: Diese Vorschrift lässt für die Bemessung der Gebühr neben dem Wirklichkeitsmaßstab den Wahrscheinlichkeitsmaßstab zu, doch gilt dies lediglich für die Höhe der Gebühr, aber nicht für die Begründung des Benutzungsverhältnisses.

Somit konnte die Gebührensatzung die Gebühr nicht rechtmäßigerweise an eine nur vermutete Nutzung knüpfen. Gebührenpflichtig können vielmehr nur diejenigen Besitzer von Grundstücken mit Kirschbaumkulturen sein, die die Leistungen der "Starenhut" willentlich in Anspruch nehmen, die Einrichtung also benutzen i.S.d. § 4 Abs. 2 KAG, § 19 Abs. 1 KSVG.

Anmerkung:  Knupper hat niemals sein Einverständnis damit erklärt, dass die Gemeinde an seiner Stelle und in seinem Interesse die Stare von seinem Grundstück fernhält. Die Gemeinde trägt insoweit lediglich vor, dass Knupper eigene Abwehrmaßnahmen eingestellt sowie in der Folgezeit nicht wieder aufgenommen und damit zum Ausdruck gebracht habe, dass ihm die Vorteile der gemeindlichen "Starenhut" zugute kommen sollten. Das genügt jedoch nicht einmal für die Annahme einer konkludenten Einverständniserklärung; denn Knupper hat schon mehrere Jahre vor Einrichtung der "Starenhut" auf Abwehrmaßnahmen verzichtet, so dass darin keine willentliche Zustimmung zur Starenbekämpfung durch die Gemeinde gesehen werden kann.

Eine Gebührensatzung, die die Gebührenpflicht lediglich an den Grundstücksbesitz knüpft, wird somit von der gesetzlichen Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG nicht gedeckt.

C) Gesamtergebnis

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