Lösungsvorschlag

"Wasser-Fall"

Stand der Bearbeitung: 12. Juli 2010

Siehe hierzu VGH Mannheim, 1 S 1056/88 v. 16.10.1989 = NVwZ 1990, 892 f.
Vgl. allgemein zum neugefassten WHG und dem Recht der Länder zur Abweichungsgesetzgebung nach Art. 72 Abs. 3 GG: Becker, DVBl 2010, 754 ff.

Das Verwaltungsgericht wird der Klage Knuppers stattgeben, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO gegeben sind.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, wenn die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Dies wäre der Fall, wenn die in dem Schreiben vom 3. Dezember 2007 enthaltene Verpflichtungserklärung eine öffentlich-rechtliche Verpflichtungserklärung wäre. Dies ist jedoch fraglich, da die Stadt sich grundsätzlich auch durch einen privatrechtlichen Vertrag zum Bau der Ablaufrinne hätte verpflichten können, so dass man das Schreiben vom 3. Dezember 2007 auch als Angebot zum Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages verstehen könnte, das Knupper (konkludent) angenommen hat. Dem stände nicht schon entgegen, dass die Stadt Saarheim mit der Verpflichtungserklärung zur ordnungsgemäßen Abwasserbeseitigung bzw. Kanalisation beitragen und damit eine ihr aufgrund öffentlich-rechtlicher Normen obliegende Aufgabe erfüllen wollte, die zum einen in § 56 Satz 1 WHG i.V.m. § 50 Abs. 1, § 50a SWG, zum anderen in § 22 Abs. 1 und § 108 Abs. 2 Nr. 1 KSVG genannt ist: Da die öffentliche Verwaltung öffentliche Aufgaben grundsätzlich auch in Formen des Privatrechts erfüllen kann, kann man nämlich nicht ohne weiteres von der Existenz einer öffentlichen Aufgabe auf den öffentlich-rechtlichen Charakter ihrer Ausführung schließen (BVerwGE 96, 71, 73 f.).

Jedoch ist bei der Qualifikation von Rechtsakten, deren Rechtsnatur zweifelhaft ist, auf den größeren Zusammenhang, in dem sich der konkrete Fall befindet, sowie auf Zweck und Ziel des Verwaltungshandelns abzustellen (Maurer, § 3 Rn. 30). Insoweit ist hier zu berücksichtigen, dass die Erklärung vor allem deshalb in einen öffentlich-rechtlichen Zusammenhang eingebunden ist, weil sie im Zusammenhang mit dem Widerspruch Knuppers gegen seine Verpflichtung zur Einleitung des Oberflächenwassers in den städtischen Abwasserkanal auf Grund des durch die (mittlerweile aufgehobene) "Satzung zum Anschluss der Quierbrücker Höhen an die Regenwasserkanalisation der Stadt Saarheim" begründeten Anschluss- und Benutzungszwangs ergangen ist (Pielow/Finger, Jura 2007, 189, 196). 

Anmerkung: Zum Anschluss- und Benutzungszwang siehe den Niederschläge-Fall.

Da im Übrigen die Vermutung gilt, dass ein Organ des öffentlichen Rechts sich bei der Erfüllung ihm obliegender Aufgaben im Zweifel öffentlich-rechtlicher Rechtsformen bedient (Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 Rn. 102), hätte hier die Stadt einen etwaigen Willen, privatrechtlich handeln zu wollen, deutlicher machen müssen, um dem Schreiben auch eine privatrechtliche Rechtsnatur zu geben.

Dementsprechend ist von einer öffentlich-rechtlichen Rechtsnatur der Maßnahme auszugehen, so dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie sie sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Knupper begehrt hier die Vornahme von zwei Realhandlungen, nämlich einmal die Abdeckung des Schachtes und zum anderen die Erstellung einer gepflasterten Ablaufrinne. Es liegen somit in Wirklichkeit zwei Klagen und damit ein Fall der Klagehäufung vor.

Anmerkung: Siehe zum Aufbau des Gutachtens bei Klagehäufung im Verwaltungsprozess diesen Hinweis.

Für beide Begehren könnte die allgemeine Leistungsklage statthaft sein. Sie ist in der VwGO nicht besonders geregelt, wird jedoch in einer Reihe von Vorschriften erwähnt (vgl. § 43 Abs. 2, § 111, § 113 Abs. 4, § 191 Abs. 1 VwGO) und ist als zulässige Klageart im Verwaltungsprozess allgemein anerkannt. Sie bildet das Rechtsschutzverfahren zur Verwirklichung von öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüchen, die - wie hier - nicht im Erlass eines Verwaltungsaktes bestehen. Somit ist die Leistungsklage statthaft.

III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)

§ 42 Abs. 2 VwGO ist bei der allgemeinen Leistungsklage analog anzuwenden, um auch hier Popularklagen auszuschließen (vgl. Hufen, § 17 Rn. 8; Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 387). Knupper könnte aus der Erklärung vom 3. Dezember 2007 einen Anspruch auf die Abdeckung und Erstellung einer gepflasterten Ablaufrinne herleiten. Er ist daher klagebefugt.

Anmerkung: Siehe zum umgekehrten Fall (Anspruchsbegründung der Behörde gegenüber dem Bürger durch Verwaltungsakt) den Sammlerstücke-Fall.

IV. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Klagegegner ist die Stadt Saarheim. § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO ist bei Leistungsklagen nicht entsprechend anwendbar.

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.

V. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Die Beteiligtenfähigkeit Knuppers und der Stadt Saarheim ergibt sich jeweils aus § 61 Nr. 1 VwGO.

VI. Rechtsschutzbedürfnis

Fraglich ist schließlich, ob Knupper überhaupt des gerichtlichen Rechtsschutzes bedarf. Dies wäre dann nicht der Fall, wenn es für ihn einen einfacheren und billigeren Weg gäbe, sein Ziel zu erreichen. Dies wird teilweise dann angenommen, wenn der Kläger eine Behörde mit einem Prozess überzieht, ohne vorher die von der Behörde begehrte Leistung bei dieser überhaupt beantragt zu haben (VGH Mannheim, 1 S 1056/88 v. 16.10.1989 = NVwZ 1990, 892, 893; Hufen, § 23 Rn. 12; Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 388). Begründen lässt sich dies damit, dass davon auszugehen ist, dass die Behörde aufgrund ihrer Gesetzesbindung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG grundsätzlich bereit sein wird, das Begehren des Antragstellers unvoreingenommen zu prüfen und entsprechend der Gesetzeslage zu bescheiden. An einem solchen Antrag fehlt es bezüglich der Forderung nach einer gepflasterten Ablaufrinne, so dass für diesen Antrag das Rechtsschutzbedürfnis zu verneinen ist.

Anmerkung: Man könnte allerdings auch anderer Ansicht sein: Da der Beklagte, welcher keinen Anlass zur Klageerhebung gegeben hat, den Anspruch sofort anerkennen kann, mit der Folge, dass gemäß § 156 VwGO die Prozesskosten dem Kläger zur Last fallen, und da die sofortige Anerkennung voraussetzt, dass die Klage zulässig ist, ist die Annahme vertretbar, dass die VwGO das Unterlassen einer vorherigen Antragstellung bei der Verwaltung nicht als Fall mangelnden Rechtsschutzbedürfnisses ansieht (so Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Vor § 40 Rn. 82; Kopp/Schenke, Vorb § 40 Rn. 51; Sodan, in: Sodan/Ziekow, § 42 Rn. 45).

VII. Ergebnis zu A

Der Antrag auf Erstellung der gepflasterten Ablaufrinne ist wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, der Antrag auf Abdeckung des Schachtes dagegen zulässig.

Anmerkung: Da kaum Angaben im Sachverhalt darüber enthalten sind, inwieweit sich das Begehren Knuppers nach einer gepflasterten Ablaufrinne rechtfertigt, lässt sich zur Begründetheit dieses Begehrens kaum etwas sagen; insofern ist der Fall - noch - nicht entscheidungsreif. In der Praxis müsste über die Geeignetheit der bereits erstellten Rinne, das Oberflächenwasser ordnungsgemäß abzuleiten, Beweis erhoben werden, weil man die Behauptungen Knuppers nicht einfach als wahr unterstellen kann. Da somit der Sachverhalt zur Begründetheit des Anspruchs auf Erstellung einer gepflasterten Ablaufrinne zu wenig Angaben enthält, ist es nicht notwendig, nach festgestellter Unzulässigkeit dieser Klage auf ihre Begründetheit in Form eines Hilfsgutachtens einzugehen. Wer hingegen die Klage auch insoweit - vertretbar - für zulässig hält, müsste sie wohl als unbegründet abweisen, weil nicht ersichtlich ist, warum die Herstellung einer Rinne aus Steinpflaster geschuldet sein sollte.

B) Begründetheit

Die Klage auf Abdeckung des Schachtes ist begründet, wenn Knupper einen entsprechenden Anspruch gegen die Stadt Saarheim hat. Dieser Anspruch könnte sich aus der Erklärung der Stadt Saarheim vom 3. Dezember 2007 ergeben. Dann müsste diese Erklärung wirksam sein und sich aus ihr ein Anspruch gerade auch auf die Abdeckung des Abwasserschachts ergeben.

I. Wirksamkeit der Erklärung

Um zu klären, ob die Erklärung wirksam ist, ist zunächst ihre Rechtsnatur näher zu untersuchen.

1. Rechtsnatur der Erklärung

Jeglicher Bindungswille lässt sich der Erklärung nicht absprechen; denn die Stadt Saarheim hat einen Abwasserschacht nebst Zuleitung anlegen lassen, so dass sie selbst davon ausging, dass sie sich mit der Erklärung hierzu verpflichtet hat. Eine andere Auslegung der Erklärung wäre unter Berücksichtigung der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren §§ 133, 157 BGB aus der Sicht des Empfängers auch nicht möglich gewesen, was insbesondere dadurch verdeutlicht wird, dass bei Erlass der Erklärung die besondere für Verpflichtungserklärungen geltende Form des § 62 KSVG eingehalten wurde.

Anmerkung: Siehe zur Bestimmung der Rechtsnatur einer behördlichen Maßnahme im Wege der Auslegung auch diesen Hinweis.

Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag liegt jedoch nicht vor, da aus der Sicht Knuppers die Erklärung der Stadt eindeutig unabhängig von seiner Mitwirkung wirksam werden sollte. Eine Verbindlichkeit der Erklärung sollte also nicht erst aufgrund übereinstimmender Willenserklärungen der Beteiligten entstehen, sondern allein aufgrund der einseitigen Erklärung der Stadt Saarheim (vgl. Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 54 Rn. 39).

Ebenso wenig stellt die Erklärung vom 3. Dezember 2007 eine Zusicherung nach § 38 SVwVfG dar, weil sie nicht auf den Erlass eines Verwaltungsaktes, sondern auf Vornahme einer Realhandlung gerichtet ist. Die Erklärung kann damit nur als eine auf eine Realhandlung gerichtete Zusage angesehen werden, die durch § 38 SVwVfG nicht geregelt, aber auch nicht untersagt wird (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 7 ff.).

2. Wirksamkeitsvoraussetzungen einer Zusage

Damit stellt sich die Frage, welche Voraussetzungen eine solche Zusage erfüllen muss, um wirksam zu sein:

Anmerkung: Zur Prüfung der Wirksamkeit einer Zusage siehe diesen Hinweis, ferner den Manche-sind-gleicher-Fall und den Wahlverwandtschaften-Fall

a) Wirksamkeitsanforderungen nach §§ 43 ff. SVwVfG

Nach der Legaldefinition des § 35 SVwVfG scheint eine Zusage wie die hier vorliegende ein Verwaltungsakt zu sein (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 32 ff.). Für  ihre Wirksamkeit würde dann genügen, dass die allgemeinen Voraussetzungen für die Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes vorliegen (§ 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG), also insbesondere seine Bekanntgabe gegenüber dem Adressaten (§ 41 Abs. 1 SVwVfG) erfolgt ist und kein Nichtigkeitsgrund nach § 44 SVwVfG vorliegt. Infolgedessen könnte - soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist - eine Zusage nach § 37 Abs. 2 Satz 1 SVwVfG grundsätzlich auch mündlich abgegeben werden, und insbesondere die Unzuständigkeit der die Zusage abgebenden Behörde würde allein noch keine Unwirksamkeit der Zusage nach sich ziehen. Im vorliegenden Fall wären diese Wirksamkeitsvoraussetzungen erfüllt, so dass die Zusage wirksam wäre.

b) Wirksamkeitsvoraussetzungen nach § 38 SVwVfG analog

Teilweise wird wegen der Ähnlichkeit der Zusage mit der in § 38 SVwVfG geregelten Zusicherung (die dort ausdrücklich als Unterfall der Zusage bezeichnet wird) auch eine entsprechende Anwendung der Wirksamkeitsvoraussetzungen des § 38 SVwVfG erwogen (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 44 ff.), was bedeutet, dass zu ihrer Wirksamkeit erforderlich ist, dass sie von der zuständigen Behörde abgegeben und die Schriftform eingehalten wurde. Im Übrigen wäre sie gemäß § 38 Abs. 2 SVwVfG nur in den Fällen des § 44 SVwVfG unwirksam. Die Schriftform wurde hier nach dem Sachverhalt gewahrt. Auch war die Behörde für die Abgabe der Zusage zuständig. Die Erklärung vom 3. Dezember 2007 wurde zur Erfüllung der der Stadt Saarheim obliegenden Aufgabe der Abwasserbeseitigung bzw. Kanalisation (§ 56 Satz 1 WHG i.V.m. § 50 Abs. 1, § 50a SWG, § 22 Abs. 1 KSVG) abgegeben. Die Zuständigkeit des Oberbürgermeisters zur Wahrnehmung dieser Aufgabe im Außenverhältnis ergibt sich aus § 59 Abs. 1 KSVG.

Dem steht auch nicht entgegen, dass es sich bei der Abgabe der Zusage u. U. nicht mehr um ein Geschäft der laufenden Verwaltung i.S.d. § 59 Abs. 3 Satz 1 KSVG gehandelt haben könnte, das der Oberbürgermeister nach § 34 KSVG nur mit der Zustimmung des Stadtrates hätte vornehmen dürfen. Ein solcher Verstoß gegen die interne Zuständigkeitsverteilung zwischen Stadtrat und Oberbürgermeister hat zwar rechtliche Bedeutung im Verhältnis nach außen insoweit, als er die Zusage rechtswidrig macht (VGH München NVwZ-RR 2003, 771, 772). Jedoch hat deshalb nicht der Oberbürgermeister als unzuständige Behörde gehandelt, sondern es fehlt nur an einer (internen) Mitwirkungshandlung eines "Ausschusses" im Sinne des (insoweit erweiternd auszulegenden) § 38 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 63; vgl. hierzu aber auch BVerwG, 2 C 26/08 v. 27.8.2009 Abs. 22 f. = NVwZ-RR 2010, 157). Rechtsfolge des Fehlens einer solchen Mitwirkung ist jedoch auch bei analoger Anwendung des § 38 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG nicht die Unwirksamkeit der Zusage, sondern nur ihre Rechtswidrigkeit (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 76).

Somit wären auch nach dieser Ansicht die Wirksamkeitsvoraussetzungen für eine Zusage erfüllt.

c) Wirksamkeitsvoraussetzungen nach ungeschriebenen allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts

Teilweise wird auch angenommen, dass sich die Wirksamkeit einer Zusage weder nach §§ 43 ff. SVwVfG noch nach § 38 SVwVfG analog, sondern nach ungeschriebenen überkommenen allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts bestimmt. Dann wird die Wirksamkeit der Zusage davon abhängig gemacht, dass sie von einem hierzu befugten Amtswalter einer Behörde abgegeben wird, die für die Vornahme der Handlung, zu der sie sich in der Zusage verpflichtet, zuständig ist, und die Zusage nicht gegen ein gesetzliches Verbot verstößt (vgl. z.B. BVerwGE 26, 31, 36; VGH Mannheim, 1 S 1056/88 v. 16.10.1989 = NVwZ 1990, 892, 893; Maurer, § 9 Rn. 60; weitere Nachweise bei U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 29 f.). Hiernach müssen somit für die Wirksamkeit der Zusage einerseits die Voraussetzungen gegeben sein, die auch § 38 Abs. 1 SVwVfG für die Wirksamkeit einer Zusicherung aufstellt. Andererseits darf die Verpflichtung aber auch nicht gegen materielles Recht verstoßen. Letzteres wird man im vorliegenden Fall jedoch nicht annehmen können:

• Auch wenn es an einer notwendigen Zustimmung des Gemeinderates fehlt, bedeutet dies keinen Verstoß gegen materielles Recht in diesem Sinne, sondern stellt allenfalls einen (heilbaren, vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 4 SVwVfG) Verfahrensmangel dar (VGH München NVwZ-RR 2003, 771, 772).

• Im Übrigen ist die Anlage von Abwasserbeseitigungsvorrichtungen zweifellos rechtmäßig und es existiert kein Gesetz, das der Gemeinde verbietet, einzelne Grundstückseigentümer vom Bau solcher Abwasseranlagen zu befreien und sie selbst vorzunehmen, sofern dafür - wie hier - zumindest sachliche Gründe vorliegen.

Somit wäre auch nach dieser strengsten Auffassung die Wirksamkeit der Zusage zu bejahen.

d) Ergebnis zu 2

Die Zusage ist damit nach allen Ansichten, die zu den Wirksamkeitsvorsaussetzungen einer Zusage vertreten werden, wirksam. Damit bedarf die Frage, welche Wirksamkeitsvoraussetzungen für Zusagen tatsächlich gelten und wie sie im Einzelnen von den die Behörde verpflichtenden Geld- und Sachleistungsverwaltungsakten abzugrenzen wären, hier keiner Entscheidung.

3. Ergebnis zu I

Grundsätzlich kann sich damit aus der Erklärung vom 3. Dezember 2007 ein Anspruch auf Abdeckung des Abwasserschachts ergeben.

II. Umfang der Erklärung

Knupper hat somit entsprechend dem Inhalt der Zusage einen Anspruch darauf, dass die Stadt Saarheim auf ihre Kosten für eine ordnungsgemäße Ableitung des oberhalb seines Grundstücks gefassten Oberflächenwassers sorgt. Dieser Anspruch umfasst dementsprechend die begehrte Abdeckung des Abwasserschachts, wenn dies zu einer ordnungsgemäßen Ausführung der (zugesagten) Maßnahme gehört. Rein funktional gesehen erscheint eine solche Abdeckung nicht erforderlich, um eine Ableitung des Wassers zu gewährleisten. Allerdings ist auch hier die Verpflichtungserklärung entsprechend §§ 133, 157 BGB unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts und unter Berücksichtigung von Treu und Glauben und der Verkehrssitte auszulegen.

Anmerkung: Zur Bestimmung des Regelungsinhalts einer behördlichen Maßnahme siehe diesen Hinweis.

In dieser Hinsicht scheint es angemessen anzunehmen, dass der Begriff "ordnungsgemäß" in der Verpflichtungserklärung auf die zur Zeit ihrer Abgabe allgemein anerkannten Regeln der Abwassertechnik verweist. Diese Regeln werden durch die DIN-Vorschriften jedenfalls insoweit konkretisiert, als sie ein gewisses Mindestmaß der anerkannten Regeln der Technik normieren (vgl. BGHZ 139, 16, 19 f.). Man wird daher annehmen müssen, dass Knupper aus seiner Sicht annehmen konnte, dass mit der Wendung "ordnungsgemäße Abwasserableitung" zumindest eine Abwasserableitung entsprechend den DIN-Vorschriften gemeint war. Da sich hieraus ergibt, dass der Schacht abzudecken war, ist die Stadt ihrer Verpflichtung aus der Erklärung bisher noch nicht in vollem Umfang nachgekommen. Daher kommt es auch nicht darauf an, wer für den Zustand des Abwasserschachts im Verhältnis zu Dritten verkehrssicherungspflichtig ist.

III. Ergebnis zu B

Knupper kann damit aus der Erklärung vom 3. Dezember 2007 einen Anspruch gegen die Stadt Saarheim auf Abdeckung des Schachtes herleiten. Die Klage ist damit begründet.

C) Gesamtergebnis

Das Verwaltungsgericht wird der Klage des Knupper teilweise stattgeben und die Stadt Saarheim entsprechend dem ersten Klagebegehren verurteilen; im Übrigen wird es die Klage (wegen Unzulässigkeit) abweisen müssen. Über beide Begehren kann das Gericht in einem Verfahren gemeinsam entscheiden, weil hier nach § 44 VwGO eine objektive Klagehäufung zulässig ist.

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