Lösungsvorschlag

Aufgerundet

Stand der Bearbeitung: 26. Januar 2010

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

Siehe hierzu: BVerfGE 84, 304 ff.; BayVerfGH BayVBl. 1976, 431 ff.; VGH München BayVBl. 2000, 467 ff.   
Im Übrigen: Hinweise zum Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, dessen Entscheidungen im Volltext sowie die Saarländische Verfassung und das saarländische Gesetz über den Verfassungsgerichtshof finden Sie bei http://www.verfassungsgerichtshof-saarland.de

Ein Antrag der Landtagsabgeordneten Detmold und Bredestrauch hätte Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet wäre. Hier käme die Einleitung eines Organstreitverfahrens nach Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 9 Nr. 5, §§ 39 ff. VerfGHG in Betracht. Damit könnten sie gemäß § 42 VerfGHG die Feststellung erreichen, dass der Landtag durch Festsetzung der Mindestmitgliederzahl zur Bildung einer Fraktion auf drei gegen die Verfassung verstößt. Der Verfassungsgerichtshof wird einem solchen Antrag stattgeben, wenn er zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Der Antrag auf Einleitung eines Organstreitverfahrens ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen des Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 9 Nr. 5, §§ 39 ff. VerfGHG vorliegen.

Anmerkung: Vergleichen Sie zum Folgenden diesen Hinweis zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG. Die dortigen Ausführungen lassen sich unproblematisch auf die Zulässigkeit eines Verfahrens vor den Landesverfassungsgerichten übertragen.

B) Begründetheit

Der Antrag der "Fraktion der BUNTEN" wäre begründet, wenn ihre Nichtanerkennung als Fraktion durch den Landtag sie in ihrem aus Art. 66 Abs. 2 SVerf herzuleitenden verfassungsrechtlichen Recht auf Fraktionsbildung verletzt. Fraglich ist somit, ob sich aus Art. 66 Abs. 2 SVerf ein Recht der "Fraktion der BUNTEN" darauf ergibt, als Fraktion im Landtag des Saarlandes anerkannt zu werden. Dies ist nur dann der Fall, wenn von Verfassungs wegen die zur Bildung einer Fraktion erforderliche Mindestanzahl von Abgeordneten auf zwei festzulegen wäre.

I. Ausgangsüberlegungen

Der durch Art. 66 Abs. 2 SVerf gewährleistete Status des Abgeordneten des Saarländischen Landtages als Repräsentationsorgan des saarländischen Volkes wird dadurch bestimmt, dass die Repräsentation des Volkes von dem Parlament als Ganzem, d.h. in der Gesamtheit seiner Mitglieder bewirkt wird. Dies setzt die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten voraus (vgl. BVerfGE 84, 304, 321; SaarlVerfGH, Lv 4/05 v. 12.12.2005, Abs. 23 = NVwZ-RR 2006, 665, 666 f.; SVerfGH, LV 12/07 v. 3. 12. 2007, Abs. 34). Das Parlament nimmt seine Aufgaben also nicht losgelöst von seinen Mitgliedern, sondern in der Gesamtheit seiner Mitglieder wahr. Demgemäß ist jeder Abgeordnete berufen, an der Arbeit des Landtages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen (BVerfGE 80, 188, 218; BVerfG, 2 BvE 1/07 v. 12.3.2007, Abs. 24 ff. = NVwZ 2007, 685, 686).

In dieses Recht auf gleiche Teilnahme an den Sitzungen greift die Nichtanerkennung des Fraktionsstatus der "Fraktion der BUNTEN" durch den Saarländischen Landtag ein. Folgende Rechte stehen nach dem geltenden saarländischen Parlamentsrecht nämlich nur den Fraktionen, nicht aber einzelnen Abgeordneten zu:  

• Befugnis einen Antrag zu stellen, der Regierung das Misstrauen auszusprechen (Art. 88 Abs. 2 SVerf);

• Berücksichtigung bei Wahl des Präsidiums des Landtages (Art. 70 Abs. 2 SVerf, § 33 LandtagG) und Beteiligung bei der Präsidiumsarbeit (§ 32 LandtagG);

• Berücksichtigung bei Zusammensetzung der Ausschüsse (Art. 77 Abs. 1 SVerf, § 37 LandtagG); 

• Berücksichtigung bei der Reihenfolge der Redner (§ 39 GeschO LT); 

• Befugnis, eine Verlängerung der Redezeit zu beantragen (§ 44 Abs. 1 GeschO LT) 

• Befugnis, namentliche Abstimmung zu verlangen (§ 69 Abs. 2 LandtagG); 

• Befugnis, die Einhaltung des Grundsatzes dreier Lesungen auch dann zu beantragen, wenn eine Gesetzesvorlage in der ersten Lesung angenommen wurde (§ 36 GeschO LT); 

• Anspruch auf besondere Geld- und Sachleistungen nach § 5 Fraktionsrechtsstellungsgesetz;  

• Einleitung eines Verfahrens vor dem Verfassungsgerichtshof zur Überprüfung eines verfassungsändernden Gesetzes (Art. 101 Abs. 2 SVerf, § 9 Nr. 8,  § 49 VerfGHG); 

• Einleitung eines Wahlprüfungsverfahrens vor dem Verfassungsgerichtshof nach § 9 Nr. 4, § 38 Abs. 1 Nr. 3 VerfGHG.

Damit stellt sich die Frage, inwieweit die Bündelung der Wahrnehmung einzelner Rechte auf die Fraktionen und - hiermit notwendig verbunden - auch die Festsetzung der Fraktionsmindeststärke durch den Landtag in verfassungsmäßiger Weise erfolgen kann.

II. Befugnis des Landtages, bestimmte Rechte Fraktionen vorzubehalten

Maßgeblich ist insoweit Art. 70 Abs. 1 SVerf, der dem Landtag die Befugnis zuspricht, seine inneren Angelegenheiten durch Gesetz und Geschäftsordnung zu regeln.

Anmerkung: Die ausdrückliche Ermächtigung des Saarländischen Gesetzgebers, die inneren Angelegenheiten des Landtags durch Gesetz zu regeln, ist eine Besonderheit des saarländischen Verfassungsrechts. Üblicherweise werden diese Angelegenheiten nämlich ausschließlich durch die Geschäftsordnungen der Parlamente geregelt. Bei diesen Geschäftsordnungen handelt es sich nach BVerfGE 1, 144, 148 f. um autonome Satzungen, d.h. dass sie nur für die Mitglieder des Parlaments und nur für die Dauer der Wahlperiode des Parlaments gelten, das die Geschäftsordnung beschlossen hat, was indes nicht ausschließt, dass - wie es der Staatspraxis entspricht - in der ersten Sitzung eines neu gewählten Parlaments die Geschäftsordnung des früheren Parlaments übernommen wird. Die Regelung der inneren Angelegenheiten des Parlaments durch Gesetz - wie dies im Saarland teilweise geschieht - hat dagegen zur Folge, dass diese Regelung die Mitglieder eines neuen Parlaments unmittelbar bindet, ohne dass es einer förmlichen Übernahme dieser Regelungen bedürfte. Auf Bundesebene wird die Wahl der Gesetzesform an Stelle einer Geschäftsordnung zur Regelung innerer Angelegenheiten deshalb als bedenklich angesehen und nur für zulässig gehalten, wenn hierdurch Bundesregierung und Bundesrat keinen ins Gewicht fallenden Einfluss auf den Geschäftsgang des Bundestages gewinnen, der Kern der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages nicht berührt wird und überdies gewichtige sachliche Gründe für die Wahl der Gesetzesform sprechen (BVerfGE 70, 324, 360 f.).

Der Regelungszweck der Regelungen i.S.d. Art. 70 Abs. 1 SVerf ist unumstritten: Mit den Gesetzen und Geschäftsordnungen nach Art. 70 Abs. 1 SVerf soll das Parlament seine Funktionsfähigkeit gewährleisten. Die Saarländische Verfassung setzt - wie das Grundgesetz und die übrigen Landesverfassungen - implizit voraus, dass das Parlament aktionsbereit und -fähig ist. Das bedeutet, dass in der Geschäftsordnung und den Gesetzen nach Art. 70 Abs. 1 SVerf (nur solche) Regelungen getroffen werden können, die dem Gedanken der Funktionsfähigkeit und Effizienz der parlamentarischen Arbeit Rechnung tragen. Der Landtag ist daher befugt, in seine Geschäftsordnung und die Gesetze nach Art. 70 Abs. 1 SVerf solche  Bestimmungen aufzunehmen, die die parlamentarische Arbeit strukturieren. Das kann auch bedeuten, dass dabei Möglichkeiten der Abgeordneten hinsichtlich der Mandatsausübung beschränkt werden, nur darf selbstverständlich nicht in unbeschränkbare Verfassungspositionen eingegriffen werden (BVerfGE 80, 188, 218 f.).

Eine Möglichkeit, das von der Verfassung vorgegebene Ziel der Handlungsfähigkeit des Parlaments und der Wirksamkeit seiner Arbeit zu regeln, besteht darin, bestimmte Rechte nur durch Gruppen von Abgeordneten festgelegter Größe ausüben zu lassen. Eine traditionelle Form, dies zu regeln, ist die Übertragung einiger Befugnisse auf die Fraktionen. Somit ist der Landtag grundsätzlich befugt, die den Fraktionen ausschließlich zustehenden Rechte und auch die (Mindest-)Voraussetzungen für die Fraktionsbildung gemäß Art. 70 Abs. 1 SVerf durch Mehrheitsentscheidung (also auch gegen den Willen der fraktionslosen Abgeordneten) zu regeln. Man wird sogar annehmen müssen, dass die Saarländische Verfassung dem Landtag diesbezüglich einen Regelungsauftrag gibt, indem sie die Existenz von Fraktionen etwa in Art. 70 Abs. 2, Art. 77 Abs. 1 Satz 2, Art.  88 Abs. 2, Art. 98, Art. 101 Abs. 3 SVerf voraussetzt.

III. Vorgaben für die Fraktionsmindeststärke

Kann somit der Landtag einzelne Rechte (ausschließlich) den Fraktionen und nicht auch den einzelnen Abgeordneten zuweisen, ist damit aber noch nicht geklärt, inwieweit der Landtag bei der Festsetzung der Fraktionsmindeststärke frei ist. Eine (vor-)rechtliche Vorgegebenheit des Fraktionsbegriffs und der Fraktionsmindestgröße ist nämlich nicht ersichtlich. Der Saarländischen Verfassung lässt sich unmittelbar nur entnehmen, dass sie davon ausgeht, dass ein Abgeordneter allein keine Fraktion bilden kann, da sie durchgehend zwischen den Rechten der Mitglieder des Landtages und den Rechten der Fraktionen unterscheidet, was etwa hinsichtlich der Regelung über die Befugnis, Gesetzesentwürfe einzubringen, deutlich wird (vgl. Art. 98 SVerf). Umgekehrt lässt sich der Verfassung jedoch unmittelbar nicht entnehmen, dass der Landtag die Mindestmitgliederzahl zur Bildung einer Fraktion auf zwei, drei oder mehr Abgeordnete festsetzen müsse.

Das BVerfG hat insofern in einem vergleichbaren Fall dem Bundestag einen weiten Gestaltungsspielraum zugewiesen: Es prüft nicht abstrakt, ob die Festsetzung der Fraktionsmindeststärke verfassungsmäßigen Anforderungen standhält, sondern untersucht nur konkret, ob einer bestimmten Gruppe von Abgeordneten, die nicht die Fraktionsmindeststärke erreicht, bestimmte Rechte im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments vorenthalten werden durften, oder ob durch eine solche Vorenthaltung nicht im Einzelfall gegen den Grundsatz der gleichen Mitwirkungsbefugnisse aller Abgeordneten verstoßen wird (vgl. BVerfGE 84, 304, 321).

Es ist jedoch fraglich, ob sich diese Vorgehensweise auf das Saarländische Verfassungsrecht übertragen lässt. Anders als im Grundgesetz, das nur in Art. 53 a Abs. 1 GG die Fraktionen erwähnt, knüpft die Saarländische Verfassung nämlich selbst an den Fraktionsstatus bestimmte Rechte. Während dem Bundestag damit grundsätzlich frei steht, ob er bestimmte Rechte in seiner Geschäftsordnung nur den Fraktionen oder auch sonstigen "Gruppen" zuweisen will, ist der Saarländische Landtag hierin nicht frei: Wenn etwa Art. 70 Abs. 2 oder Art. 77 Abs. 1 Satz 2 SVerf bestimmen, dass das Präsidium oder die Ausschüsse unter Berücksichtigung der Fraktionen zu besetzen sind, ist dem Saarländischen Landtag damit verwehrt, zu bestimmen, dass hierin auch einzelne Abgeordnete oder sonstige Gruppen vertreten sein dürfen.

Anmerkung: Ähnlich hat das  BVerfG zu Art. 53 a Abs. 1 GG argumentiert, vgl. BVerfGE 84, 304, 336 f.: Hier wurde es verfassungsrechtlich für ausgeschlossen gehalten, bloße "Gruppen" zu beteiligen. Anders hat das BVerfG  in Bezug auf die sonstigen Bundestagsausschüsse argumentiert, für die § 12 GeschO BT bestimmt, dass die Ausschüsse im Verhältnis der Fraktionen zu besetzen sind. § 57 GeschO BT, der damals eine Mitgliedschaft fraktionsloser Abgeordneter in einem Ausschuss nicht zuließ (vgl. aber heute § 57 Abs. 1 Satz 2 GeschO BT), wurde hier als Verstoß gegen die Mitgliedschaftsrechte einzelner Abgeordneter gesehen (BVerfGE 80, 188, 221 ff.; BVerfGE 84, 304, 323 f.).

Das Saarländische Parlamentsrecht kennt damit - anders als das Bundestagsrecht - als Untergliederungen des Landtages nur die Fraktionen und die Abgeordneten, nicht aber sonstige "Gruppen" von Abgeordneten, die unter der Fraktionsmindeststärke liegen. Somit ist es im Saarland - anders als im Bund oder in anderen Bundesländern - nicht möglich, bei der Gewährung einzelner Rechte an "Gruppen" oder "Fraktionen" von Abgeordneten abgestuft vorzugehen. Demgegenüber sind im Saarland - anders als im Bund - die Mitwirkungsrechte der Abgeordneten im Landtag schon durch die Saarländische Verfassung selbst begrenzt und teilweise an die Mitgliedschaft in einer Fraktion gebunden. Die Frage, inwieweit es verfassungsgemäß ist, diese Rechte (z.B. das Recht auf Mitwirkung in einem Ausschuss) dem einzelnen Abgeordneten vorzuenthalten, kann sich somit im Saarland nicht stellen. Umgekehrt lässt sich dem in Art. 66 Abs. 2 SVerf enthaltenen Recht gleicher Mitwirkung an der Parlamentsarbeit entnehmen, dass dieses Recht durch Regelungen nach Art. 70 Abs. 1 SVerf nur insoweit eingeschränkt werden darf, als dies zur Aufrechterhaltung einer effizienten und funktionsorientierten Arbeit im Parlament erforderlich ist. Dies bedeutet letztlich, dass die Festsetzung des Quorums für die Fraktionsmindeststärke sachlich begründbar sein muss, wobei dem Landtag allerdings ein gewisser Einschätzungsspielraum zuzuerkennen ist. Letzteres ergibt sich schon daraus, dass die Verfassung selbst das Mindestquorum nicht festschreibt, sondern dessen Bestimmung dem Landtag überlässt.

Anmerkung: Es sei noch einmal darauf hingewiesen, dass es sich hier um Saarländische Besonderheiten handelt, die sich nicht ohne weiteres auf das Parlamentsrecht des Bundes oder das Parlamentsrecht anderer Länder übertragen lassen. Vergleichbare Erwägungen werden nur in den Ländern möglich und geboten sein, deren Verfassung die Geltendmachung bestimmter Mitwirkungsrechte im Landtag den Fraktionen vorbehält, ohne dass sie selbst die Fraktionsstärke festsetzen.

Fraglich ist somit, ob sich im vorliegenden Fall die Festsetzung der für die Bildung einer Fraktion notwendigen Mitglieder auf drei sachlich begründen lässt:

• Die Anknüpfung an die 5 %-Klausel des Wahlrechts (hier § 38 Abs. 1 LWG) vermag einen solchen sachlichen Grund für sich allein nicht zu bewirken: Zwar ist die 5 %-Klausel vom BVerfG als Einschränkung des Grundsatzes der gleichen Wahl akzeptiert worden, um der Gefahr einer übermäßigen Parteienzersplitterung zu begegnen (BVerfGE 34, 81 ff.). Jedoch lässt sich dieser Gedanke, welcher an die Situation der Wahl zum Parlament anknüpft, nicht ohne weiters auf das Verfahren im Parlament übertragen. Wenn man also eine Einschränkung des Grundsatzes der gleichen Wahl durch die Einführung der 5 %-Klausel für zulässig hält, folgt hieraus noch nicht, dass 5 % auch die Mindestgröße der zur Fraktionsbildung erforderlichen Mitgliederzahl im Parlament sein muss, um die Effektivität der Parlamentsarbeit zu sichern. Im Übrigen greift die Anknüpfung an die 5 %-Klausel hier schon deshalb nicht durch, weil sich damit genauso gut eine Festsetzung auf zwei wie auf drei Mitglieder rechtfertigen ließe, da 5 % von 51 eben nicht 3 oder 2, sondern 2,55 sind. 

• Die Anknüpfung an den historischen Aspekt, dass bisher immer die Mindestgröße der zur Bildung einer Fraktion erforderlichen Mitgliederzahl auf drei festgesetzt worden sei, vermag ebenfalls keinen sachlichen Grund zu liefern, da bisher das Problem von Zwei-Personen-Fraktionen im Saarländischen Landtag nicht aufgetreten war, so dass gar kein Anlass zur Festsetzung einer niedrigeren Mitgliederzahl bestanden hatte.

• Dass man bei zwei Mitgliedern nicht mehr von einer Fraktion sprechen könne, ist ebenfalls nicht ausschlaggebend, weil der Begriff der Fraktion eben nicht verfassungsrechtlich fest- oder vorgeschrieben ist. Dies zeigt gerade auch die in § 30 Abs. 5 Satz 2 KSVG getroffene Regelung über die Fraktionsgröße in den Gemeinderäten. Im Übrigen muss hervorgehoben werden, dass der Saarländische Landtag mit 51 Abgeordneten (Art. 66 Abs. 1 SVerf, § 1 LWG) das kleinste Parlament in der Bundesrepublik ist (Bremen hat 100, Hamburg 120 Abgeordnete), so dass die Fraktionsmindestgröße hier nicht in absoluten Zahlen mit den Fraktionsmindestgrößen in den anderen Landesparlamenten verglichen werden kann, sondern allenfalls das Verhältnis zwischen Fraktionsmindestgröße und Abgeordnetenzahl einen Vergleichsmaßstab abgibt.

• Ein sachlicher Grund für die Festsetzung der Fraktionsmindestgröße auf drei könnte jedoch in dem Argument gefunden werden, dass andernfalls eine effiziente Arbeit im Parlament nicht möglich wäre. Dieses Argument wäre hier wohl auch tragfähig, wenn im Saarländischen Landtag eine Vielzahl von Zwei-Personen Gruppen vorhanden wären. Jedoch liegt den Regelungen der § 28 Abs. 3 LandtagG und § 10 Abs. 1 GeschO LT die - wohl verfassungsrechtlich zwingende - Überlegung zugrunde, dass bei der Festlegung der Fraktionsmindestgröße nicht auf abstrakte Gefahren abzustellen ist, sondern allein auf die Gefahren, die sich für die Effizienz der Arbeit im Landtag in seiner konkreten Zusammensetzung ergeben können. In der hier bestehenden Zusammensetzung bestehen aber solche Gefahren auch bei einer Festlegung der Fraktionsmindestgröße auf zwei nicht: Es sind vielmehr bloß vier Gruppen im Landtag vertreten, von denen drei Gruppen schon nach der bestehenden Regelung Fraktionsstatus zukommt und eine Gruppe nur ein Mitglied mehr hat als die "Fraktion der BUNTEN". Es ist schlechterdings nicht erkennbar, warum die Einräumung des Fraktionsstatus auch an "DIE BUNTEN" die Arbeitsfähigkeit des Parlaments in dieser konkreten Zusammensetzung des Landtages gefährden soll. Hiergegen spricht zunächst die praktische Erfahrung in Bundes- und Landesparlamenten, in denen es oftmals zu Vier-Fraktionen-Parlamenten kommt, ohne dass ernsthaft die Arbeit im Parlament gefährdet wäre. Hiergegen spricht auch, dass die Saarländische Verfassung auch dem einzelnen Abgeordneten das Recht gewährt, Gesetzesentwürfe in den Landtag einzubringen (Art. 98 Abs. 1 SVerf) und sich somit dieses (sehr viel Aufwand nach sich ziehende) Recht ohnehin nicht durch eine Erhöhung des Quorums begrenzen ließe, die Notwendigkeit einer solchen Begrenzung jedoch oftmals das Hauptanliegen vieler Regelungen über die Fraktionsmindestgröße ist (vgl. Linck, DÖV 1975, 689, 691).

Ein sachlicher Grund für die Festsetzung der für die Fraktionsbildung notwendigen Mitgliederzahl auf drei anstelle von zwei ist somit nicht erkennbar.

IV. Ergebnis zu B

Da somit unter Berücksichtigung der konkreten Landtagszusammensetzung kein sachlicher Grund dafür besteht, der "Fraktion der BUNTEN" den Fraktionsstatus vorzuenthalten, hätte der Landtag die für die Fraktionsbildung notwendige Mitgliederzahl auf zwei und nicht auf drei festsetzen müssen. Indem er dies nicht tat, hat er das Recht der "Fraktion der BUNTEN" aus Art. 66 Abs. 2 SVerf auf gleichberechtigte Mitwirkung ihrer Mitglieder im Parlament verletzt.

Anmerkung: Andere Ansichten sind hier natürlich vertretbar. Dies gilt sowohl bezüglich des Prüfungsergebnisses wie des Prüfungsmaßstabes. Einschlägige Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes gibt es nicht. Gerade deshalb kommt es hier nur darauf an, die Besonderheiten der saarländischen Rechtslage herauszuarbeiten und sich davor zu hüten, unbesehen die Rechtsprechung anderer Verfassungsgerichte zu anderen Verfassungen zu übernehmen.

C) Gesamtergebnis

Ein Antrag der "Fraktion der BUNTEN" wäre damit zulässig und begründet; der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes würde ihm stattgeben und nach § 42 VerfGHG feststellen, dass der Landtag, indem er die für die Fraktionsbildung notwendige Mitgliederzahl nicht auf zwei festsetzte, gegen Art. 66 Abs. 2 SVerf verstoßen hat.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@dhv-speyer.de

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