Teilnehmer des Polizeirechtsrundgangs: Nach
Bearbeitung hier lang!Stand der Bearbeitung: 11. August 2004
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler
Siehe hierzu: VGH Mannheim NJW 1998, 2235 und Fallbearbeitung von Burgi/Wienbracke, NWVBl. 2002, 283 ff.
Die Klage Jungs hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
A) Zulässigkeit
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)
Der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist eröffnet, wenn die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören und die Rechtsstreitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art ist. Die von Jung angegriffene Verfügung des Oberbürgermeisters stützt sich offenkundig auf Normen des Polizeirechts, die dem öffentlichen Recht angehören. An der Streitigkeit sind weder Verfassungsorgane noch in der Verfassung mit eigenen Rechten ausgestattete Organe oder Teile von ihnen beteiligt, und den Kern der Streitigkeit bilden – ungeachtet der Tatsache, dass der Kläger sich auf sein Selbstbestimmungsrecht beruft – auch nicht verfassungsrechtliche Fragen, so dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich nach verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO). Jung wendet sich hier gegen eine als solche bezeichnete und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehene "Verfügung", mit der das Betreten der Saarheimer Höhlen untersagt wird. Aus dem Sachverhalt ergibt sich zweifelsfrei, dass der Oberbürgermeister keine Polizeiverordnung gemäß den §§ 59 ff. SPolG erlassen wollte und hat, sondern eine "Verfügung". Dem gegen diese "Verfügung" gerichteten Begehren könnte eine Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gerecht werden. Voraussetzung für die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage ist, dass es sich bei der angegriffenen "Verfügung" um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO handelt. Ob ein Verwaltungsakt i.S.d. VwGO vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition der § 35 VwVfG, § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15).
Anmerkung: Zur Prüfung der Rechtsnatur einer behördlichen Maßnahme siehe diesen Hinweis.
Soweit aber eine Maßnahme in die äußere Form eines Verwaltungsakts (Bezeichnung als Bescheid oder Allgemeinverfügung, Anordnung der sofortigen Vollziehung, Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung) gekleidet ist, ist diese Maßnahme auch dann als Verwaltungsakt im prozessualen Sinne anzusehen, wenn die materiellen Voraussetzungen des § 35 VwVfG an sich nicht vorliegen. Insoweit ist der prozessuale Begriff des Verwaltungsakts weiter als der des Verfahrensrechts (vgl. hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 16 f. m.w.N.), was letztlich Konsequenz des Gebots effektiven Rechtsschutzes ist. Hieraus folgt, dass im vorliegenden Fall ein Verwaltungsakt im prozessualen Sinn vorliegt, weil sich die Behörde aufgrund der gewählten Form eindeutig der Handlungsform des Verwaltungsaktes bedienen wollte. Die Anfechtungsklage wäre damit statthaft. Allerdings ist die eben dargestellte, für das Vorliegen eines Verwaltungsakts im prozessualen Sinne auch auf den Rechtsschein abstellende Auffassung umstritten. Teilweise wird angenommen, dass der Begriff des Verwaltungsakts i.S.d. VwGO vollständig mit dem des § 35 VwVfG deckungsgleich sei. Fehle es an den materiellen Tatbestandsvoraussetzungen des § 35 VwVfG, komme eine "Aufhebung" nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht in Betracht (so etwa Kopp/Schenke, § 42 Rn. 4, Anh. § 42 Rn. 36 und § 43 Rn. 26).
Welcher Auffassung zu folgen ist, kann hier dahinstehen, wenn die "Verfügung" einen Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition des wegen § 1 Abs. 1 SVwVfG hier anwendbaren § 35 SVwVfG darstellt. Insoweit ist hier nur zweifelhaft, ob es sich bei der "Verfügung" noch um eine Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalles handelt oder um eine Regelung, die allenfalls in Form einer Polizeiverordnung nach § 59 SPolG hätte getroffen werden dürfen: Um dies zu bestimmen, kann nicht allein darauf abgestellt werden, dass die Maßnahme sich an einen bestimmbaren Personenkreis i.S.d. § 35 Satz 2 SVwVfG richtet (so aber VGH Mannheim NVwZ-RR 1997, 225 f.; Haseloff-Grupp, VBlBW 1997, 161, 162, hierzu unten B I 2), weil auch Rechtsnormen genau bestimmen müssen, an wen sie sich richten, um dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot zu entsprechen. § 35 Satz 2 Alt. 1 SVwVfG sagt insoweit nur, dass eine Einzelfallregelung auch dann vorliegen kann, wenn sich der angesprochene Personenkreis zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes nur gattungsmäßig bestimmen lässt, ohne zählbar zu sein. Allgemeinverfügungen können sich damit grundsätzlich auch an jedermann richten, sofern entweder ein konkretes Ereignis Anlass und Zweck der Regelung (und sein Fortbestand Bedingung für die Rechtmäßigkeit ihres Aufrechterhaltens) ist oder sich die Regelung auf eine konkrete Sache bezieht (sehr strittig im Einzelnen, siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 286 ff. m.w.N. und zahlreichen Beispielen).
Vorliegend spricht vieles dafür, dass eine konkrete, örtlich begrenzte Anordnung, d. h. eine Regelung zur Benutzung der Sache "Höhlen" – das Verbot ihres Betretens – durch die Allgemeinheit i.S.d. § 35 Satz 2 Alt. 3 SVwVfG getroffen worden ist (vgl. VGH Mannheim NJW 1998, 2235), doch dürfte es noch vertretbar sein, eine Bekämpfung der konkreten Gefahren anzunehmen, die von der Existenz der Höhlen ausgehen, und die Maßnahme damit als personale Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 Satz 2 Alt. 1 SVwVfG einzustufen. In beiden Fällen handelt es sich bei der Entscheidung Obenaufs um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 SVwVfG.
Anmerkung: Siehe hierzu auch den Keinen-Platz-den-Drogen-Fall und den Sammlerstücke-Fall.
Daher ist die Anfechtungsklage die statthafte Klageart.
III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)
Jung müsste geltend machen können, durch die Untersagungsverfügung in seinen Rechten verletzt zu sein. Das Betretungsverbot richtet sich an jeden, der die Höhlen betreten will, und stellt damit einen auch den Kläger belastenden Verwaltungsakt dar, so dass zumindest eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG möglich ist, wenn dieser Verwaltungsakt sich als rechtswidrig erweist.
Das nach den §§ 68 ff. VwGO notwendige Vorverfahren wurde zwar durchgeführt, aber Jung könnte seinen Widerspruch verfristet eingelegt haben, da er ihn erst zwei Monate nach der Veröffentlichung der "Verfügung" in "SaarheimInForm" - dem vom Oberbürgermeister herausgegebenen "Amtlichen Bekanntmachungsblatt für die Stadt Saarheim" - eingelegt hat und der Widerspruch nach § 70 VwGO grundsätzlich nur innerhalb eines Monats ab Bekanntgabe des Verwaltungsaktes zulässig ist.
1. Versäumung der Widerspruchsfrist?
Fraglich ist daher zunächst, ob die Widerspruchsfrist des § 70 VwGO eingehalten wurde. Die Frist beginnt nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 79, § 31 SVwVfG und § 187 BGB an dem Tag, der dem Tag folgt, an dem die Verfügung bekanntgegeben worden ist, zu laufen und endet nach § 70 Abs. 1 VwGO, § 79, § 31 SVwVfG und § 188 Abs. 2 Alt. 1 BGB mit Ablauf des Tages des auf die Bekanntgabe folgenden Monats, der durch seine Zahl dem Tag des Fristbeginns entspricht. Wie ein Verwaltungsakt im Anwendungsbereich des SVwVfG bekanntzugeben ist, bestimmt sich nach § 41 SVwVfG. Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG ist die Bekanntgabe grundsätzlich im Wege der Einzelbekanntgabe individuell gegenüber jedem Betroffenen vorzunehmen. Dies ist hier nicht erfolgt, da die Allgemeinverfügung nur in dem Blatt "SaarheimInForm" und durch die Anschläge am Höhleneingang verlautbart wurde, also nicht den einzelnen "Höhlenerkundern" jeweils gesondert übermittelt wurde. Hierdurch könnte jedoch zulässigerweise die Form der öffentlichen Bekanntgabe gewählt worden sein. Die öffentliche Bekanntgabe ist aber nur zulässig, wenn die Voraussetzungen des § 41 Abs. 3 SVwVfG vorliegen und die Art und Weise der Bekanntgabe § 41 Abs. 4 SVwVfG entspricht.
Da es sich bei dem Betretensverbot um eine Allgemeinverfügung handelt, richtet sich die Zulässigkeit ihrer öffentlichen Bekanntgabe nach § 41 Abs. 3 Satz 2 SVwVfG. Die Bekanntgabe der Allgemeinverfügung an die Beteiligten müsste demnach untunlich sein: Beteiligte sind nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 SVwVfG diejenigen, an die die Behörde den Verwaltungsakt richten will, also vorliegend diejenigen, die die Höhlen besuchen wollen. Untunlich ist eine Einzelbekanntgabe insbesondere dann, wenn der Behörde die Namen und Adressen bzw. der Aufenthaltsort der einzelnen Betroffenen unbekannt sind, so dass sie eine Einzelbekanntgabe gar nicht bewerkstelligen kann (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 153). Diese Voraussetzungen liegen hier vor, so dass die öffentliche Bekanntgabe grundsätzlich zulässig war.
Da die Allgemeinverfügung vorliegend schriftlich erlassen wurde, bestimmt sich die Form der öffentlichen Bekanntgabe nach § 41 Abs. 4 SVwVfG: Hier ist anzunehmen, dass die Veröffentlichung von Allgemeinverfügungen der Stadt Saarheim und der Ortspolizeibehörde in "SaarheimInForm" ortsüblich ist. Auch die sonstigen Vorgaben des § 41 Abs. 4 SVwVfG wurden eingehalten.
Damit gilt die Allgemeinverfügung nach § 41 Abs. 4 Satz 3 und 4 SVwVfG mit den auf die Bekanntmachung folgenden Tag als bekanntgegeben, da der Oberbürgermeister hier von der Möglichkeit des § 41 Abs. 4 Satz 4 SVwVfG Gebrauch gemacht hat.
Die öffentliche Bekanntgabe bewirkt dementsprechend, dass der Verwaltungsakt für und gegenüber jedermann wirksam wird, unabhängig davon, ob er von ihm Kenntnis genommen hat oder ob ihn die Regelung zur Zeit ihres Inkrafttretens schon etwas angeht (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 136 ff.).
Anmerkung: Siehe zur öffentlichen Bekanntgabe auch den Dr.-Eisenbart-Fall, den Keinen-Platz-den-Drogen-Fall, den Abgeschleppt-und-Abgezockt-Fall und den Sammlerstücke-Fall.
Die Allgemeinverfügung ist damit ordnungsgemäß zwei Monate vor Einlegung des Widerspruchs durch Jung bekanntgegeben worden, so dass der Widerspruch Jungs verfristet war. Dem steht nicht entgegen, dass Jung erst zu diesem Zeitpunkt von der Existenz der Verfügung Kenntnis erlangt hat; denn das Risiko, dass ein Betroffener von einem öffentlich bekannt gegebenen Verwaltungsakt erst nach Ablauf der Widerspruchsfrist erfährt, ist vom Gesetzgeber bewusst in Kauf genommen worden. Dies ist Folge des Umstands, dass für die Wirksamkeit einer öffentlichen Bekanntgabe kein Zugang des Verwaltungsaktes beim Betroffenen erforderlich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 135).
2. Beachtlichkeit der Versäumung der Widerspruchsfrist?
Die Versäumung der Widerspruchsfrist könnte im vorliegenden Fall jedoch unbeachtlich sein. Die Widerspruchsbehörde hat den Rechtsbehelf nämlich als unbegründet zurückgewiesen und ihre Entscheidung demnach nicht auf die Fristversäumnis gestützt, sondern eine Entscheidung in der Sache getroffen. Umstritten ist, ob dies zur ordnungsgemäßen Durchführung des Vorverfahrens führt.
So wird vertreten, die Widerspruchsbehörde sei generell verpflichtet, den verspäteten Widerspruch als unzulässig zurückzuweisen: Der Widerspruchsbehörde fehle wegen des klaren Wortlauts und Zwecks der Regelungen in § 70 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 60 Abs. 1 bis 4 VwGO die Sachentscheidungsbefugnis über verspätete Widersprüche. Die formelle Bestandskraft von Verwaltungsakten unterliege nicht der Dispositionsbefugnis der Behörde, zumal zugleich auch der Rechtsweg neu eröffnet würde. Einzige Ausnahme sei die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß §§ 70 Abs. 2, 60 VwGO (so etwa Kopp/Schenke, § 70 Rn. 9 m.w.N.).
Nach Auffassung des BVerwG soll es bei einseitig belastenden Verwaltungsakten im Ermessen der Behörde stehen, durch eine Sachentscheidung den Rechtsweg neu zu eröffnen (vgl. BVerwGE 15, 306, 310 f.; BVerwGE 21, 142, 145; BVerwGE 28, 305, 308; BVerwGE 57, 342, 344). Die Behörde sei "Herrin des Verfahrens". Die Fristvorschrift schütze nicht den Widerspruchsführer, sondern die Ausgangs- und Widerspruchsbehörde, und auf diesen Schutz kann - wie grundsätzlich auf alle verfahrensrechtlichen Schutzvorschriften - verzichtet werden (so etwa Jäde, Rn. 142 ff.; Hufen, § 6 Rn. 32). Bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung, bei denen mit Ablauf der Frist eine gefestigte Rechtsposition eines Dritten entstanden ist, erkennt jedoch auch diese Ansicht die Pflicht der Behörde an, den Widerspruch als unzulässig zurückzuweisen, denn dem Dritten darf seine gesicherte Rechtsposition nicht mehr entzogen werden (BVerwG NVwZ 1983, 285).
Hier soll der Ansicht der Rechtsprechung gefolgt werden, so dass sich die Widerspruchsbehörde zulässigerweise auf den Widerspruch einlassen und eine Entscheidung in der Sache treffen durfte.
Anmerkung: Siehe zum Ganzen auch den Feuer und Flamme-Fall.
3. Ergebnis zu IV
Folglich ist das Vorverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden.
V. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)
Richtiger Klagegegner für die Anfechtungsklage ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO der Oberbürgermeister, der die Verfügung erlassen hat.
Anmerkung: Zur Bedeutung des § 78 VwGO siehe diesen Hinweis.
VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)
Jung ist als natürliche Person gemäß § 61 Nr. 1 VwGO, der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Behörde gemäß § 61 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig.
Anmerkung: Zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO siehe diesen Hinweis.
VII. Ergebnis zu A
B) Begründetheit Die Anfechtungsklage ist nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO begründet, wenn das Verbot des Betretens der Höhlen rechtswidrig ist und Jung in seinen Rechten verletzt. Da Jung sich gegen einen an ihn gerichteten, ihn belastenden Verwaltungsakt wendet, ergibt sich eine Verletzung seiner Rechte bereits aus Art. 2 Abs. 1 GG, falls der Verwaltungsakt formell oder materiell rechtswidrig sein sollte.Da das Fehlen sonstiger Sachentscheidungsvoraussetzungen nicht erkennbar ist, die Klage insbesondere auch form- (§§ 81 f. VwGO) und fristgerecht (§ 74 VwGO) erhoben wurde, ist sie insgesamt zulässig.
Anmerkung: Allgemein zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis, zur Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Gefahrenabwehrverfügung diesen Hinweis.
I. Ermächtigungsgrundlage
Die von der Ortspolizeibehörde getroffene Maßnahme soll jedoch dauernd gelten, so dass eine Platzverweisung ausscheidet. Auch auf § 12 Abs. 3 SPolG (Aufenthaltsverbot) kann die Maßnahme nicht gestützt werden, da deren Voraussetzungen ersichtlich nicht vorliegen.Als Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung könnte zunächst § 12 Abs. 1 SPolG – als eine gegenüber der polizeilichen Generalklausel des § 8 Abs. 1 SPolG spezielle Vorschrift – in Betracht kommen. Allerdings lässt der Tatbestand dieser Standardmaßnahme deutlich erkennen, dass hiernach nur ein vorübergehendes, d. h. zeitlich jedenfalls begrenztes Verbot zum Betreten eines Ortes ausgesprochen werden kann.
Mangels sonstiger Spezialbestimmungen kann das Betretungsverbot daher allein auf die Generalermächtigung des § 8 Abs. 1 SPolG gestützt werden. Insoweit wird man auch nicht annehmen können, dass die Anordnung von Betretensverboten auf Grundlage des § 8 Abs. 1 SPolG durch § 12 Abs. 3 SPolG vollständig ausgeschlossen wird: § 12 Abs. 3 SPolG soll ersichtlich nur den Fall erfassen, in der eine Gefahr von der Person ausgeht, der gegenüber das Aufenthaltsverbot ausgesprochen wird, und schließt insoweit einen Rückgriff auf § 8 Abs. 1 SPolG spezialgesetzlich aus, wenn die (engeren) Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 SPolG nicht vorliegen. Hier geht es jedoch um die umgekehrte Situation, in der von einer bestimmten Örtlichkeit eine Gefahr für die Personen ausgeht, die sie betreten.
Anmerkung: Zum Verhältnis zwischen Standardermächtigungen und Generalklausel ausführlich Möstl, Jura 2011, 840, 842 ff.
II. Formelle Rechtmäßigkeit
1. Zuständigkeit
Der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim war vorliegend für die auf § 8 SPolG gestützte Maßnahme als Ortspolizeibehörde gemäß § 1 Abs. 2, § 76 Abs. 3, § 80 Abs. 1 und 2, § 81 Abs. 1 SPolG örtlich und sachlich zuständig; der Umstand, dass im Stadtrat über die Maßnahme diskutiert wurde, ändert an der Zuständigkeit nichts und ist auch im Übrigen unschädlich.
2. Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 SVwVfG)
Weiter müsste die Allgemeinverfügung gemäß § 37 Abs. 1 SVwVfG inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Insbesondere muss dem Verwaltungsakt unzweifelhaft zu entnehmen sein, an wen er sich richtet bzw. wer hiervon materiell betroffen sein soll, weil er nur so seine Individualisierungs- und Klarstellungsfunktion erfüllen und als Titel dienen kann. Bei der Allgemeinverfügung reicht es insoweit aus, wenn der Adressatenkreis nach allgemeinen Merkmalen bestimmt werden kann (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 271, § 37 Rn. 13). Diesem Erfordernis ist vorliegend genügt, weil von der Regelungswirkung der Allgemeinverfügung alle Personen erfasst werden, die die Höhlen betreten wollen.
3. Verfahren
Einer Anhörung der Beteiligten (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 SVwVfG) bedurfte es vorliegend gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG nicht; ebenso wenig war eine Begründung der Allgemeinverfügung selbst notwendig (§ 39 Abs. 2 Nr. 5 SVwVfG). Die Allgemeinverfügung ist auch ordnungsgemäß i.S.d. § 41 SVwVfG bekanntgegeben worden (s.o. A IV)
4. Ergebnis zu II
Die Allgemeinverfügung ist formell rechtmäßig.
III. Materielle Rechtmäßigkeit
Die Allgemeinverfügung ist materiell rechtmäßig, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 8 Abs. 1 SPolG vorliegen und die Ortspolizeibehörde auch die Grenzen polizeilichen Handelns nach § 2 und § 3 SPolG beachtet hat.
1. Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen einer Gefahrenabwehrverfügung
Tatbestandsvoraussetzung für eine auf § 8 Abs. 1 SPolG gestützte Verfügung ist zunächst das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Unter den Begriff "öffentliche Sicherheit" fallen sowohl der Schutz individueller Rechtsgüter (nämlich Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen des einzelnen) als auch der des Staates und seiner Einrichtungen sowie der gesamten Rechtsordnung (siehe Götz, § 4 Rn. 3). Die "öffentliche Ordnung" wird definiert als die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Lebens betrachtet wird (siehe Götz, § 5 Rn. 1). Eine Gefahr liegt dann vor, wenn ein Verhalten bei ungehindertem Verlauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Sicherheit ein Schutzgut der öffentlichen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung schädigen wird.
a) Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit
Das von der Ortspolizeibehörde der Stadt Saarheim ausgesprochene Betretungsverbot dient der Verhinderung von Unglücksfällen, die zum Verlust des Lebens bzw. der Beeinträchtigung der Gesundheit von Personen führen, die sich in den Höhlen aufhalten. Bei dem Betreten der Höhlen, die nach dem Sachverhalt kaum erforscht sind und daher auch nicht gesichert sein dürften, sind diese Rechtsgüter konkret gefährdet, d. h. es besteht eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass bei ungehindertem Geschehensablauf in jedem einzelnen Fall ein derartiger Schaden für diese Rechtsgüter eintreten kann, so dass eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit bejaht werden kann. Der Annahme einer Gefahr in diesem Sinne steht auch nicht der Aspekt der Selbstgefährdung entgegen.
Zwar wird eine Befugnis des Staates, den Einzelnen an ausschließlich ihn selbst gefährdenden Unternehmungen zu hindern, weithin abgelehnt (so wohl auch Burgi/Wienbracke, NWVBl. 2002, 286), aber das auf Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG als Ausfluss der Menschenwürde und der Handlungsfreiheit beruhende Recht des Bürgers, selbst darüber zu entscheiden, welchen Gefahren er sich aussetzen will, ist nicht schrankenlos gewährleistet. Es findet seine Grenze in dem sich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergebenden Auftrag des Staates, Leben und körperliche Unversehrtheit der Menschen zu schützen (vgl. BVerwGE 84, 45, 48 f.; VGH Mannheim NJW 1998, 2235, 2236 m.w.N.). Dies belegt nicht zuletzt die Regelung des § 13 Abs. 1 Nr. 1 SPolG, wonach die Vollzugspolizei eine Person auch zum Schutz vor Gefahren für Leib oder Leben, insbesondere bei beabsichtigter Selbsttötung, sogar in Gewahrsam nehmen darf.
Im Übrigen handelt es sich bei der Erkundung der Saarheimer Höhlen durch Amateurforscher nicht lediglich um Fälle der Selbstgefährdung (vgl. dazu auch VGH Mannheim NJW 1998, 2235, 2236). Wie Jung selbst vorträgt, suchen auch Amateur-Höhlenforscher die Höhlen niemals allein, sondern stets zu mehreren auf. Daher führt der Absturz eines Höhlenforschers regelmäßig auch zu einer Gefährdung von Leben oder Gesundheit seines Begleiters, sei es, dass er diesen mit in eine Felsspalte reißt, sei es, dass dieser dem Abgestürzten Hilfe leisten will (wozu er schon im Hinblick auf § 323 c StGB oder wegen einer Garantenstellung [und der daraus folgenden Strafdrohung nach § 212 StGB] verpflichtet sein kann). Die Gefährdung des eigenen Lebens oder der eigenen Gesundheit stellt damit zugleich eine Gefährdung Dritter dar, die sich überdies daraus ergeben kann, dass durch einen Unglücksfall in den Höhlen Unbeteiligte – einschließlich Bediensteter der Polizei, Feuerwehr etc. – zu gefährlichen Rettungsaktion veranlasst werden. Das konkrete Bestehen dieser Gefährdung Dritter wird durch den Umstand belegt, dass im vergangenen Jahr vier Personen bei dem Versuch, Abgestürzte zu bergen, umgekommen sind, selbst wenn bisher Unbeteiligte nicht verunglückt sind.
Schließlich kommt dem Aspekt der Selbstgefährdung ohnehin insoweit keine Bedeutung zu, als die ungehinderte Möglichkeit zum Betreten der Höhlen auch von Personen genutzt werden kann, die keine Erfahrung in der Erkundung von Höhlen haben und sich deshalb der Gefahren für Leib und Leben nicht bewusst sind.
Insgesamt lag damit eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit vor und waren folglich insoweit die Voraussetzungen für ein Eingreifen der Ortspolizeibehörde gemäß § 8 Abs. 1 SPolG durch Anordnung des Betretungsverbots gegeben.
b) Inanspruchnahme der richtigen Adressaten?
Tatbestandsvoraussetzung einer auf § 1 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 1 SPolG gestützten Maßnahme ist weiterhin, dass diese sich an den richtigen Adressaten richtet. Wer polizeirechtlich in Anspruch genommen werden kann, bestimmt sich nach § 4, § 5 und § 6 SPolG.
Anmerkung: Die Frage, ob der polizeirechtlich in Anspruch Genommene überhaupt in Anspruch genommen werden darf, ist keine Frage des Entschließungs- oder gar des Rechtsfolgeermessens und damit auch keine Frage der Verhältnismäßigkeit. Sie darf auf keinen Fall mit der Frage verwechselt werden, ob die Auswahl zwischen mehreren Polizeipflichtigen ohne Ermessensfehler getroffen wurde. Auch diese Frage stellt sich nur, wenn mehrere Personen nach den §§ 4 ff. SPolG materiell polizeipflichtig sind, also überhaupt als Adressaten einer Polizeiverfügung in Betracht kommen, siehe hierzu den Baumfällig-Fall.
Die Allgemeinverfügung untersagt grundsätzlich – von Ausnahmen im Einzelfall abgesehen – das Betreten der Höhlen und ist damit an jeden gerichtet, der hierbei in Leib- oder Lebensgefahr geraten kann. Adressaten der Maßnahme sind somit zunächst unbestimmt viele Personen, doch konkretisiert sich die Regelung in personaler Hinsicht jeweils auf denjenigen, der gerade die Höhlen betreten will und damit durch sein Verhalten die Gefahr verursacht, d. h. auf den aktuellen Verhaltensstörer, der gemäß § 4 Abs. 1 SPolG polizeipflichtig ist.
c) Ergebnis zu 1
Die Tatbestandsvoraussetzungen einer auf § 8 Abs. 1 SPolG gestützten Polizeiverfügung lagen somit vor.
2. Ordnungsgemäße Ermessensausübung (§ 40 SVwVfG i. V. m. §§ 2, 3 SPolG)
Der Oberbürgermeister müsste bei Erlass der Allgemeinverfügung weiterhin das ihm durch § 2 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 3 Abs. 1 SPolG eingeräumte Rechtsfolgeermessen ordnungsgemäß, d. h. unter Berücksichtigung der Grenzen des § 40 SVwVfG, ausgeübt haben. Die der Polizei durch § 3 Abs. 1 SPolG eröffnete Ermessensbefugnis hat die Ortspolizeibehörde nach dem Sachverhalt sachgerecht genutzt: Sie hat – wie sich aus dem im Sachverhalt geschilderten Wandel seiner Einstellung deutlich ergibt – von ihrem Ermessen überhaupt Gebrauch gemacht und sein Entschließungsermessen (hinsichtlich des "Ob" der Maßnahme) ordnungsgemäß ausgeübt, indem er die für und gegen ein Einschreiten sprechenden Gründe abgewogen hat, und es liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass er von seinem Auswahlermessen (über das "Wie" der Maßnahme) fehlerhaft Gebrauch gemacht haben könnte.
Weiterhin darf – wie § 2 Abs.1 und 2 SPolG konkretisiert – das sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebende Übermaßverbot als Grenze des Ermessens nach § 40 Alt. 2 SVwVfG nicht verletzt worden sein, d. h. die Maßnahme muss (nach Abs. 1) geeignet und erforderlich sowie (nach Abs. 2) verhältnismäßig i.e.S. sein.
Anmerkung: Zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.
Das Betretungsverbot ist zweifellos zur Gefahrenabwehr geeignet, indem es einen Sturz in eine Felsspalte in den Höhlen ausschließt, und als Untersagung lediglich des Zugangs zu den Höhlen stellt es auch das die betroffenen Amateurforscher (sowie unerfahrene Spaziergänger, spielende Kinder etc.) am wenigsten in ihren Rechten beeinträchtigende, mithin das mildeste Mittel dar. Die Anordnung genügt ebenso dem Gebot der Angemessenheit, weil sie zwar das durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Grundrecht der persönlichen Handlungsfreiheit einschränkt, aber diese Beeinträchtigung zum Schutze der in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ausdrücklich genannten, überaus gewichtigen Rechtsgüter Leben und körperliche Unversehrtheit erfolgt und die Entfaltungsfreiheit des Einzelnen insgesamt nur unwesentlich mindert, zumal da – wie in der Allgemeinverfügung explizit bestimmt ist – erfahrenen Höhlenforschern im Einzelfall eine Ausnahmegenehmigung zum Betreten der Höhlen erteilt werden kann (s. auch VGH Mannheim NJW 1998, 2235, 2236). Die Ortspolizeibehörde hat demnach ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt.
3. Ergebnis zu III
Die Allgemeinverfügung ist somit materiell rechtmäßig.
IV. Ergebnis zu B
C) GesamtergebnisDa die Allgemeinverfügung hiernach formell und materiell rechtmäßig ist, scheidet eine Verletzung Jungs in seinen Rechten aus.
Die Klage Jungs ist folglich zwar zulässig, aber nicht begründet, und hat damit keine Aussicht auf Erfolg.
Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@dhv-speyer.de
Teilnehmer des Polizeirechtsrundgangs: Nach
Bearbeitung hier lang!