Stand der Bearbeitung: 15. Oktober 2010
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler
Siehe hierzu: VGH Mannheim, 1 S 3280/96 v. 26.1.1998 = NVwZ 1998, 761; Meßmann, JuS 2007, 524 ff. Vgl. auch die Fallbearbeitung von Kaufmann, NdsVBl. 2000, 22 (Fall) und NdsVBl. 2000, 44 (Lösung).
Dr. Lautstark wendet sich mit seiner Klage ausdrücklich nur gegen die Allgemeinverfügung des Oberbürgermeisters der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde und die Anfertigung der Videoaufnahmen des Landespolizeipräsidiums. Er wendet sich damit nicht gegen den Vollzug der Allgemeinverfügung durch das Landespolizeipräsidium ihm gegenüber, also nicht gegen die Feststellung seiner Personalien, die Durchsuchung seiner Person und seiner Aktentasche. Da der Vollzug der Allgemeinverfügung als solcher nicht über die von der Allgemeinverfügung selbst ausgehenden Belastungen hinausging, wird die Rechtswidrigkeit der Vollzugsmaßnahmen auch durch die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung indiziert, so dass eine gesonderte Rechtswidrigkeitsfeststellung der Vollzugsmaßnahmen Dr. Lautstark auch wenig bringen würde. Anders ist es bezüglich der Anfertigung der Videoaufnahmen, die sich gerade nicht mehr als Vollzug der Allgemeinverfügung darstellt, sondern als eine eigenständige Maßnahme des Landespolizeipräsidiums. Hieran zeigt sich deutlich, dass zwischen der Klage gegen die Allgemeinverfügung des Oberbürgermeisters der Stadt Saarheim und der Klage gegen die Anfertigung der Videoaufnahmen durch das Landespolizeipräsidium zu unterscheiden ist und beide Klagebegehren deshalb getrennt voneinander untersucht werden müssen.
Anmerkung: Siehe zum Aufbau des Gutachtens bei Klagehäufung im Verwaltungsprozess diesen Hinweis und zu einer ähnlichen Fallkonstellation den Nächtliche-Schlagfertigkeit-Fall. Erster Teil: Klage gegen die Allgemeinverfügung
Das Verwaltungsgericht wird der gegen die Allgemeinverfügung gerichteten Klage Dr. Lautstarks stattgeben, wenn sie zulässig und begründet ist.
A) Zulässigkeit
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)
Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, weil die Frage, ob die Verfügung des Oberbürgermeisters der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde vom 4. Dezember rechtmäßig ist, aufgrund polizei- (und versammlungs-)rechtlicher Vorschriften – Normen des öffentlichen Rechts – zu beantworten ist. Die Streitigkeit ist auch nicht verfassungsrechtlicher Art, weil die Beteiligten keine Verfassungsorgane (oder Teile davon) sind und die Streitigkeit in ihrem Kern nicht in der Verfassung statuierte Kompetenzen und Befugnisse betrifft.
Anmerkung: Eine Sonderzuweisung an die ordentlichen Gerichte nach § 40 Abs. 1 Satz 1 a.E. VwGO i. V. m. § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG kommt hier von vornherein nicht in Betracht, weil die Ortspolizeibehörde keine Befugnisse im Bereich der Strafrechtspflege hat, ihre Bediensteten vor allem keine Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft i.S.d. § 152 StPO sind (vgl. die Verordnung über die Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft vom 11. Juli 1996, Amtsbl. 784 i.d.F. der Verordnung vom 4. November 2004, Amtsbl. 2342 [BS-Saar Nr. 300-5]). Die Ortspolizeibehörde kann also nur präventiv und nicht repressiv handeln. Auf § 23 EGGVG wäre allenfalls einzugehen, wenn es um eine Maßnahme der Vollzugspolizei ginge.
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich nach verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO). Dr. Lautstark wendet sich hier gegen die Allgemeinverfügung vom 4. Dezember, deren Rechtswidrigkeit er festgestellt wissen will. Diesem Begehren könnte eine Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gerecht werden. Voraussetzung für die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage ist, dass es sich bei der angegriffenen Allgemeinverfügung um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO handelt.
Anmerkung: Zur Prüfung der Rechtsnatur einer behördlichen Maßnahme siehe diesen Hinweis.
Ob ein Verwaltungsakt i.S.d. VwGO vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition der § 35 VwVfG, § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Soweit aber eine Maßnahme in die äußere Form eines Verwaltungsakts (Bezeichnung als Bescheid oder Allgemeinverfügung, Anordnung der sofortigen Vollziehung, Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung) gekleidet ist, ist diese Maßnahme auch dann als Verwaltungsakt im prozessualen Sinne anzusehen, wenn die materiellen Voraussetzungen des § 35 VwVfG an sich nicht vorliegen. Insoweit ist der prozessuale Begriff des Verwaltungsakts weiter als der des Verfahrensrechts (vgl. hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 16 f. m.w.N.), was letztlich Konsequenz des Gebots effektiven Rechtsschutzes ist. Ebenso liegt ein Verwaltungsakt i.S.d. Verwaltungsprozessrechts auch dann vor, wenn ein Verwaltungsakt angegriffen wird, bei dem streitig ist, ob er i.S.d. Verwaltungsverfahrensgesetze (ordnungsgemäß) bekanntgegeben worden ist (vgl. § 41 SVwVfG). Zwar ist ein nicht ordnungsgemäß bekanntgegebener Verwaltungsakt gegenüber dem Betroffenen nicht wirksam (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG); dennoch ist es dem Betroffenen aufgrund des von der Behörde erzeugten Rechtsscheins nicht zuzumuten, sogleich eine Klage auf Feststellung der Unwirksamkeit dieses Verwaltungsakts zu erheben, sofern die Behörde von der Wirksamkeit des Verwaltungsaktes ausgeht (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 226 f.).
Hieraus folgt, dass im vorliegenden Fall ein Verwaltungsakt im prozessualen Sinn vorliegt, weil sich die Behörde aufgrund der gewählten Form eindeutig der Handlungsform des Verwaltungsaktes bedienen wollte und sie ebenfalls von einer ordnungsgemäßen Bekanntgabe auch gegenüber Dr. Lautstark ausgeht.
Anmerkung: Wer davon ausgeht, dass der Begriff des Verwaltungsakts i.S.d. VwGO vollständig mit dem des § 35 VwVfG deckungsgleich ist, und/oder für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch eine ordnungsgemäße Bekanntgabe des angegriffenen Bescheides fordert (so etwa Kopp/Schenke, § 42 Rn. 4, Anh. § 42 Rn. 36 und § 43 Rn. 26), muss schon an dieser Stelle prüfen, ob die Allgemeinverfügung die Tatbestandsvoraussetzungen des § 35 Satz 2 VwVfG erfüllt (siehe hierzu Erster Teil B I 2 ) und auch Dr. Lautstark gegenüber wirksam bekanntgegeben wurde (siehe hierzu Erster Teil B I 4). Verneint man dies, wäre die Anfechtungsklage also nicht statthaft, sondern allein eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO, gerichtet auf Feststellung, dass sich aus der Maßnahme vom 4. Dezember keine Rechtswirkungen Dr. Lautstark gegenüber ergeben haben. Siehe zu diesen Fragen auch den Keinen-Platz-den-Drogen-Fall.
Jedoch scheidet eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO aus, weil sich die Allgemeinverfügung mit dem Ablauf des 6. Dezember - wegen Wegfalls der Beschwer - erledigt (vgl. § 43 Abs. 2 SVwVfG) hat: Nachdem die Razzia durchgeführt worden ist, gehen, folgt man dem Sachverhalt, von der Verfügung keine Rechtswirkungen für den Kläger mehr aus. Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass gegen Dr. Lautstark aufgrund seines Verhaltens während der Razzia ein Ermittlungsverfahren wegen Widerstandes gegen die Staatsgewalt eingeleitet worden ist; denn damit dauern nicht die rechtlichen Wirkungen des Vollzugs der Allgemeinverfügung an, sondern die Vollzugsmaßnahmen erfüllen lediglich das Tatbestandsmerkmal der Diensthandlung in § 113 Abs. 1 StGB.
Statthafte Klageart könnte daher die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sein, doch ist zu berücksichtigen, dass sich der Verwaltungsakt schon vor Klageerhebung erledigt hat. Indessen kommt eine analoge Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in Betracht, weil anderenfalls vor Klageerhebung erledigte Verwaltungsakte unter den anderen Voraussetzungen der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO angreifbar wären als nach Rechtshängigkeit erledigte.
Anmerkung: § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO legt gesetzlich das Bestehen eines Rechtsverhältnisses fest, das für die Feststellungsklage erforderlich ist, aber nach Erledigung eines Verwaltungsakts (d.h. des Wegfalls der Beschwer) gerade nicht mehr besteht; darüber hinaus macht die Vorschrift eine Klageänderung (und damit die Zustimmung der anderen Beteiligten oder die Annahme der Sachdienlichkeit durch das Gericht gemäß § 91 Abs. 1 VwGO) entbehrlich und lässt auch - anders als § 43 Abs. 1 VwGO - nicht nur die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts zu, sondern auch die der "schlichten" Rechtswidrigkeit.
Eine unterschiedliche Behandlung angesichts des vielfach von Zufälligkeiten bestimmten Zeitpunkts der Klageerhebung wie des Eintritts der Erledigung wäre nicht angemessen. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist somit nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog statthaft.
Anmerkung: Ob bei Erledigung eines Verwaltungsaktes vor Klageerhebung § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog anzuwenden oder insoweit auf die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zurückzugreifen ist, hat BVerwG, 6 C 7/98 v. 14.7.1999 = BVerwGE 109, 203, 208 f.) bekanntlich mit folgenden Worten in einem obiter dictum in Frage gestellt:
"Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist immer wieder auf Kritik gestoßen, soweit sie die Klagen zur Feststellung der Rechtswidrigkeit vorprozessual erledigter Verwaltungsakte nicht als allgemeine Feststellungsklagen nach § 43 VwGO behandelt (vgl. z.B. Renck, JuS 1970, 113ff.; Pietzner, VerwArch 84 (1993), 261, 280ff.; Pietzcker in: Schoch u.a., VwGO, Std. 1999, § 42 Abs. 1 Rdnr. 86; Gerhardt in: Schoch u.a., VwGO, Std. 1998, § 113 Rdnr. 99). Insbesondere wurde geltend gemacht, daß es für die analoge Heranziehung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO für den Fall vorprozessualer Erledigung eines Verwaltungsakts an einer Regelungslücke und/oder einer Rechtsähnlichkeit dieses Falles mit dem ursprünglich in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO geregelten Fall fehle. Im Hinblick darauf, daß nach der Rechtsprechung für die Zulässigkeit einer Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts weder die Durchführung eines Vorverfahrens erforderlich noch eine Klagefrist vorgeschrieben ist und sich das Feststellungsinteresse an den Anforderungen des § 43 VwGO und nicht an dem für § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO Vorausgesetzten orientiert (vgl. BVerwGE 81, 226 , 228 ), hätte es möglicherweise nähergelegen, von vornherein den Rechtsschutzbereich der allgemeinen Feststellungsklage des § 43 VwGO entsprechend weiterzuentwickeln (vgl. Pietzner, VerwArch 84 (1993), 261, 281). Der Senat bezweifelt in der Tat, ob bei einer nicht von vornherein als Anfechtungs- und Verpflichtungsklage erhobenen Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts überhaupt entsprechend auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zurückzugreifen ist. Einer Feststellungsklage stünde jedenfalls nicht entgegen, daß es sich bei der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts nicht um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis handeln würde (vgl. nur Pietzcker, in: Schoch u.a., VwGO, Std. 1999, § 42 Abs. 1 Rdnr. 86; Renck, JuS 1970, 113, 115). Dies bedarf indes keiner abschließenden Entscheidung. Wie sich aus dem Ausgeführten ergibt, sind die Voraussetzungen einer solchen speziellen Feststellungsklage, bei der es um die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts geht, der sich vor Eintritt der Bestandskraft durch Aufhebung vorprozessual erledigt hat, letztlich dem § 43 VwGO zu entnehmen."
Die hierdurch in der Literatur ausgelöste Kontroverse über die Berechtigung der analogen Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bei Erledigung eines Verwaltungsaktes vor Klageerhebung hat aber in der späteren Rechtsprechung keinen weiteren Widerhall gefunden, das BVerwG geht nach wie vor bei vorprozessualer Erledigung eines Verwaltungsakts von der Statthaftigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO aus (vgl. z. B. BVerwG, 6 C 39/06 v. 25.7.2007, Abs. 23 [insoweit in BVerwGE 129, 142 nicht abgedruckt]). In einer Klausur oder Hausarbeit sollte daher die Analogie daher allenfalls mit knapper Argumentation (wie oben skizziert) begründet werden (s. etwa die knappe Behandlung der Frage bei Hufen, § 18 Rn. 42), soweit der Fall keinen Hinweis darauf gibt, dass gerade die Berechtigung der Analogie ausführlich diskutiert werden soll. Ausführlich zu dieser Diskussion m. w. N. Heinze/Sahan, JA 2007, 805, 807 ff.; Ingold, JA 2009, 711, 713 f.; Mehde, VerwArch 100 (2009), S. 432 ff.; Schenke, JuS 2007, 697, 699 ff.).
III. Fortsetzungsfeststellungsinteresse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO)
Als berechtigtes Interesse an der Feststellung i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sind u. a. ein Rehabilitationsinteresse des Betroffenen und eine Wiederholungsgefahr anerkannt. Im vorliegenden Fall kommt eine Wiederholungsgefahr in Betracht, weil dem Kläger mitgeteilt worden ist, man werde gegen vergleichbare Veranstaltungen wie die am 6. Dezember in derselben Weise vorgehen, so dass mit dem Erlass einer gleichartigen Allgemeinverfügung zu rechnen ist.
IV. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)
Da es sich bei der Allgemeinverfügung um einen – wie sich augenfällig aus der Übergabe einer Kopie ergibt – auch an Dr. Lautstark gerichteten belastenden Verwaltungsakt handelt, ist eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG nicht auszuschließen, falls die Verfügung rechtswidrig sein sollte.
Anmerkung: Siehe zur Adressatentheorie diesen Hinweis.
Darüber hinaus ist auch eine Verletzung der in Art. 8 Abs. 1 GG garantierten Versammlungsfreiheit möglich, da nicht von vornherein ausgeschlossen erscheint, dass es sich bei der Veranstaltung um eine Versammlung im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG handelt.
V. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)
Die Fortsetzungsfeststellungsklage wäre gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 19 Abs. 2 AGVwGO (die auch für die Fortsetzungsfeststellungsklage gelten) gegen den Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde zu richten (§ 75 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m. § 76 Abs. 3 SPolG).
Anmerkung: Zur Bedeutung des § 78 VwGO siehe diesen Hinweis.
VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)
Dr. Lautstark ist als natürliche Person gemäß § 61 Nr. 1 VwGO, der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Behörde gemäß § 61 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 19 Abs. 1 AGVwGO (die auch für die Fortsetzungsfeststellungsklage gelten) beteiligtenfähig.
Anmerkung: Zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO siehe diesen Hinweis.
VII. Vorverfahren (§§ 68 ff. VwGO) und Frist (§ 74 VwGO)
Die Vorschriften über Vorverfahren (§§ 68 ff. VwGO) und Klagefrist (§ 74 VwGO) finden auf die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zumindest dann keine Anwendung, wenn die Erledigung schon vor Ablauf der Fristen für das Vorverfahren eingetreten ist (vgl. hinsichtlich der - früher umstrittenen - Frage der Geltung der Fristvorschrift nunmehr BVerwG, 6 C 7/98 v. 14.7.1999 = BVerwGE 109, 203, 208 f.).
VIII. Ergebnis zu A
Die – entsprechend dem (aus dem Sachverhalt zu entnehmenden) Willen des Klägers – auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung vom 4. Dezember gerichtete Fortsetzungsfeststellungsklage ist daher zulässig.
B) Begründetheit
Die Klage ist begründet, soweit die Verbotsverfügung rechtswidrig gewesen ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog). Da Dr. Lautstark sich gegen einen an ihn gerichteten, ihn belastenden Verwaltungsakt wendet, ergäbe sich die Rechtsverletzung, sollte der Verwaltungsakt rechtswidrig sein, zumindest aus Art. 2 Abs. 1 GG.
Anmerkung: Allgemein zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis, zur Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Gefahrenabwehrverfügung diesen Hinweis.
Die Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung bilden nach deren ausdrücklichen Wortlaut § 9 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a, § 17 und § 18 SPolG.
I. Formelle Rechtmäßigkeit
1. Zuständigkeit
Der Oberbürgermeister war als Ortspolizeibehörde gemäß § 75 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m. § 76 Abs. 3 SPolG zum Erlass einer auf § 9, § 17 und § 18 SPolG gestützten Allgemeinverfügung jedenfalls grundsätzlich zuständig.
Anmerkung: Siehe hierzu aber auch unten die Anmerkung zu Erster Teil B II.
2. Zulässigkeit des Handelns in Form einer Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 SVwVfG)
Geht man davon aus, dass Verwaltungsakte i.S.d. VwGO auch die bloß formellen Verwaltungsakte sind (siehe hierzu oben Erster Teil A II), ist ein derartiger Verwaltungsakt jedenfalls dann rechtswidrig i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wenn die Behörde die fragliche materielle Maßnahme unzutreffend in die Form eines Verwaltungsakts gekleidet hat, wenn also die Voraussetzungen der Legaldefinition des anwendbaren Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht vorliegen. Das Verwaltungsverfahrensgesetz knüpft nämlich nicht an die Form der Maßnahme, sondern nur an ihren materiellen Gehalt Rechtsfolgen, wie z.B. die Bestandskraft. Liegen die Voraussetzungen der Legaldefinition nicht vor, so hat sich die Behörde in der Wahl der Handlungsform vergriffen, woraus sich dann die Rechtswidrigkeit der Maßnahme ergibt (vgl. hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 16 f.).
Fraglich ist deshalb, ob der Ortspolizeibehörde für die Anordnung vom 4. Dezember überhaupt die Handlungsform des Verwaltungsaktes zur Verfügung stand, ob sie also der Legaldefinition des wegen seines § 1 Abs. 1 anwendbaren § 35 SVwVfG entspricht.
Problematisch ist hier zunächst das Tatbestandsmerkmal Regelung, da die Durchführung der Identitätsfeststellung und der Durchsuchung als solche ein tatsächliches Tun darstellt und keine Rechte begründet, ändert, aufhebt oder feststellt, was für die Annahme eine Regelung erforderlich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 142, 145). Jedoch geht die Ortspolizeibehörde hier erkennbar davon aus, dass die Anordnung die hiervon Betroffenen zur Duldung der angeordneten Maßnahmen verpflichten soll, mit der Folge, dass diese Duldungspflicht (als unvertretbare Handlung) notfalls nach §§ 44 ff. SPolG zwangsweise durchgesetzt werden kann.
Fraglich ist ebenfalls, ob es sich bei der Anordnung noch um eine Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalles handelt. Insoweit stellt § 35 Satz 2 Alt. 1 SVwVfG klar, dass dies auch dann noch vorliegt, wenn sich der angesprochene Personenkreis zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes (d. h. seiner Bekanntgabe gemäß § 41 SVwVfG) nur gattungsmäßig bestimmen lässt, ohne zählbar zu sein. Allgemeinverfügungen nach § 35 Satz 2 Alt. 1 SVwVfG können sich damit grundsätzlich auch an jedermann richten, sofern ein konkretes Ereignis Anlass und Zweck der Regelung (und sein Fortbestand Bedingung für die Rechtmäßigkeit ihres Aufrechterhaltens) ist (sehr strittig im Einzelnen, siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 286 ff. m.w.N. und zahlreichen Beispielen). Dies ist hier der Fall: Zum Zeitpunkt der Bekanntgabe der Allgemeinverfügung durch Klos steht fest, welche Personen von der Allgemeinverfügung betroffen sind, so dass die Voraussetzungen des § 35 Satz 2 Alt. 1 SVwVfG vorliegen.
Dementsprechend handelt es sich bei der Maßnahme vom 4. Dezember um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 SVwVfG, so dass die Maßnahme nicht schon wegen der Wahl der falschen Handlungsform rechtswidrig ist.
3. Verfahren
Verfahrensfehler sind nicht ersichtlich. Einer Anhörung der Beteiligten (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 SVwVfG) bedurfte es vorliegend gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG nicht.
4. Ordnungsgemäße Bekanntgabe (§ 41 SVwVfG)
Fraglich ist weiter, ob die Allgemeinverfügung gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG ordnungsgemäß bekanntgegeben wurde. Bekanntgabe meint "Zugang" im Sinne des entsprechend anzuwendenden § 130 BGB (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 7 f.).
Hieraus folgt zunächst, dass es für die Frage einer wirksamen Bekanntgabe unerheblich ist, ob sie durch die erlassende Behörde selbst erfolgt oder ob diese sich - wie hier - einer anderen Behörde als Boten bedient. Solange die Bekanntgabe der erlassenden Behörde zurechenbar ist, kann eine wirksame Bekanntgabe vorliegen. Dementsprechend steht einer wirksamen Bekanntgabe hier nicht entgegen, dass sie durch das Landespolizeipräsidium und nicht durch den Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde erfolgte (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 61).
Da Bekanntgabe "Zugang" entsprechend § 130 BGB meint, ist ein schriftlicher Verwaltungsakt jedoch erst dann als bekanntgebenen anzusehen, wenn er in den Machtbereich des Empfängers gelangt ist, d. h. ihm muss das Schriftstück zum Verbleib übergeben worden sein. Ein schriftlicher Verwaltungsakt kann somit nicht durch mündliche Erklärung, insbesondere nicht durch Vorlesen bekanntgeben werden, wenn dem Empfänger kein Schriftstück übergeben wird (vgl. RGZ 61, 414, 415; BAG NJW 1985, 823, 824 für privatrechtliche Willenserklärungen; a. A. [jedoch unzutreffend] demgegenüber RGZ 61 [!], 100, 101 für Verwaltungsakte). Damit war die Allgemeinverfügung vom 4. Dezember nicht wirksam durch ihre mündliche Eröffnung durch Klos bekanntgegeben worden (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 70 f.).
Die Bekanntgabe wurde jedoch - jedenfalls gegenüber Dr. Lautstark - wirksam (mit Wirkung ex nunc) nachgeholt, in dem ihm eine Kopie des Schriftstücks überreicht wurde (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 65, 231).
Damit ist die Allgemeinverfügung zumindest Dr. Lautstark gegenüber auch ordnungsgemäß bekanntgegeben.
Anmerkung: § 41 Abs. 3 Satz 2 SVwVfG ist hier nicht anwendbar, da es nicht untunlich ist, die Allgemeinverfügung jedem hiervon Betroffenen durch Aushändigung einer Kopie bekanntzugeben, da zum Zeitpunkt der Bekanntgabe jedenfalls klar ist, wer hiervon betroffen ist (nämlich alle sich an dem "Versammlungsort" aufhaltenden Personen). Die Einzelbekanntgabe ist somit hier nicht ohne weiteres als unmöglich und damit als untunlich anzusehen (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 154). Im Übrigen ist für die öffentliche Bekanntgabe einer schriftlichen Allgemeinverfügung § 41 Abs. 4 SVwVfG anzuwenden, dessen Voraussetzungen hier ersichtlich nicht erfüllt wurden.
5. Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 SVwVfG)
Weiter müsste die Allgemeinverfügung gemäß § 37 Abs. 1 SVwVfG inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Insbesondere muss dem Verwaltungsakt unzweifelhaft zu entnehmen sein, an wen er sich richtet bzw. wer hiervon materiell betroffen sein soll, weil er nur so seine Individualisierungs- und Klarstellungsfunktion erfüllen und als Titel dienen kann. Bei der Allgemeinverfügung reicht es insoweit aus, wenn der Adressatenkreis nach allgemeinen Merkmalen bestimmt werden kann, wobei der Bestimmtheit der Regelung nicht entgegensteht, dass sie auslegungsbedürftig ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 37 Rn. 7, 13).
Diese Voraussetzungen sind hier aber nicht erfüllt: Nach § 37 Abs. 1 SVwVfG muss ein Verwaltungsakt deutlich sichtbar werden lassen, d. h. für den Betroffenen muss jedenfalls erkennbar sein, was von ihm verlangt wird. Dementsprechend muss auch der räumliche Geltungsbereich einer polizeilichen Allgemeinverfügung bestimmt oder mindestens bestimmbar sein. Daran fehlt es vorliegend, weil die Bezeichnung "Innenstadt" nicht deutlich zum Ausdruck bringt, für welche Versammlungsorte im Gebiet der Stadt Saarheim die Anordnung der Identitätsfeststellung und der Durchsuchung gilt, wer mithin, wenn er im Stadtgebiet angetroffen wird, Adressat polizeilicher Maßnahmen aufgrund dieser Verfügung ist. Auch wenn die Razzia tatsächlich in einer eindeutig im Zentrum von Saarheim gelegenen Gaststätte durchgeführt wurde – und wenn klar ist, dass ein Versammlungsort am Stadtrand jedenfalls nicht räumlich erfasst worden wäre –, so ist die Verfügung doch inhaltlich zu vage, um Grundlage für das polizeiliche Vorgehen sein zu können; der räumliche Geltungsbereich hätte vielmehr präzise – durch Benennung von Straßennamen, eines Gemeindebezirks o. ä. – umschrieben werden müssen, damit die Folge der Rechtswidrigkeit wegen Unbestimmtheit des Verwaltungsakts vermieden worden wäre (vgl. VGH Mannheim, 1 S 3280/96 v. 26.1.1998 = NVwZ 1998, 761, 762).
6. Ergebnis zu I
Die Allgemeinverfügung ist damit schon wegen mangelnder Bestimmtheit formell rechtswidrig.
Dann müsste es sich bei der Veranstaltung vom 6. Dezember im Gasthaus "Zum Hirschen" jedoch um eine Versammlung i.S.d. Versammlungsgesetzes handeln.Darüber hinaus könnte die Allgemeinverfügung aber auch materiell rechtswidrig sein. Sie bildet ihrem Wortlaut nach die Grundlage für einen Polizeieinsatz gegen "Personen, die am 6. Dezember an einem Versammlungsort in der Innenstadt von Saarheim angetroffen werden", lässt jedoch unberücksichtigt, dass ein Vorgehen mit polizeilichen Maßnahmen gegen Teilnehmer von Versammlungen zur Bekämpfung versammlungsspezifischer Gefahren nur unter den engen Voraussetzungen des Versammlungsgesetzes zulässig ist, das Spezialregelungen gegenüber den allgemeinen polizeirechtlichen Vorschriften enthält.
Anmerkung: Seit dem Inkrafttreten der Föderalismusreform (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034) besteht keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes mehr für das Versammlungsrecht. Dennoch gilt gemäß Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG das auf Grundlage des früheren Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 erlassene (Bundes-)„Gesetz über Versammlungen und Aufzüge“ (Versammlungsgesetz - VersG) noch so lange fort, wie es nicht durch Landesrecht ersetzt worden ist. Eine solche Ersetzung hat bislang nur in Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Sachsen-Anhalt stattgefunden (zu den Versammlungsgesetzen der Länder; zum Bayerischen Versammlungsgesetz Kutscha, NVwZ 2008, 1210 ff.; Scheidler, BayVBl. 2009, 33 ff.). In Anbetracht der aus den Grundrechten abgeleiteten Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes und der damit einhergehenden unitarisierenden Wirkung der Grundrechte im Bereich des Versammlungsrechts wird dem Landesgesetzgeber hinsichtlich der Ausgestaltung der Reglungsbereiche Verbot bzw. Auflösung von und Auflagen für Versammlungen jedoch kaum Spielraum verbleiben (siehe hierzu Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73 ff.).
Grundsätzlich kann insoweit angenommen werden, dass der Begriff der "Versammlung" des VersG - jedenfalls im Wesentlichen - deckungsgleich mit dem Versammlungsbegriff des Art. 8 GG ist (BVerfG, 1 BvQ 28/01 und 30/01 v. 12.7.2001, Abs. 18 = NJW 2001, 2459, 2460; Meßmann, JuS 2007, 524 f.; Tschentscher, NVwZ 2001, 1243, 1244 [dort auch zu verbleibenden Unterschieden]). Versammlungen i.S.d. Art. 8 GG sind jedoch - nach neuerer Rechtsprechung des BVerfG - nur örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgabe (siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 1190/90 v. 24.10.2001, Abs. 38 f. = NJW 2002, 1031, 1032). Nach diesem sehr engen Verständnis des Versammlungsbegriffs reicht es für die Eröffnung des Schutzbereichs des Art. 8 GG nicht aus, dass die Teilnehmer bei ihrer gemeinschaftlichen kommunikativen Entfaltung durch einen beliebigen Zweck verbunden sind. Vielmehr wird zusätzlich vorausgesetzt, dass die Zusammenkunft auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist. Dies soll sich aus dem Bezug des Art. 8 Abs. 1 GG zum Prozess öffentlicher Meinungsbildung ergeben.
Anmerkung: Die sehr enge Grenzziehung des Schutzbereichs des Art. 8 Abs. 1 GG durch das BVerfG kommt etwas überraschend, weil zuvor durchaus eine wesentlich weiterer Versammlungsbegriff in Literatur und Rechtsprechung herrschend war (siehe hierzu die Zusammenstellung der verschiedenen Auffassungen bei Bredt, NVwZ 2007, 1358 ff.; Brenneisen, NordÖR 2006, 97, 98; Laubinger/Repkewitz, VerwArch 90 [2001], S. 585, 615 ff.) und das BVerfG sich insbesondere auch nicht veranlasst gesehen hat, sich mit den gegenteiligen Auffassungen - die nicht des Erwähnens wert gefunden werden - näher auseinanderzusetzen. Es ist daher nicht auszuschließen, dass sich diese Rechtsprechung bei nächster Gelegenheit (und unter neuer personeller Zusammensetzung des insoweit zuständigen 1. Senats) auch wieder ändert.
Bei der Veranstaltung am 6. Dezember in der Gaststätte "Zum Hirschen" handelte es sich um eine solche Versammlung in diesem Sinne: Zwar behauptet Dr. Lautstark, es sei "nur eine ‚Knecht Ruprecht‘-Feier junger und alter Kameraden" gewesen. Dies erscheint zwar aufgrund der Erkenntnisse des Landespolzeipräsidiums als unzutreffend, würde aber angesichts des von Dr. Lautstark ebenfalls erwähnten gemeinsamen "Gedenkens an die Zeit nach 1933" ausreichend sein, um der Veranstaltung über einen geselligen Charakter hinaus auch nach dieser engen Definition des Versammlungsbegriffs die Eigenschaft einer Versammlung zu geben. Dem steht auch nicht entgegen, dass der Liedermacher Tankred Thor bei dieser Veranstaltung auftrat, weil sein Liedervortrag nur ein untergeordneter Teil der Werbung für rechtsextremistisches Gedankengut war, mithin den politischen Zweck der Veranstaltung unterstützte. Es handelte sich daher um eine Versammlung in geschlossenen Räumen i. S. des Abschnitts II des Versammlungsgesetzes.
Anmerkung: Zu den Problemen, die sich daraus ergeben können, wenn einer Versammlung auch ein Unterhaltungswert zukommt, siehe den SAARHEIM-ALTERNATIV-Fall.
Die Versammlung war auch öffentlich, weil jeder daran teilnehmen konnte, der von der Zusammenkunft erfuhr, für die in unterschiedlicher Weise Werbung getrieben worden war (vgl. auch OVG Weimar NVwZ-RR 1998, 497, 499); die Teilnahme war nicht auf eine ausgewählte Zahl gezielt eingeladener Personen begrenzt worden, und der Veranstalter war daher nicht in der Lage zu bestimmen, wer von der Versammlung erfuhr und an ihr teilnahm, auch kontrollierte er den Zutritt zu der Gaststätte nicht, so dass ein unbestimmter Personenkreis Zugang hatte, wobei die gemeinsame ideologische Ausrichtung unerheblich ist.
Die in der Allgemeinverfügung angeordneten Maßnahmen richteten sich somit gegen eine Versammlung, die zum Zeitpunkt des Vollzugs weder nach § 5 VersG verboten noch nach § 13 VersG aufgelöst war. Sie sollten der Verhinderung von Straftaten nach § 86 StGB – sowie u. U. nach den §§ 86 a, 90 a und 130 StGB – im Rahmen der Versammlung dienen und galten daher der Abwehr versammlungsspezifischer Gefahren. Deshalb wäre nur ein Einschreiten im Rahmen des Versammlungsgesetzes in Betracht gekommen, nicht aber auf der Grundlage des Polizeigesetzes (sog. Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts [siehe hierzu auch: Meßmann, JuS 2007, 524 f.; Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73, 74 f.]), so dass die auf eine polizeirechtliche Ermächtigungsgrundlage gestützte Allgemeinverfügung rechtswidrig war und Dr. Lautstark in seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) verletzte.
Anmerkung: Damit steht auch fest, dass der Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde auch für die Anordnung der in der Allgemeinverfügung tatsächlich getroffenen Maßnahmen unzuständig war, da allein der Landrat als Behörde des Landkreises für Maßnahmen nach dem Versammlungsgesetz zuständig ist, wie sich aus § 178 KSVG i.V.m. § 1 der Verordnung über Zuständigkeiten nach dem Versammlungsgesetz ergibt (siehe zur Neufassung dieser Bestimmung durch Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG Gröpl, LKRZ 2007, 329 ff.; Welsch LKRZ 2011, 446, 449 f.).
III. Ergebnis zu B
C) Ergebnis des Ersten TeilsDie Allgemeinverfügung vom 4. Dezember war somit sowohl wegen mangelnder Bestimmtheit nach § 37 Abs. 1 SVwVfG als auch wegen Verstoßes gegen das Versammlungsrecht rechtswidrig. Die Klage Dr. Lautstarks ist damit begründet.
Die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung vom 4. Dezember gerichtete Fortsetzungsfeststellungsklage Dr. Lautstarks ist daher zulässig und begründet.
Zweiter Teil: Klage gegen die Anfertigung von Videoaufnahmen
Die gegen die Anfertigung von Videoaufnahmen während der Razzia gerichtete Klage betrifft eine von der Identitätsfeststellung sowie der Durchsuchung von Personen und Sachen unabhängige Maßnahme der Polizei, die auch nicht in der Allgemeinverfügung angeordnet war.
A) Zulässigkeit
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)
Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, weil die Frage, ob die Anfertigung der Videoaufnahmen während der Dauer des gesamten Polizeieinsatzes am 6. Dezember rechtmäßig war, sich aufgrund polizeirechtlicher oder versammlungsrechtlicher Vorschriften – in beiden Fällen Normen des öffentlichen Rechts – beantwortet. Eine Sonderzuweisung an die ordentlichen Gerichte gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG kommt hier nicht in Betracht, da die Polizeivollzugsbeamten nicht repressiv, sondern allein präventiv tätig wurden.
II. Statthafte Klageart
U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 94; a. A. zu Videoaufnahmen VG Bremen NVwZ 1989, 895).Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren von Dr. Lautstark, der die Rechtswidrigkeit der Anfertigung von Videoaufnahmen am 6. Dezember festgestellt wissen will.
Auch für dieses Begehren könnte die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft sein, wenn es sich bei der Anfertigung von Videoaufnahmen um einen Verwaltungsakt i.S.d. der Legaldefinition der § 35 VwVfG, § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder handelt, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Jedoch wird durch die Anfertigung von Videoaufnahmen keine Rechtsfolge gesetzt, wie es das Tatbestandsmerkmal "Regelung" der Legaldefinition verlangt (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 142, 145), sondern lediglich tatsächlich gehandelt. Auch aus dem Umstand, dass es sich bei den Videoaufnahmen um einen Grundrechtseingriff handelt, lässt sich nichts Gegenteiliges schließen, da auch hierdurch eine tatsächliche Maßnahme nicht zu einer Regelung wird (
In Betracht käme daher eine allgemeine Leistungsklage, doch bleibt auch insoweit zu berücksichtigen, dass die Maßnahme sich mit ihrer Durchführung am 6. Dezember erledigt hat: Die Aufnahmen sind abgeschlossen, so dass von ihrer Anfertigung keine Rechtswirkungen für den Kläger mehr ausgehen (und die Aufbewahrung ist nicht Streitgegenstand).
Statthafte Klageart könnte daher die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO sein (vgl. z. B. BVerwG UPR 1996, 200), weil Dr. Lautstark die Feststellung begehrt, dass die Anfertigung der Videoaufnahmen rechtswidrig war, also die gerichtliche Feststellung über das Bestehen eines Rechtsverhältnisses i. S. von § 43 Abs. 1 VwGO. Als Rechtsverhältnis werden die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache bezeichnet (vgl. etwa Kopp/Schenke, § 43 Rn. 11 m. w. N.), im vorliegenden Fall also die Rechtsbeziehungen zwischen der Polizeibehörde und dem Versammlungsteilnehmer, der während der Razzia mit einer Videokamera gefilmt worden ist, und Gegenstand des Rechtsstreit ist die Frage, ob im Rahmen dieses Rechtsverhältnisses die Videoaufnahmen angefertigt werden durften. Der Statthaftigkeit einer Feststellungsklage steht auch nicht entgegen, dass die Videoaufnahmen abgeschlossen sind, weil auch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht mehr bestehende Rechtsverhältnisse dann feststellungsfähig sind, wenn sich aus ihrem früheren Bestehen noch konkrete, überschaubare Auswirkungen ergeben können oder aus sonstigen Gründen ein schutzwürdiges Interesse an der Klärung besteht (vgl. VGH Mannheim, 1 S 1823/94 v. 11.10.1995 = NVwZ-RR 1997, 181, 182; VGH Mannheim, 1 S 3280/96 v. 26.1.1998 = NVwZ 1998, 761, 762; Kopp/Schenke, § 43 Rn. 25).
Die Klage ist somit als allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft.
Anmerkung: Denkbar wäre noch eine Fortsetzungsfeststellungsklage als "Fortführung" der allgemeinen Leistungsklage (vgl. VGH München BayVBl. 1992, 310; Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, § 113 Rn. 8). Doch bedürfte es insoweit einer analogen Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO – der nur für Anfechtungs- (und Verpflichtungs-) klagen gilt –, die nur dann erforderlich erscheint, wenn ansonsten kein gerichtlicher Rechtsschutz zu erlangen wäre, mithin eine ungewollte Lücke besteht. Da vorliegend eine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft ist, ist eine Analogie hier aber ausgeschlossen (BVerwG UPR 1996, 200; s. auch Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, § 113 Rdnr. 77).
III. Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO)
Da die hier vorliegende Konstellation gewisse Ähnlichkeiten mit der Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO aufweist, ist hier von dem Vorliegen eines Feststellungsinteresses zumindest dann auszugehen, wenn die Voraussetzungen gegeben sind, die ein berechtigtes Interesse an einer Feststellung der Rechtswidrigkeit i. S. von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begründen (Kopp/Schenke, § 43 Rn. 23 ff.). Danach liegt das berechtigte Interesse an der Feststellung u.a. vor, wenn eine konkrete Wiederholungsgefahr besteht. Da ein gleichartiges Vorgehen auch in künftigen Fällen angekündigt worden ist, kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Vollzugspolizei auch bei einer erneuten Versammlung Videoaufnahmen von Dr. Lautstark als Versammlungsteilnehmer ohne seine Einwilligung anfertigt und damit möglicherweise in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) sowie in sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) eingreift.
IV. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)
Ob auch bei der Feststellungsklage die Klagebefugnis - analog § 42 Abs. 2 VwGO - gegeben sein muss (vgl. BVerwG NVwZ 1991, 470, 471), erscheint fraglich, weil das Feststellungsinteresse sie "ersetzt", doch wäre sie im Hinblick auf die Wiederholungsgefahr und die darin liegende mögliche Verletzung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) und des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) anzunehmen.
V. Vorverfahren
Der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens bedarf es bei der Feststellungsklage nicht.
VI. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)
Fraglich ist, wer richtiger Klagegegner der Feststellungsklage ist. Behörden können nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO nur in Fällen von Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen verklagt werden; ansonsten ist - auch in den Ländern, welche von der Ermächtigung des § 61 Nr. 3 und des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht haben - die Körperschaft zu verklagen, der die handelnde Behörde zuzurechnen ist, weil Behörden als solche keine Rechte und Pflichten haben, sondern unselbständiger Teil ihres jeweiligen Trägers sind (Hufen, § 12 Rn. 22).
Anmerkung: Siehe allgemein zur Bedeutung des § 78 Abs. 1 Nr. 2 und des § 61 Nr. 3 VwGO diesen Hinweis.
Die Feststellungsklage wäre damit nach dem Rechtsträgerprinzip gegen das Saarland zu richten, wobei es genügte, wenn Dr. Lautstark das Landespolizeipräsidium als diejenige Behörde bezeichnet hat, die die Maßnahme vorgenommen hat (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 1 Halbsatz 2 VwGO, dessen Rechtsgedanke auch außerhalb des Anwendungsbereichs der Vorschrift Anwendung findet: Kopp/Schenke, § 78 Rn. 9).
VII. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)
Dr. Lautstark ist als natürliche Person, das Saarland als juristische Person gemäß § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig.
VIII. Klagefrist
Für die Erhebung der Feststellungsklage ist keine Frist statuiert.
IX. Ergebnis zu A
Die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Anfertigung von Videoaufnahmen am 6. Dezember gerichtete Feststellungsklage ist daher zulässig.
B) Begründetheit
Die Klage ist begründet, wenn die Anfertigung von Videoaufnahmen am 6. Dezember rechtswidrig war.
I. Ermächtigungsgrundlage
Die Vollzugspolizei könnte gemäß § 27 SPolG personenbezogene Informationen durch die Anfertigung von Videoaufnahmen der Versammlungsteilnehmer erhoben haben. Die Vorschrift stellt jedoch nur eine Rechtsgrundlage für die Informationserhebung bei öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen dar, die nicht unter das Versammlungsgesetz fallen, und entfällt daher, weil es sich bei der Veranstaltung in der Gaststätte "Zum Hirschen" um eine öffentliche Versammlung in geschlossenen Räumen i. S. des Abschnitts II des Versammlungsgesetzes handelt (vgl. oben Erster Teil B II). Als Ermächtigungsgrundlage kommt daher nur die Spezialvorschrift des § 12 a VersG in Betracht.
II. Formelle Rechtmäßigkeit
§ 12 a Abs. 1 Satz 1 VersG lässt die Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen durch die Polizei zu, die im vorliegenden Fall tätig geworden ist.
III. Materielle Rechtmäßigkeit
Nach dem Wortlaut von § 12 a Abs. 1 VersG ist die Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen unabhängig von der Rechtmäßigkeit einer Versammlung dann erlaubt, wenn aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte die Annahme gerechtfertigt ist, dass von Versammlungsteilnehmern (oder unbeteiligten Dritten) erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Damit wird die grundrechtlich gewährleistete Versammlungsfreiheit indes übermäßig eingeschränkt, weil die Befürchtung des Bürgers, Objekt derartiger Aufnahmen durch die Polizei zu werden, ihn von der Teilnahme auch an einer rechtmäßigen Versammlung abhalten und somit daran hindern könnte, eines der wesentlichen demokratischen Freiheitsrechte wahrzunehmen. Deshalb ist § 12 a Abs. 1 VersG verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass von dieser Ermächtigung nur Gebrauch gemacht werden darf, wenn die Voraussetzungen für eine Versammlungsauflösung gemäß § 13 VersG erfüllt sind. Mit dem Schutzzweck des Art. 8 Abs. 1 GG wäre es nicht vereinbar, wenn ohne weitergehende Einschränkungen Bild- und Tonaufnahmen zulässig wären, durch die die Polizei in erheblichem Maße in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung von Versammlungsteilnehmern eingreifen würde (vgl. VGH Mannheim, 1 S 3280/96 v. 26.1.1998 = NVwZ 1998, 761, 764; Kaufmann NdsVBl 2000, 44, 49).
Eine Versammlungsauflösung käme im vorliegenden Fall lediglich nach § 13 Abs. 1 Nr. 4 VersG in Betracht, doch lässt sich dem Sachverhalt nicht entnehmen, dass durch den Verlauf der Versammlung in der Gaststätte "Zum Hirschen" gegen Strafgesetze verstoßen wurde: Strafbare Handlungen nach § 86 StGB wurden nicht in der Versammlung, sondern von einzelnen Teilnehmern nur aus Anlass der Versammlung begangen, und dies genügt für die polizeiliche Auflösung einer Versammlung nicht. Daher liegen auch die Voraussetzungen für Bild- und Tonaufnahmen gemäß § 12 a Abs. 1 VersG nicht vor, und die Anfertigung von Videoaufnahmen durch einen Polizeibeamten während des Polizeieinsatzes war aufgrund dessen rechtswidrig.
IV. Ergebnis zu B
Die Klage ist daher begründet.
C) Ergebnis des Zweiten Teils
Die auf eine Feststellung der Rechtswidrigkeit der Videoaufnahmen gerichtete Feststellungsklage ist daher zulässig und begründet.
Dritter Teil: Gesamtergebnis
Die Anrufung des Verwaltungsgerichts wird nach alledem in vollem Umfang Erfolg haben: Die Fortsetzungsfeststellungsklage und die Feststellungsklage sind begründet. Über die Klagen kann das Verwaltungsgericht gemeinsam verhandeln und entscheiden: Die verschiedenen Klagebegehren, zu deren Entscheidung das Verwaltungsgericht des Saarlandes berufen ist, stehen in einem durch das Ziel der polizeilichen Maßnahmen begründeten engen sachlichen Zusammenhang, so dass die subjektive Klagehäufung nach § 64 VwGO i. V. m. § 59 ZPO zulässig ist, weil aus demselben Grunde die notwendige tatsächliche und rechtliche Einheit gegeben ist, die die Streitgenossenschaft zwischen den unterschiedlichen Beklagten begründet. Zumindest liegen die Voraussetzungen des § 64 VwGO i.V.m. § 60 ZPO vor.
Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de
Teilnehmer des
Polizeirechtsrundgangs: Nach Bearbeitung hier lang!