Stand der Bearbeitung: 17. April 2008
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler
Vgl. auch die Fallbearbeitung von Seidl/Möstl/Reimer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2003, S. 141 ff. und die (ohne Verfasserangabe) in BayVBl. 1999, 670 (Text) und 700 ff. (Lösung) abgedruckte Fallbearbeitung zur parallelen Problematik im bayerischen Kommunalrecht.
Die Klage auf Ausführung des Beschlusses vom 13. September hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, weil sich die Frage, ob der Oberbürgermeister den Beschluss des Stadtrates ausführen muss, nach § 59 Abs. 2 Satz 2 und § 60 KSVG richtet, so dass die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht zugehören.
Anmerkung: Die Streitigkeit ist auch nicht verfassungsrechtlicher Art, weil verfassungsrechtliche Streitigkeiten solche von Verfassungsorganen um ihre verfassungsrechtlichen Kompetenzen sind. Weder der Stadtrat noch der Oberbürgermeister sind aber Verfassungsorgane, obwohl es sich vorliegend um einen (missverständlich so genannten) "Kommunalverfassungsstreit" handelt. In einer Klausur oder Hausarbeit bedarf es hierzu indes keiner näheren Ausführungen. Deutlich wird dies, wenn man den Kommunalverfassungsstreit nicht als solchen bezeichnet, sondern - treffender - als verwaltungsrechtlichen Organstreit.
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Karla Körnli macht hier namens des Stadtrates ein Recht des Stadtrates auf Ausführung des Beschlusses vom 13. September nach § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG gegen den Oberbürgermeister geltend. Da der Oberbürgermeister durch diesen Beschluss zum Erlass einer Polizeiverordnung nach § 59 Abs. 1 SPolG verpflichtet werden soll, also zum Erlass einer Rechtsnorm, deren Inhalt durch den Beschluss auch hinreichend bestimmt ist, kommt für dieses Begehren nur die in der VwGO zwar nicht ausdrücklich geregelte, jedoch in § 43 Abs. 2 VwGO angesprochene allgemeine Leistungsklage in Betracht, deren Zulässigkeit allgemein anerkannt ist. Mit der allgemeinen Leistungsklage kann ein Handeln, Dulden oder Unterlassen begehrt werden, das nicht den Erlass oder die Aufhebung eines Verwaltungsaktes zum Gegenstand hat. Dementsprechend ist die allgemeine Leistungsklage auch für ein Begehren auf Normerlass statthaft (so Hufen, § 20 Rn. 4; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, § 42 Abs. 1 Rn. 160).
Anmerkung: Teilweise wird bei Klagen auf Normerlass nur die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO für statthaft gehalten, um die Entscheidungsfreiheit der rechtsetzenden Organe nicht mehr als unbedingt notwendig einzuschränken (Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 332; ähnlich wohl BVerwG, 2 C 13.01 v. 4.7.2002, Abs. 14 ff. = NVwZ 2002, 1505, 1506). Eine Feststellungsklage wird dem Begehren des Klägers aber dann nicht gerecht, wenn er - wie hier - behauptet, einen Anspruch auf Erlass einer ganz bestimmten Norm zu haben. Besteht ein solcher Anspruch nicht, ist die Leistungsklage unbegründet oder unter Umständen schon wegen fehlender Klagebefugnis unzulässig, nicht jedoch als Klageart unstatthaft.
Allerdings ist hierbei noch zu berücksichtigen, dass der Oberbürgermeister eine Polizeiverordnung nach § 64 SPolG nicht ohne Mitwirkung des Ministeriums für Inneres und Sport erlassen kann. Die Klage kann daher nicht nicht auf Normerlass, sondern "nur" auf die Wahrnehmung der dem Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde im Normerlassverfahren nach §§ 59 ff. SPolG obliegenden Kompetenzen gerichtet sein (vgl. Seidl/Möstl/Reimer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2003, S. 144). Im Übrigen kann der Statthaftigkeit der allgemeinen Leistungsklage hier nicht entgegengehalten werden, dass der Erlass eines Bade- und Tauchverbots unter Umständen auch als sachbezogene Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 Alt. 3 SVwVfG (Regelung zur Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit), gestützt auf § 8 Abs. 1 SPolG, möglich gewesen wäre (siehe hierzu VGH Mannheim, 1 S 1699/86 v. 22.6.1987 = VBlBW 1988, 255; VGH Mannheim, 8 S 2683/96 v. 11.7.1997 = NJW 1998, 2235; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 329). Hieraus ergibt sich nicht die Statthaftigkeit einer Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO, weil der Kläger eben nicht den Erlass einer Allgemeinverfügung - also den Erlass eines Verwaltungsaktes -, sondern den Erlass einer Polizeiverordnung verlangt: Dies folgt auch deutlich daraus, dass eine Bewehrung des Bade- und Tauchverbots als Ordnungswidrigkeit nur durch Polizeiverordnung möglich ist, nicht jedoch, wenn es (lediglich) als Allgemeinverfügung auf Grundlage des § 8 Abs. 1 SPolG erlassen wird.
Dementsprechend ist hier die allgemeine Leistungsklage die statthafte Klageart.
Auf die allgemeine Leistungsklage wird § 42 Abs. 2 VwGO auch in Kommunalverfassungsstreitverfahren analog angewendet, da nicht erkennbar ist, warum ausgerechnet bei der allgemeinen Leistungsklage eine Popularklage zulässig sein soll (Hufen, § 17 Rn. 5; Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 387). Der Stadtrat müsste demnach eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen können. Rechte i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO sind außer den subjektiv-öffentlichen Rechten im traditionellen Sinne auch die als selbständig anerkannten Individualinteressen und die organschaftlichen Rechte von Organwaltern und -teilen, die ihnen zur Wahrung funktionaler Interessen zuerkannt sind. Grundsätzlich wird man aus § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG nicht nur eine Pflicht des Bürgermeisters herauslesen können, die Beschlüsse des Gemeinderates auszuführen, sondern hieraus auch ein korrespondierendes organschaftliches Recht des Gemeinderates, dass seine Beschlüsse ausgeführt werden, weil andernfalls die interne Aufgabenverteilung zwischen Bürgermeister und Gemeinderat gefährdet wäre (wie hier zum bayerischen Kommunalrecht Seidl/Möstl/Reimer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2003, S. 146). Der Stadtrat ist somit auch klagebefugt.
Die Klage ist nicht gegen die Stadt Saarheim, sondern gegen den Oberbürgermeister zu richten, obwohl hier § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO nicht anwendbar ist.
Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.
Verpflichtet werden kann nämlich nicht die Stadt als ganze, sondern nur der Oberbürgermeister als der die Stadtratsbeschlüsse ausführende Leiter der Stadtverwaltung; nur dieser kann hinsichtlich des Anspruches des Stadtrates aus § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG passivlegitimiert sein.
Anmerkung: Anders als im Ausländerfreie-Zone-Fall wird der Oberbürgermeister hier also nicht als Ratsvorsitzender (d.h. als Teil des Stadtrates) in Anspruch genommen, sondern als Behördenvorstand. Der Unterschied wird in den Ländern deutlich, in denen - anders als im Saarland - der Bürgermeister nur Hauptverwaltungsbeamter und nicht auch Ratsvorsitzender ist (so etwa in Hessen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein). Siehe zu dieser Unterscheidung auch den Saalbaubau-Fall.
Grundsätzlich folgt im Verwaltungsprozess die Beteiligtenfähigkeit aus der (vollen oder teilweisen) Rechtsfähigkeit des Beteiligten. Der Kläger - der Stadtrat als Gemeindeorgan nach § 29 Abs. 1 KSVG - beruft sich hier auf die organisationsinterne Kompetenzaufteilung. Das schließt seine Beteiligung nach § 61 Nr. 1 VwGO aus, weil dort diejenige Rechtsfähigkeit gemeint ist, die natürlichen und juristischen Personen zukommt. Auch eine Beteiligtenfähigkeit nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO scheidet aus, weil der Stadtrat keine Behörde in diesem Sinne ist; denn ihm fehlt die Befugnis, nach außen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wirksam wahrzunehmen.
Anmerkung: Zu dem § 61 Nr. 3 VwGO zugrunde liegenden Behördenbegriff siehe diesen Hinweis.
Seine Beteiligtenfähigkeit könnte sich aber aus § 61 Nr. 2 VwGO ergeben. Der Kläger ist zwar kein Verein, aber eine Vereinigung i.S. dieser Vorschrift (d.h. eine teilrechtsfähige Organisation), weil er aufgrund eines ihm gesetzlich eingeräumten Rechts (§ 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG) klagt.
Anmerkung: Vertretbar ist es auch, den Stadtrat nicht als teilrechtsfähige Vereinigung einzustufen, weil er nicht über subjektiv-öffentliche Rechte, sondern nur über eine Rechtssubjektivität aufgrund organisationsinterner Zuständigkeitsregeln verfügt. Dann kommt eine analoge Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO in Betracht, weil die VwGO insoweit eine ungewollte Lücke enthält, die Interessenlage mit der teilrechtsfähiger Organisationen übereinstimmt und ohne die Schließung der Lücke die gerichtliche Entscheidung des Rechtsstreits in der Sache nicht möglich wäre.
Der Oberbürgermeister, der hier als Verwaltungsbehörde (§ 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG) und nicht als Ratsvorsitzender in Anspruch genommen wird, ist nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig.
Anmerkung: Geht man davon aus, dass sich die Möglichkeit der Beteiligtenfähigkeit von Behörden nach § 61 Nr. 3 VwGO nur auf den Fall des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO bezieht, ist es auch vertretbar, die Beteiligtenfähigkeit des Bürgermeisters als Gemeindebehörde bzw. Verwaltungsleitung im Organstreitverfahren ebenfalls auf § 61 Nr. 2 VwGO analog zu stützen. Dies wird vor allem in den Bundesländern angenommen werden müssen, welche von der Ermächtigung des § 61 Nr. 3 VwGO keinen Gebrauch gemacht haben. Vgl. hierzu auch diesen Hinweis.
VI. Prozessfähigkeit des Stadtrates
Der Stadtrat müsste nach § 62 VwGO auch prozessfähig, d.h. insbesondere nach § 62 Abs. 3 VwGO ordnungsgemäß vertreten sein. Insoweit ist das jeweilige Organisationsrecht maßgeblich (Hufen, § 21 Rn. 5), so dass fraglich ist, wer nach dem KSVG zur Vertretung des Stadtrates in verwaltungsrechtlichen Organstreitigkeiten berufen ist. Eine ausdrückliche Regelung findet sich hierzu im KSVG nicht, weil es die prozessuale Durchsetzung organschaftlicher Rechte generell nicht regelt und damit auch nicht bestimmt, wer zur Vertretung des Rates nach außen hin ermächtigt ist. § 59 Abs. 1 KSVG regelt nur die Befugnis des Bürgermeisters zur Vertretung der Stadt, nicht jedoch seine Befugnis, die Organe der Stadt zu vertreten.
Anmerkung: Siehe zur Unterscheidung zwischen juristischer Person und ihren Organen diesen Hinweis.
Jedoch entspricht es der Wertung der § 41, § 42 und § 43 KSVG, wenn man grundsätzlich den Oberbürgermeister als Ratsvorsitzenden für berechtigt hält, den Stadtrat in Organstreitigkeiten zu vertreten: Ihm obliegt der Vorsitz im Rat, dessen Einberufung, die Festsetzung der Tagesordnung und die Verhandlungsleitung. Mit dieser umfassenden Aufgabenzuweisung hat das Gesetz auf den Bürgermeister als Ratsvorsitzenden sämtliche Leitungsbefugnisse in der Gemeindevertretung konzentriert. Dem entspricht es, grundsätzlich den Bürgermeister als Ratsvorsitzenden für ermächtigt zu halten, den Gemeinderat nach außen zu vertreten.
Anmerkung: Dass der Bürgermeister hier als Ratsvorsitzender - und nicht als Hauptverwaltungsorgan - zur Vertretung des Gemeinderates nach außen berechtigt ist, ist im Saarland von geringer praktischer Bedeutung. Die Unterscheidung ist jedoch vor allem in den Ländern wichtig, in denen - anders als im Saarland - der Hauptverwaltungsbeamte nicht auch Ratsvorsitzender ist. Auf eine solche Situation bezieht sich die Entscheidung OVG Münster (OVGE 30, 196, 200), die in diesem Zusammenhang oft zitiert wird.
Allerdings ist fraglich, ob der Bürgermeister auch dann zur Vertretung des Gemeinderates berechtigt ist, wenn es nicht um Organstreitigkeiten zwischen dem Gemeinderat und Gemeinderatsfraktionen oder einzelnen Mitgliedern geht, sondern um Streitigkeiten zwischen dem Gemeinderat und dem Bürgermeister als Ratsvorsitzenden oder - wie hier - als Gemeindebehörde. Wäre der Bürgermeister auch in diesen Fällen zur Vertretung des Gemeinderates berechtigt und verpflichtet, hätte dies zur Folge, dass dieselbe Person im Organstreitverfahren sowohl für den Kläger als auch für den Beklagten handeln müsste, was zumindest dem Rechtsgedanken des § 181 BGB widerspricht. Es könnte daher ein Fall des § 36 Abs. 1 KSVG vorliegen, nach dem ein Beschluss des Gemeinderates auf Geltendmachung von Ansprüchen der Gemeinde gegen den Bürgermeister durch einen aus der Mitte des Rates gewählten Beauftragten durchzuführen ist. Jedoch erfasst § 36 Abs. 1 KSVG den hier vorliegenden Fall nicht unmittelbar: Weder sollen Ansprüche der Gemeinde durchgesetzt werden - vielmehr Rechte des Gemeindeorgans Stadtrat - noch geht es um Ansprüche gegen den Bürgermeister i.S.d. § 36 Abs. 1 KSVG: Wie sich aus § 36 Abs. 2 KSVG ergibt, sind hiermit nur Ansprüche gegenüber dem Bürgermeister als Organwalter gemeint, nicht aber Ansprüche gegenüber dem Organ Bürgermeister als Ratsvorsitzenden oder als Hauptverwaltungsorgan. Dennoch wird man § 36 Abs. 1 KSVG in der hier vorliegenden Fallkonstellation analog anwenden können.
Dementsprechend ist das vom Stadtrat aus seiner Mitte gewählte Stadtratsmitglied Karla Körnli als Beauftragte nach § 36 Abs. 1 KSVG analog berechtigt, den Stadtrat im Prozess zu vertreten.
Das Rechtsschutzbedürfnis für die erhobene Klage könnte fehlen, wenn es für den Kläger einen einfacheren, schnelleren und billigeren Weg gäbe, sein Klageziel zu erreichen.
- Insoweit kommt die Möglichkeit einer kommunalaufsichtlichen Beanstandung nicht in Betracht, weil der Stadtrat eine solche Beanstandung des Verhaltens des Oberbürgermeisters nach § 130 KSVG allenfalls anregen könnte, jedoch kein Antragsrecht - d.h. keinen Anspruch auf Einschreiten der Kommunalaufsicht - hat. Im Übrigen hat das Landesverwaltungsamt die Einleitung kommunalaufsichtsrechtlicher Schritte auch eindeutig abgelehnt.
- Teilweise wird darüber hinaus angenommen, dass während eines laufenden Widerspruchsverfahrens nach § 60 KSVG kein Rechtsschutzbedürfnis für die Durchführung eines Organstreitverfahrens bestehe, weil zunächst die Schiedsentscheidung der Kommunalaufsichtsbehörde abgewartet werden müsse (Ditteney/Clemens, VBlBW 1988, 457, 459; Gern, Rn. 508; Seidel/Reimer/Möstl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2003, S. 201; a.A. Kingreen, DVBl. 1995, 1337, 1341 ff.). Jedoch setzt dies voraus, dass der Bürgermeister ein Widerspruchsverfahren nach § 60 KSVG überhaupt eingeleitet hat, also dem Beschluss i.S.d. § 60 Abs. 1 KSVG widersprochen hat. Ein solcher Widerspruch könnte hier darin zu sehen sein, dass Obenauf gegenüber dem Gemeinderat erklärt hat, er fühle sich an den Stadtratsbeschluss nicht gebunden. Zwar ist für den Widerspruch keine besondere Form vorgesehen, so dass er grundsätzlich auch mündlich ergehen kann (Riedl, BayVBl. 1995, 198, 202). Dies wird sogar die Regel sein, weil der Bürgermeister rechtswidrigen Beschlüssen unverzüglich widersprechen muss, also gemäß § 121 BGB ohne schuldhaftes Zögern und damit im Regelfall noch in derselben Sitzung (Lehné/Weirich, § 60 Anm. 1.2). Gerade deshalb wird man aber unter dem Gesichtspunkt der Formenklarheit verlangen müssen, dass der Bürgermeister dem Gemeinderat unmissverständlich zu verstehen gibt, dass er das Verfahren nach § 60 KSVG einleitet. Hierzu gehört nicht nur die Äußerung, dass der Beschluss rechtswidrig sei, sondern dem Gemeinderat muss auch die Gelegenheit gegeben werden, gemäß § 60 Abs. 1 Satz 2 KSVG erneut über die Angelegenheit abzustimmen. Dies hat der Oberbürgermeister vorliegend nicht getan, so dass ein Verfahren nach § 60 KSVG gerade nicht eingeleitet worden ist. Dementsprechend kann im vorliegenden Fall das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage des Stadtrates nicht wegen eines laufenden Widerspruchsverfahrens nach § 60 KSVG fehlen.
- Schließlich könnte das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage des Stadtrates noch mit der Begründung verneint werden, dass der Oberbürgermeister ein Widerspruchsverfahren nach § 60 KSVG noch förmlich einleiten könnte. Jedoch könnte dies allenfalls der Zulässigkeit von Organklagen des Oberbürgermeisters gegenüber dem Stadtrat entgegenstehen: Der Stadtrat selbst hat - außer durch Erhebung einer Klage gegen den Bürgermeister auf Ausführung eines Beschlusses - keine Möglichkeit, die Durchführung eines Verfahrens nach § 60 KSVG zu erzwingen (Riedl, BayVBl. 1995, 198, 200).
Daher besteht für den Antrag des Stadtrates auch das Rechtsschutzbedürfnis.
Eine Klagefrist ist bei der allgemeinen Leistungsklage nicht vorgeschrieben, die Klageform ist eingehalten, so dass die Klage insgesamt zulässig ist.
Die Klage ist begründet, wenn der Stadtrat der Stadt Saarheim einen Anspruch darauf hat, dass der Oberbürgermeister den Beschluss vom 13. September ausführt und als Ortspolizeibehörde eine Polizeiverordnung entsprechend den in dem Beschluss des Stadtrates genannten Vorgaben erlässt. Ein solcher Anspruch könnte sich aus § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG ergeben. Denn nach § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG führt der Bürgermeister die Beschlüsse des Gemeinderats aus.
I. Begrenzung der Bindungswirkung des § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG auf rechtmäßige Beschlüsse?
Nach dem Gesetzeswortlaut § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG ist diese Bindungswirkung auch nicht ausdrücklich auf rechtmäßige Beschlüsse begrenzt. Der Bürgermeister ist vielmehr auch an rechtswidrige Beschlüsse gebunden. Hält er einen Beschluss für rechtswidrig, kommt ihm - wie sich aus § 60 KSVG ergibt - keine Verwerfungskompetenz zu. Er kann lediglich dem Beschluss widersprechen und die Angelegenheit - soweit der Stadtrat seinen Beschluss aufrecht erhält - der Kommunalaufsichtsbehörde zur Entscheidung vorlegen. Hält diese den Beschluss für rechtmäßig, hat er ihn auszuführen, auch wenn er ihn weiterhin als rechtswidrig ansieht (OVG Saarlouis SKZ 1995, 42, 43). Diesem Verfahren kann sich der Oberbürgermeister auch nicht dadurch entziehen, dass er die Ausführung eines Beschlusses einfach verweigert: § 60 Abs. 3 KSVG zeigt, dass nur der Widerspruch nach § 60 Abs. 1 KSVG und die Vorlage nach § 60 Abs. 2 KSVG aufschiebende Wirkung haben. Somit geht das KSVG davon aus, dass auch rechtswidrige Beschlüsse für den Bürgermeister bindend und nach § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG von ihm auszuführen sind, sofern kein Verfahren nach § 60 Abs. 1 oder Abs. 2 KSVG durchgeführt wurde.
Anmerkung: Siehe hierzu auch den Rathausbrand-Fall.
Dem lässt sich nicht entgegenhalten, es sei im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung bedenklich, wenn die Gerichte den Bürgermeister zur Vornahme möglicherweise rechtswidriger Handlungen verurteilen könnten, so dass sich die Verpflichtung aus § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG nur auf den Vollzug rechtmäßiger Beschlüsse beziehen könne (so für das bayerische Kommunalrecht Seidl/Möstl/Reimer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2003, S. 146 f.). Insoweit wird verkannt, dass sich der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung auch gerade auf die Zuständigkeitsordnung bezieht, die unbedingt zu beachten ist. Wichtig ist nicht nur, "was hinten rauskommt", sondern auch, wer darüber entscheidet. Im Übrigen steht es dem Bürgermeister jederzeit frei, den Widerspruch nach § 60 Abs. 1 Satz 1 KSVG nachzuholen - was trotz der Pflicht, unverzüglich zu widersprechen, möglich ist, weil der Widerspruch nicht fristgebunden ist. Dann entfällt der Anspruch des Stadtrates auf Durchführung des Beschlusses nach § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG.
II. Ausschluss der Bindungswirkung des § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG bei Beschlüssen, die offenkundig an einem besonders schwerwiegenden Fehler leiden?
Fraglich ist jedoch, ob ein Beschluss auch dann nach § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG für den Bürgermeister bindend ist, wenn er, wie es § 44 Abs. 1 SVwVfG formuliert, an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist.
Anmerkung: Anders als im VwVfG des Bundes und den Verwaltungsverfahrensgesetzen der meisten anderen Bundesländer spricht § 44 Abs. 1 SVwVfG noch von "Offenkundigkeit", während in § 44 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes durch das 2. VwVfGÄndG vom 6. August 1998 (BGBl. I. 2022) der dort zunächst ebenfalls verwendete Begriff der "Offenkundigkeit" durch den der "Offensichtlichkeit" ersetzt worden ist, um eine einheitliche Begrifflichkeit zu erreichen, ohne dass sich hierdurch inhaltlich etwas ändern sollte, siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 44 Rn. 122, 204.
Wäre der Stadtratsbeschluss deshalb als nichtig anzusehen, könnte er die von ihm gewollten Folgen von vornherein nicht erzeugen, wäre unwirksam und unverbindlich und dürfte vom Bürgermeister auch nicht ausgeführt werden (vgl. Maurer, § 10 Rn. 35).
1. Vorliegen eines besonders schwerwiegenden und offenkundigen Fehlers
Ein solcher Fall könnte hier vorliegen: Wie sich aus § 34 KSVG ergibt, ist der Gemeinderat grundsätzlich nur zur Entscheidung über Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinde berufen. Hierzu gehören die Aufgaben des Bürgermeisters als Ortpolizeibehörde nach § 75 Abs. 2 Nr. 3, § 76 Abs. 3 SPolG - was auch den Erlass von Polizeiverordnungen einschließt (§ 60 SPolG) - offenkundig nicht: Es handelt sich hierbei um staatliche Angelegenheiten, deren Wahrnehmung den Gemeinden im Saarland auch noch nicht einmal - wie in vielen anderen Bundesländern - als Auftragsangelegenheiten nach § 6 KSVG zugewiesen ist, sondern für das Saarland von den Bürgermeistern im Wege der Organleihe als Landesbehörden erledigt werden (siehe hierzu Guckelberger, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 4 Rn. 11; Wohlfarth, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 3 Rn. 37; a.A. Gröpl, LKRZ 2007, 329, 332 ff., der die Aufgaben der Ortspolizeibehörden als kommunale Auftragsangelegenheit wertet; tatsächlich ist die Rechtspraxis im Saarland vielfach inkonsequent).
Anmerkung: In anderen Bundesländern werden die Aufgaben der Ortspolizeibehörden bzw. der Ordnungsbehörden vielfach - auch wenn die gesetzlichen Vorschriften im Wesentlichen gleichlautend sind - den gemeindlichen Aufgaben, nämlich den Auftragsangelegenheiten bzw. den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung zugerechnet (vgl. Maurer, § 21 Rn. 55). Siehe zum Begriff der Organleihe und ihrer Abgrenzung zu anderen Verwaltungsorganisationsformen und den sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen diesen Hinweis.
Hieraus folgt grundsätzlich, dass der Gemeinderat über die Angelegenheiten der Ortspolizeibehörde zumindest keine bindenden Beschlüsse erlassen darf, weil er hierdurch nicht nur in die interne Kompetenzaufteilung zwischen Bürgermeister und Gemeinderat eingreift, sondern darüber hinaus auch die Grenzen der Verbandskompetenz der Gemeinde überschreitet.
Anmerkung: Siehe hierzu auch den "Ausländerfreie-Zone"-Fall.
Verstöße gegen die Verbandskompetenz werden aber allgemein als besonders schwerwiegende Fehler i.S.d. § 44 Abs. 1 SVwVfG angesehen, die im Regelfall auch offenkundig sind (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 44 Rn. 161 ff.), so dass der Beschluss nach § 44 Abs. 1 SVwVfG nichtig sein könnte.
2. Unmittelbare Anwendbarkeit des § 44 Abs. 1 SVwVfG auf den Gemeinderatsbeschluss?
Eine unmittelbare Anwendung des § 44 Abs. 1 SVwVfG käme jedoch nur in Betracht, wenn es sich bei dem Beschluss um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 SVwVfG handeln würde. Da der Beschluss dem Oberbürgermeister bindend den Erlass bestimmter Normen vorschreiben wollte, lag eine Regelung vor. Jedoch ist fraglich, ob dieser Regelung Außenwirkung zukommt. Dies wird bei Maßnahmen, welche - wie hier - im Verhältnis zwischen Organen oder Teilorganen eines Rechtsträgers ergehen, teilweise angenommen, weil den verschiedenen Organen durch die Kommunalverfassung eigene Kompetenzen zugewiesen werden, so dass sich Maßnahmen von einem fremden Kompetenzbereich her als Maßnahmen von außen darstellten (so etwa VGH Kassel NVwZ-RR 1996, 409 m. w. N). Es ist jedoch zweifelhaft, ob man mit dieser rein begrifflichen Argumentation der Rechtsnatur solcher Maßnahmen gerecht wird; die Folgen, welche das SVwVfG an die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt knüpft, passen für solche Maßnahmen nicht: So darf etwa die gesetzlich vorgesehene (ausgewogene) Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Organen einer Körperschaft nicht durch bestandskräftig gewordene Verwaltungsakte unterlaufen werden (Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, § 42 Abs. 1 Rn. 61; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 191). Deshalb sind mit der wohl herrschenden Meinung solche Maßnahmen als rein innerorganisatorische Maßnahmen und damit nicht als Verwaltungsakte anzusehen, so dass auch der Beschluss des Stadtrates vom 13. September mangels Außenwirkung nicht als Verwaltungsakt anzusehen ist.
Anmerkung: Oft wird das Vorliegen eines Verwaltungsaktes in diesen Fällen schon mit der Begründung verneint, es habe keine Behörde i.S.d. § 1 Abs. 2 SVwVfG gehandelt, da die handelnde Stelle keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nach außen wahrnehme. Dies ist unzutreffend, da das Handeln mit Außenwirkung kein Tatbestandsmerkmal des verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs ist. Siehe hierzu diesen Hinweis.
Eine unmittelbare Anwendung des § 44 Abs. 1 SVwVfG auf den Stadtratsbeschluss scheidet somit aus.
3. Verallgemeinerungsfähigkeit des Rechtsgedankens des § 44 Abs. 1 SVwVfG?
Jedoch stellt sich die Frage, ob sich der Rechtsgedanke des § 44 Abs. 1 SVwVfG verallgemeinern lässt: Die Regelung des § 44 Abs. 1 SVwVfG könnte Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens sein, der auch über seinen unmittelbaren Anwendungsbereich hinaus Beachtung verlangt und deshalb generell für staatliche Akte gilt und somit auch Verwaltungsinterna und Gemeinderatsbeschlüsse umfasst.
Anmerkung: Siehe hierzu auch den Tod-eines-Bundeskanzlers-Fall. Vgl. auch BVerwG NVwZ 1987, 230 zur entsprechenden Anwendbarkeit des § 44 Abs. 1 VwVfG auf Personalratsbeschlüsse.
Jedoch wird die der Bestimmung des § 44 SVwVfG zu Grunde liegende Differenzierung zwischen Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit nicht generell für die Beurteilung von Rechtsfehlern herangezogen - rechtsfehlerhafte Normen sind prinzipiell nichtig (und nicht "nur" rechtswidrig) -; zudem steht einer Anwendung des in § 44 Abs. 1 SVwVfG kodifizierten Rechtsgedankens auf Beschlüsse des Gemeinderates im Verhältnis von Gemeinderat und Bürgermeister die eindeutige Regelung in § 59 und § 60 KSVG entgegen, die dem Bürgermeister ausdrücklich keine Verwerfungskompetenz bezüglich einmal getroffener Beschlüsse - unabhängig von der Schwere des rechtlichen Fehlers - zuweist. Hierfür besteht auch kein Bedürfnis, weil der Bürgermeister ohne weiteres die Vollziehung jedes Gemeinderatsbeschlusses aussetzen kann, indem er dem Beschluss nach § 60 Abs. 1 KSVG widerspricht oder bei zweifelhafter Rechtslage die Kommunalaufsicht nach § 60 Abs. 2 KSVG einschaltet. Aufgrund dieser eindeutigen Gesetzeslage erscheint es unzulässig, den Rechtsgedanken des § 44 Abs. 1 SVwVfG auf die hier vorliegende Fallkonstellation zu übertragen (siehe hierzu auch Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 44 Rn. 3).
4. Ergebnis zu II
Damit ist der Beschluss vom 13. September ungeachtet des Umstandes, dass er an einem Fehler i.S.d. § 44 Abs. 1 SVwVfG leidet, für den Oberbürgermeister bindend.
III. Ergebnis zu B
Der Oberbürgermeister muss dementsprechend den Beschluss nach § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG ausführen, solange er ihm nicht nach § 60 Abs. 1 KSVG widerspricht und damit den Suspensiveffekt nach § 60 Abs. 3 KSVG bewirkt. Da der Oberbürgermeister dem Beschluss nicht gemäß § 60 Abs. 1 KSVG widersprochen hat (s.o. A VII), hat der Stadtrat nach § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG einen Anspruch auf dessen Durchführung und somit auf den Erlass der Polizeiverordnung. Die Klage des Stadtrates ist somit begründet.
Anmerkung: Holt der Bürgermeister den Widerspruch nach § 60 Abs. 1 Satz 1 KSVG nach (s. o. B I) entfällt allerdings der Anspruch des Stadtrates auf Durchführung des Beschlusses nach § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG. Geht man davon aus, dass während eines laufenden Widerspruchsverfahrens nach § 60 KSVG kein Rechtsschutzbedürfnis für eine gegen den Widerspruch gerichtete Organstreitigkeit besteht (s.o. A VII), würde in diesem Fall nachträglich das Rechtsschutzbedürfnis entfallen: Dies führte zur Unzulässigkeit der Klage, weil die Sachentscheidungsvoraussetzungen bis zum Abschluss der letzten mündlichen Verhandlung gegeben sein müssen (Hufen, § 10 Rn. 3; Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 29). Der Abweisung seiner Klage als unzulässig könnte der Stadtrat dann aber dadurch entgehen, dass er den Rechtsstreit für erledigt erklärt (siehe zu den sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen Hufen, § 36 Rn. 32 ff.; Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 514 ff.).
C) Gesamtergebnis
Die Klage des Stadtrates hat nach alledem Aussicht auf Erfolg, weil sie zulässig und begründet ist.
Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@dhv-speyer.de