Lösungsvorschlag

Parteilichkeit

Stand der Bearbeitung: 26. Januar 2010

Siehe hierzu: OVG Lüneburg NJW 1985, 2347 ff.; VGH Mannheim, 1 S 851/87 v. 19.4.1987 = VBlBW 1987, 466 ff.; VGH Mannheim VBlBW 1989, 332 ff.; VGH München, BayVBl. 1988, 497 ff.; OVG Saarlouis, 3 B 33/09 v. 18.2.2009 = NVwZ-RR 2009, 533 ff.; Brand, BayVBl. 2001, 104 ff.; Gassner, VerwArch. 85 (1994), S. 533 ff.; Kallerhoff, NWVBl. 1996, 53 ff.; Köster, KommJur 2007, 244 ff.; Vollmer, DVBl. 1989, 1087 ff.

Die Stadt könnte gegen die Beanstandung vom 14. August Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben. Diese hätte Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Klage wäre zulässig, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Da das Landesverwaltungsamt im Wege der Rechtsaufsicht aufgrund der §§ 127 ff. KSVG gegen die Stadt Saarheim vorgegangen ist, sind die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen solche des öffentlichen Rechts, so dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Hier wendet sich die Stadt Saarheim gegen eine kommunalaufsichtliche Beanstandung i.S.d. § 130 KSVG, die sie beseitigt haben will. Dieses Ziel könnte mit der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO erreicht werden. Dann müsste die Beanstandung einen Verwaltungsakt darstellen. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Danach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Während unstreitig ist, dass Maßnahmen der Kommunalaufsicht Außenwirkung entfalten, ist zweifelhaft, ob die Beanstandung nach § 130 KSVG Regelungscharakter hat (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 182).

• Nach Auffassung des BVerwG (BVerwGE 89, 260, 261) handelt es sich bei der kommunalaufsichtlichen Beanstandung um einen Verwaltungsakt. Als Regelungsgehalt wird die verbindliche Feststellung angesehen, dass die beanstandete Maßnahme rechtswidrig und deshalb zu ändern ist. Wenn die Gemeinde der Beanstandung nicht Folge leistet, hat diese Ansicht zur Folge, dass bei einer nur gegen die Aufhebung einer vorher beanstandeten Maßnahme nach § 131 KSVG gerichteten Klage die Rechtswidrigkeit der beanstandeten Maßnahme nicht geprüft werden kann, weil dem die wirksame, gegebenenfalls auch schon bestandskräftige Beanstandung entgegensteht. Die Gemeinde wird nach dieser Ansicht also gezwungen, bereits die Beanstandung anzufechten, weil sonst eine isolierte Anfechtung der Aufhebungsverfügung nur aus Gründen Erfolg haben kann, die ausschließlich die Aufhebungsverfügung als solche betreffen (vgl. hierzu Kallerhoff, NWVBl. 1996, 53, 55 m.w.N.). Nach dieser Auffassung ist die Aufhebung nach § 131 KSVG also nur eine Vollstreckung der Beanstandung nach § 130 KSVG, bei der die Rechtmäßigkeit des "Vollstreckungstitels" nicht mehr geprüft wird.

• Dies wird nach Auffassung der Gegenmeinung (Nachweise bei Kallerhoff, NWVBl. 1996, 53, 55) der Bedeutung der Abstufung des Verfahrens nach den §§ 130 f. KSVG nicht gerecht: Die Beanstandung sei lediglich ein unselbständiges Teilstück des Aufhebungsverfahrens, das schon mangels abschließender Regelung nicht als Verwaltungsakt zu werten sei, was sich vor allem daran zeige, dass die Aufsichtsbehörde nach einer erfolglosen Beanstandung noch ihre Absicht aufgeben könne. Allerdings spricht letzteres nicht gegen die Auffassung des BVerwG, da die Aufsichtsbehörde nicht zwingend die Beanstandung nach § 131 KSVG vollstrecken muss, dies vielmehr in ihrem Ermessen steht. Außerdem spricht für die Verwaltungsaktqualität der Beanstandung, dass dieser nach § 130 Satz 2 KSVG aufschiebende Wirkung zukommt, was auf einen Regelungscharakter hindeutet. Schließlich ist auch nicht einzusehen, warum es der Gemeinde erlaubt sein soll, einer Beanstandung, die sie für rechtswidrig hält, einfach nicht nachzukommen: Ein solches Recht lässt sich § 130 KSVG nicht entnehmen; vielmehr ist als Rechtsbehelf gegen eine Beanstandung nur der Widerspruch nach § 136 KSVG vorgesehen, was darauf hindeutet, dass gerade die Annahme der Bestandskraftfähigkeit der Beanstandung nach § 130 KSVG dem Willen des Gesetzgebers entspricht.

Da somit die Beanstandung vom 14. August ein Verwaltungsakt ist, könnte die Stadt Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO erheben, weil damit ihrem Begehren entsprochen werden könnte.

Anmerkung: Siehe hierzu auch den Frauenbeauftragte-Fall.

III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)

Die Beanstandung könnte im Falle ihrer Rechtswidrigkeit das Selbstverwaltungsrecht der Stadt (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 117 Abs. 3 SVerf, § 1 Abs. 1 Satz 2 KSVG), insbesondere ihre Befugnis, eigenverantwortlich über die Nutzung ihrer Einrichtungen zu entscheiden, verletzen, so dass die Stadt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt ist.

Anmerkung: Fehlerhaft wäre es hier, die Klagebefugnis auf die Adressatentheorie zu stützen. Siehe hierzu diesen Hinweis.

V. Klagegegner (§ 78 VwGO)

Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO ist das Landesverwaltungsamt als Ausgangsbehörde (§ 128 Abs. 1 Nr. 1 KSVG, § 7 Abs. 1 und 2 LOG, § 2 Abs. 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Errichtung eines Landesverwaltungsamtes) passiv prozessführungsbefugt.

Anmerkung: Klagegegner ist also nicht die Widerspruchsbehörde; § 78 Abs. 2 VwGO ist nicht anwendbar. Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.

VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Die Stadt ist nach § 61 Nr. 1 VwGO, der Landesverwaltungsamt nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig.

Anmerkung: Zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO siehe diesen Hinweis.

VII. Ergebnis zu A

Da auch die Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 136 S. 1 KSVG noch nicht abgelaufen ist, wäre eine Klage somit zulässig und könnte noch unter Einhaltung der Formvorschriften erhoben werden.

B) Begründetheit

Das Verwaltungsgericht wird den Beschluss vom 14. August aufheben, soweit er rechtswidrig ist und die Stadt Saarheim dadurch in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt wird (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Da Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen nur auf gesetzlicher Grundlage zulässig sind, ist die Stadt hier schon dann in ihren Rechten verletzt, wenn die Beanstandung rechtswidrig ist.

Anmerkung: Zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.

Da die Beanstandung von der gemäß § 128 Abs. 1 Nr. 1 KSVG, § 7 Abs. 1 und 2 LOG, § 2 Abs. 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Errichtung eines Landesverwaltungsamtes zuständigen Aufsichtsbehörde in der durch § 135 KSVG vorgeschriebenen Form schriftlich mit Begründung erlassen und zugestellt worden ist und Verfahrensfehler nicht ersichtlich sind, ist die Beanstandung formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Rechtsgrundlage des Bescheides vom 14. August ist § 130 KSVG. Voraussetzung für die hiernach mögliche Beanstandung, verknüpft mit einem Aufhebungsverlangen, ist die Rechtswidrigkeit des Stadtratsbeschlusses vom 14. Mai, die sich jeweils aus den unter Nr. 2 und 3 des Beschlusses im Einzelnen getroffenen Entscheidungen ergeben kann.

I. Rechtswidrigkeit der Nr. 2 des Stadtratsbeschlusses

Die generelle Weigerung, der DNP den Saalbau zu überlassen, könnte die Maßnahme des Landesverwaltungsamtes rechtfertigen, sofern die Partei einen Anspruch auf Überlassung des Saalbaues hat.

1. Anspruch auf Zulassung zum Saalbau aus § 5 PartG

Der Begründung der Beanstandungsverfügung könnte entnommen werden, dass das Landesverwaltungsamt der Ansicht ist, aus dem Parteiengesetz ergebe sich ein Anspruch der DNP auf Zulassung zum Saalbau. Zu denken wäre hier an § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG, doch lässt der Wortlaut der Vorschrift bereits deutlich erkennen, dass sich hieraus kein eigener unmittelbarer Anspruch einer Partei auf Nutzung einer Einrichtung ergibt; die Bestimmung setzt vielmehr voraus, dass ein Träger öffentlicher Gewalt - gleichgültig, ob freiwillig oder aufgrund gesetzlicher Vorschriften - eine Einrichtung zur Verfügung stellt. § 5 Abs. 1 und 2 ParteiG gebietet nur eine Gleichbehandlung und nennt im Übrigen lediglich Kriterien einer Differenzierung zwischen verschiedenen Parteien. Die Norm begründet daher keine Verpflichtung, gemeindliche Räume an Parteien zu überlassen, sondern schreibt allein die Gleichbehandlung für den Fall vor, dass sich ein Anspruch auf Überlassung aus anderen Bestimmungen ergibt (vgl. BVerwGE 32, 333, 336; Köster, KommJur 2007, 244, 246 f.).

2. Anspruch auf Zulassung zum Saalbau aus § 19 Abs. 1 und 3 KSVG

Als Grundlage für den Anspruch auf Überlassung des Saalbaus kommt jedoch § 19 Abs. 1 und 3 KSVG in Betracht.

a) Anspruchsberechtigung der DNP

Dann müsste die DNP zunächst aus § 19 Abs. 1 und 3 KSVG anspruchsberechtigt sein. Dem Sachverhalt lässt sich indes nicht entnehmen, dass der Landesverband Saar der DNP seinen Sitz im Gemeindegebiet hat. Jedoch ist der in Saarheim ansässige Kreisverband Süd als nicht rechtsfähige Personenvereinigung (vgl. § 2, § 3 und § 37 ParteiG) den Einwohnern im Gemeindegebiet gleichgestellt und kann daher einen Anspruch auf die Benutzung öffentlicher Einrichtungen der Gemeinde geltend machen, auch wenn es sich um einen Landesparteitag handelt, weil er mit der Durchführung dieser Veranstaltung beauftragt ist (OVG Saarlouis, 3 B 33/09 v. 18.2.2009 = NVwZ-RR 2009, 533, 534; Dietlein, Jura 2002, 445, 449; Köster, KommJur 2007, 244, 245).

b) Saalbau als "öffentliche Einrichtung"

Der Saalbau ist, wie dem Sachverhalt entnommen werden kann, eine öffentliche Einrichtung i.S.d. § 19 Abs. 1 KSVG. Er wird von der Stadt Saarheim unterhalten und verwaltet und für unterschiedliche Veranstaltungen zur Verfügung gestellt. Der Saalbau ist daher eine Einrichtung, die nach dem Willen der Gemeinde grundsätzlich der Allgemeinheit zur Benutzung offen steht; mit ihrem Betrieb wird eine öffentliche Aufgabe erfüllt, indem das Wohl der Einwohner gefördert wird (vgl. OVG Koblenz DÖV 1986, 153).

Anmerkung: Siehe zum Begriff der "öffentlichen Einrichtung" auch den Gelinkt-Fall und den Starenhut-Fall.

Unerheblich ist insoweit auch, wie das Benutzungsverhältnis ausgestaltet ist (ob - wie in diesem Fall - privatrechtlich oder durch öffentlich-rechtliche Vorschriften), weil der Anspruch auf Benutzung sich jedenfalls nach § 19 KSVG richtet. Unerheblich ist, dass der Sachverhalt keine Anhaltspunkte über eine Widmung des Saalbaus enthält; denn die Indienststellung zu öffentlichen Zwecken kann auch formlos durch konkludentes Handeln oder sogar stillschweigend, beispielsweise durch die tatsächliche Eröffnung einer Einrichtung, erfolgen. Da der Saalbau nach dem Sachverhalt für unterschiedliche Veranstaltungen überlassen wird, ist er insoweit als öffentliche Einrichtung anzusehen (vgl. VGH München BayVBl. 1988, 497, 498; Dietlein, Jura 2002, 445, 448; Köster, KommJur 2007, 244, 245 f.). Es bestehen auch keine Zweifel daran, dass diese Einrichtung rechtmäßiger Weise errichtet wurde, was ungeschriebene Voraussetzung des Anspruchs aus  § 19 Abs. 1 KSVG ist: 

Anmerkung: Siehe hierzu den Gelinkt-Fall.

Die Stadt war für die Errichtung des Saalbaus zuständig (vgl. § 5 Abs. 2 KSVG) und es ist auch unproblematisch, dass es keine gesetzliche Grundlage für seine Errichtung gibt. Der Gesetzesvorbehalt kann nicht für jegliche Form staatlichen Handelns gelten; dies würde letztlich zu einer vollkommenen Lähmung der Verwaltung führen (und bei gemeindlichem Handeln mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, wie sie in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und in den Landesverfassungen statuiert ist, kollidieren).

Anmerkung: Daher wird die Frage nach der Geltung des Gesetzesvorbehalts in der Leistungsverwaltung im Wesentlichen auch nur für den Bereich des Subventionsrechts diskutiert (vgl. Maurer, § 6 Rn. 19 ff.), im Bereich der staatlichen und gemeindlichen Daseinsvorsorge im weitesten Sinne jedoch regelmäßig nicht einmal angedacht; hierzu näher der Märchenstunde-Fall.

c) Widmungsgerechtigtkeit der Veranstaltung des Parteitages

Ein Zulassungsanspruch § 19 Abs. 1 KSVG könnte jedoch nur bestehen, wenn die Veranstaltung des Parteitages im Saalbau dessen Widmungszweck entspricht; andernfalls würde sich die Durchführung der Veranstaltung nicht mehr "im Rahmen der bestehenden Vorschriften" i.S.d. § 19 Abs. 1 KSVG bewegen (Dietlein, Jura 2002, 445, 450; Köster, KommJur 2007, 244, 246). Wie sich deutlich aus Nr. 2 des Stadtratsbeschlusses ergibt, ist der Saalbau jedoch schon bisher für Parteitage zur Verfügung gestellt worden und soll auch künftig für diesen Zweck genutzt werden können. An sich würde die Durchführung des Parteitages somit dem Widmungszweck des Saalbaus entsprechen (vgl. hierzu auch OVG Saarlouis, 3 B 33/09 v. 18.2.2009 = NVwZ-RR 2009, 533, 534 f).

aa) Ausschluss wegen "Schadensgeneigtheit" der Veranstaltung

Dem Anspruch aus § 19 Abs. 1 und 3 KSVG könnte jedoch der Umstand entgegenstehen, dass mit erheblichen Schäden für Personen und Sachen gerechnet werden muss, da - wie die Stadt in ihrer Widerspruchsbegründung ausgeführt hat - der geplante DNP-Parteitag eine schadensgeneigte Veranstaltung darstellt. Aufgrund der Ereignisse bei Veranstaltungen der DNP in anderen Städten kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Durchführung des Landesparteitages im kommenden Jahr das erhebliche Risiko birgt, durch Dritte würden Schäden am oder im Saalbau verursacht werden, die auch durch einen effektiven Polizeieinsatz nicht von vornherein ausgeschlossen werden können. Da die Stadt nach § 95 Abs. 2 Satz 1 KSVG zur pfleglichen und wirtschaftlichen Verwaltung ihres Vermögens verpflichtet ist, könnte man daher annehmen, die Durchführung von schadensgeneigten Veranstaltungen sei vom Widmungszweck der Einrichtung von vornherein nicht gedeckt, so dass dann insoweit auch kein Anspruch aus § 19 KSVG besteht. Da die Rechtsverletzungen hier weder vom Kreisverband der DNP noch von den Mitgliedern und Sympathisanten der Partei zu erwarten sind, wird man dies im Hinblick auf den Sinn und Zweck des § 19 KSVG jedoch allenfalls dann annehmen können, wenn das Entstehen der Schäden letztlich unausweichlich ist, also auch unter Einsatz aller zur Verfügung stehenden Mittel nicht verhindert werden kann (vgl. BVerwGE 32, 333, 337; Köster, KommJur 2007, 244, 247). Insoweit kommt hier aber ein polizeiliches Einschreiten gegen die Gegendemonstranten in Betracht: Ein Einschreiten gegen etwaige Gegendemonstranten wäre nicht unmöglich, weil eine Gegendemonstration gemäß § 14 VersG anmeldepflichtig ist und nach § 15 Abs. 1 VersG von Auflagen (beispielsweise räumlichen Beschränkungen) abhängig gemacht oder erforderlichenfalls vorher verboten oder nachträglich gemäß § 18 Abs. 1 i.V.m. § 13 Abs. 2 VersG aufgelöst werden kann.

Anmerkung: Seit dem Inkrafttreten der Föderalismusreform (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034) besteht keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes mehr für das Versammlungsrecht. Dennoch gilt gemäß Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG das auf Grundlage des früheren Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 erlassene (Bundes-)„Gesetz über Versammlungen und Aufzüge“ (Versammlungsgesetz - VersG) noch so lange fort, wie es nicht durch Landesrecht ersetzt worden ist. Eine solche Ersetzung hat noch in keinem Bundesland stattgefunden (in Bayern sind allerdings entsprechende Vorhaben geplant). In Anbetracht der aus den Grundrechten abgeleiteten Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes und der damit einhergehenden unitarisierenden Wirkung der Grundrechte im Bereich des Versammlungsrechts wird dem Landesgesetzgeber hinsichtlich der Ausgestaltung der Reglungsbereiche Verbot bzw. Auflösung von und Auflagen für Versammlungen jedoch kaum Spielraum verbleiben (siehe hierzu Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73 ff.).

Insbesondere wegen des Schutzes der Parteien und aufgrund der Erwartung, dass die DNP sich rechtmäßig verhalten wird (und somit Nichtstörer i.S.d. § 6 SPolG ist), ist zunächst ein Einschreiten gegen etwaige Störer geboten. Als Ortspolizeibehörde gemäß § 76 Abs. 3 SPolG wäre dementsprechend der Oberbürgermeister von Saarheim verpflichtet, nicht verbotene Versammlungen und damit auch den Ort der Versammlung vor Personen zu schützen, die die Veranstaltung durch rechtswidrige Handlungen zu stören versuchen. Die Stadt dürfte daher hier mit Unterstützung durch die Polizeibehörden wohl grundsätzlich im Stande sein, die Partei und den Saalbau gegen potentielle Störer zu schützen, so dass es nicht als angemessen erscheint, der DNP schon den Anspruch auf Zugang zum Saalbau zu verwehren (vgl. dazu auch BVerfG, 1 BvR 1245/00 v. 14.7.2000 = NJW 2000, 3051, 3052 f.; BVerfG, 1 BvQ 23/00 v. 18.8.2000, Abs. 24 ff. = NJW 2000, 3053, 3056; BVerfG, 1 BvQ 14/06 v. 10.5.2006, Abs. 9 ff. = NVwZ 2006, 1049 f.; VGH Mannheim, 1 S 851/87 v. 19.4.1987 = VBlBW 1987, 466).

Anmerkung: Siehe zur Problematik des vorsorglichen Verbots einer Veranstaltung im Hinblick auf möglicherweise gefährliche Gegendemonstrationen auch den Kameradschaftsbund-Deutsche-Eiche-Fall.

bb) Ausschluss des Anspruchs wegen Verfassungsfeindlichkeit der DNP

Fraglich ist jedoch, ob sich die Stadt gegenüber dem Anspruch aus § 19 Abs. 2 i.V.m. § 19 Abs. 1 KSVG zu Recht darauf berufen kann, dass sie nicht gezwungen werden dürfe, verfassungsfeindliche Organisationen zu unterstützen. § 5 Abs. 1 ParteiG lässt indessen eine Differenzierung zwischen verschiedenen Parteien nur nach anderen Kriterien zu; darüber hinaus ist dieser Einwand mit dem Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien unvereinbar. Dieser Grundsatz gehört zu den Prinzipien, die die freiheitliche demokratische Grundordnung des Grundgesetzes ausmachen; die Gewährleistung der Chancengleichheit politischer Parteien ist unabdingbares Element des von der Verfassung gewollten und offenen Prozesses der Meinungs- und Willensbildung des Volkes (vgl. BVerfGE 44, 125, 145). Der Grundsatz gilt für alle politischen Parteien, die nicht im Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG vom BVerfG verboten sind (BVerfGE 7, 99, 107); bis zu dieser Entscheidung darf die Verfassungsfeindlichkeit oder Verfassungswidrigkeit einer Partei nicht rechtlich geltend gemacht werden, d.h. bis zu diesem Zeitpunkt darf die Partei in ihrer politischen Tätigkeit nicht behindert werden (BVerfGE 17, 155, 166; BVerfGE 40, 287, 291; VGH Mannheim VBlBW 1989, 332 f.; OVG Saarlouis, 3 B 33/09 v. 18.2.2009 = NVwZ-RR 2009, 533, 534; Köster, KommJur 2007, 244, 246 f.).

Daher ist die von der Stadt behauptete Verfassungsfeindlichkeit der DNP nicht geeignet, deren Anspruch auf Zulassung zum Saalbau zu Fall zu bringen, zumal die Partei diesen Anspruch geltend macht, um ihre sich unmittelbar aus § 9 ParteiG ergebende Pflicht zur Abhaltung eines Parteitages zu erfüllen, die letztlich auf der Bestimmung des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG beruht, wonach die innere Ordnung der Parteien demokratischen Grundsätzen entsprechen muss.

cc) Versagung aus Gründen der Gefahrenabwehr

Zu prüfen ist jedoch, ob der Beschluss des Stadtrates deswegen rechtmäßig ist, weil es sich um eine zulässige Maßnahme der Gefahrenabwehr handelt. Wie sich aus dem Sachverhalt ergibt, befürchtet der Oberbürgermeister, dass es anlässlich des Landesparteitages zu Krawallen mit Personen- und Sachschäden kommen werde, und die Stadt hat ihren Widerspruch u.a. damit begründet, dass sie nicht gezwungen werden dürfe, gefahrenträchtige Veranstaltungen zu dulden. Als Ermächtigungsgrundlage könnte an § 1 Abs. 2, § 8 Abs. 1 SPolG gedacht werden, weil die möglichen Personen- und Sachschäden eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit bedeuten könnten.

Allerdings durfte der Stadtrat Aspekte der Gefahrenabwehr nicht ohne weiteres in seine Entscheidung mit einbeziehen (Vollmer, DVBl. 1989, 1087, 1092; a.A. Gassner, VerwArch 85 [1994], S. 533, 554 f.), da er hiermit seine Kompetenzen nach § 34 KSVG überschritten hat: Die Aufgaben der Ortspolizeibehörde überträgt § 76 Abs. 3 SPolG nämlich nicht der Stadt Saarheim (auch nicht im Wege der Auftragsangelegenheit gemäß § 6 KSVG), sondern dem Oberbürgermeister, der insoweit im Wege der Organleihe als Landesbehörde tätig wird (siehe hierzu Guckelberger, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 4 Rn. 11; Wohlfarth, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 3 Rn. 37; a.A. Gröpl, LKRZ 2007, 329, 332 ff., der die Aufgaben der Ortspolizeibehörden als kommunale Auftragsangelegenheit wertet; tatsächlich ist die Rechtspraxis im Saarland vielfach inkonsequent).

Anmerkung: In anderen Bundesländern werden die Aufgaben der Ortspolizeibehörden bzw. der Ordnungsbehörden vielfach - auch wenn die gesetzlichen Vorschriften im Wesentlichen gleichlautend sind -  den gemeindlichen Aufgaben, nämlich den Auftragsangelegenheiten bzw. den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, zugerechnet (vgl. Maurer, § 21 Rn. 55). Siehe zum Begriff der Organleihe und ihrer Abgrenzung zu anderen Verwaltungsorganisationsformen und den sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen diesen Hinweis.

Damit handelt es sich jedenfalls nicht um Selbstverwaltungsangelegenheiten der Stadt Saarheim, über die der Stadtrat beschließen durfte, er könnte hier allenfalls beratend oder anregend tätig werden

Anmerkung: Siehe hierzu auch den Kraftprobe-Fall.

dd) Ergebnis zu c

Der somit dem Kreisverband Süd der DNP grundsätzlich zustehende kommunalrechtliche Benutzungsanspruch wird demnach nicht durch den Widmungszweck des Saalbaus eingeschränkt.

d) Ergebnis zu 2

Daher kann der Kreisverband Süd der DNP ebenfalls die Überlassung des Saalbaus für die Durchführung des Landesparteitages gemäß § 19 Abs. 1 und 3 KSVG verlangen.

4. Ergebnis zu I

Im Hinblick auf Nr. 2 des Stadtratsbeschlusses ist der Bescheid des Landesverwaltungsamtes daher als rechtmäßig anzusehen.

II.  Rechtswidrigkeit der Nr. 3 a des Stadtratsbeschlusses

Darüber hinaus könnte die Beanstandung von Nr. 3 a des Beschlusses ebenfalls gerechtfertigt sein, weil die - gleichsam hilfsweise - festgelegten Bedingungen für die Überlassung des Saalbaus rechtswidrig sind, nach welchen der Oberbürgermeister den Saalbau nur dann an die DNP vermieten darf, wenn diese sich damit einverstanden erklärt, die Haftung für alle im Zusammenhang mit dem Landesparteitag an und im Saalbau eintretenden Sachschäden zu übernehmen, auch wenn sie durch Dritte verursacht werden, und dies durch eine Versicherung, Kaution oder Bankbürgschaft in Höhe von mindestens 50.000 Euro abzusichern.

• Dem könnte zunächst entgegenstehen, dass dadurch der Anspruch der DNP aus § 19 KSVG ausgehöhlt und seine Geltendmachung tatsächlich unmöglich gemacht würde. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass der geplante DNP-Parteitag eine schadensgeneigte Veranstaltung darstellt. Dies berechtigt zwar nicht dazu, dass die Stadt deshalb der DNP den Zugang zum Saalbau verweigert, jedoch fällt umgekehrt das Risiko einer schadensgeneigten Veranstaltung nicht ohne weiteres in den Verantwortungsbereich des Trägers einer öffentlichen Einrichtung - und damit der Allgemeinheit. Daher kann sie grundsätzlich dieses Schadensrisiko vertraglich auf den Veranstalter abwälzen (vgl. OVG Lüneburg NJW 1985, 2347, 2349; VGH Mannheim, 1 S 851/87 v. 19.4.1987 = VBlBW 1987, 466, 467) und so den Veranstalter für solche Schäden an der öffentlichen Einrichtung haftbar machen, die im Zusammenhang mit der Veranstaltung entstehen. Diese vertragliche Überwälzung der Haftung kann sich auch und insbesondere auf diejenigen Schäden beziehen, die durch Dritte verursacht werden, weil eine vertragliche Haftungsübernahme für rechtswidrig hervorgerufene Folgeschäden durch denjenigen, der sich selbst rechtmäßig verhält, rechtlich nicht zu beanstanden ist - die schadensersatzrechtliche Risikoverteilung durch Vereinbarung kann nach anderen Kriterien vorgenommen werden, als das Gesetz sie für die polizeirechtliche Verantwortlichkeit festlegt. Im Übrigen bleibt es der DNP unbenommen, soweit sie für schädigende Handlungen Dritter einzustehen hat, die Verantwortlichen im Wege des Rückgriffs in Anspruch zu nehmen.

  Anmerkung: Es ist durchaus vertretbar, zu einem anderen Ergebnis zu kommen und in der Haftungsüberwälzung eine unzulässige Einschränkung des Anspruchs auf Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung zu sehen (so Gassner, VerwArch. 85 [1994], S. 533 ff., 561 ff.; Vollmer, DVBl. 1989, 1087 ff., 1093; a.A. wohl BVerwGE 32, 333, 337 f.), doch erfordert dies aufgrund des Hinweises im Sachverhalt (in der Begründung des Widerspruchs durch die Stadt) eine Auseinandersetzung mit der Frage, ob eine Gemeinde Maßnahmen zum Schutze ihrer Einrichtungen treffen darf oder ob sie angesichts der Verpflichtung zur Überlassung der Einrichtung Schäden durch Dritte, die nicht zu verhindern sind, zu Lasten der Allgemeinheit hinnehmen muss; nicht genügen dürfte eine Argumentation, die lediglich auf eine "böse parteiliche Absicht" des Stadtrats abstellt.

• Nr. 3 a des Beschlusses könnte außerdem entgegenstehen, dass dadurch die DNP gegenüber anderen Parteien entgegen § 5 PartG ungleich behandelt würde. Jedoch unterscheidet sich die Veranstaltung der DNP von der anderer Parteien gerade durch die Schadensgeneigtheit der Veranstaltung. Daher liegen ungleiche Sachverhalte vor, die eine ungleiche Behandlung rechtfertigen, so dass die im Vergleich zur Überlassung des Saalbaus an andere Parteien abweichende Risikoverteilung sachgerecht ist und deshalb den Gleichbehandlungsgrundsatz nicht verletzt (s. auch VGH Mannheim, 1 S 851/87 v. 19.4.1987 = VBlBW 1987, 466, 467; a. A. Brand, BayVBl. 2001, 104, 107 ff.: Notwendigkeit strikter Gleichbehandlung aller Parteien durch Verwendung gleicher AGB; ebenso wohl auch OVG Saarlouis, 3 B 33/09 v. 18.2.2009 = NVwZ-RR 2009, 533, 535)).

Die zur Überlassung ihres Saalbaus verpflichtete Stadt Saarheim ist deshalb befugt, durch privatrechtlichen Vertrag das mit der Durchführung des Landesparteitages der DNP im nächsten Jahr entstehende Risiko von Schäden an oder in der öffentlichen Einrichtung auch insoweit auf den Veranstalter zu überwälzen, als die Schäden durch Dritte verursacht werden. Daher bestehen auch keine rechtlichen Bedenken dagegen, dass der Stadtrat unter Nr. 3 a seines Beschlusses vom 14. Mai die Zulassung der DNP zur Benutzung des Saalbaus davon abhängig gemacht hat, dass sich die Partei mit der Haftungsübernahme einverstanden erklärt.

III. Rechtswidrigkeit der Nr. 3 b des Stadtratsbeschlusses

Höchst zweifelhaft ist jedoch, ob die unter Nr. 3 b vom Stadtrat zur Bedingung für die Überlassung des Saalbaus gemachte Haftungsübernahme für sämtliche anderen Personen- und Sachschäden, die aus Anlass des DNP-Parteitages in Saarheim entstehen - unabhängig davon, wer sie verursacht hat und ob der Schädiger ermittelt werden kann -, rechtmäßig ist. Anders als bei der unter Nr. 3 a verlangten Haftungsübernahme handelt es sich hierbei um die Abwälzung eines Risikos, das in keinem sachlichen Zusammenhang mehr mit dem Anspruch der DNP auf Überlassung des Saalbaus steht. Während die zur Bedingung gemachte vertragliche Haftungsübernahme für Schäden am und im Saalbau ihre Rechtfertigung letztlich in der Verpflichtung der Stadt findet, die öffentliche Einrichtung, die sie zur Benutzung überlassen muss, pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten, fehlt es an einer derartigen Grundlage für das Verlangen, das Risiko für sämtliche sonstigen Schäden zu übernehmen. Eine solche Verpflichtung weist keinen sachlichen Bezug mehr zur Überlassung des Saalbaus auf und führt deshalb zu einer sachwidrigen Einschränkung des Zulassungsanspruchs aus § 19 KSVG. Die vom Stadtrat verlangte Verpflichtung, ohne Einschränkung sämtliche Personen- und Sachschäden zu ersetzen, die anlässlich des Parteitages entstehen, bildet keinen sachlichen Annex zu der Überlassung des Saalbaus, sondern verfolgt den Zweck, die Geltendmachung des Zulassungsanspruchs zu vereiteln, und ist daher rechtswidrig; der uneingeschränkte Schutz öffentlicher und privater Rechtsgüter vor möglichen Schäden kann nicht auf den Veranstalter einer rechtmäßigen Versammlung überwälzt werden, sondern ist als Aufgabe der Gefahrenabwehr von der öffentlichen Gewalt wahrzunehmen (vgl. VGH Mannheim, 1 S 851/87 v. 19.4.1987 = VBlBW 1987, 466, 467 f.).

IV. Ergebnis zu B

Die Voraussetzungen für ein Einschreiten der Aufsichtsbehörde waren daher insoweit gegeben, als Nr. 2 und Nr. 3 b des Stadtratsbeschlusses betroffen sind, hinsichtlich Nr. 3 a des Beschlusses ist die Entscheidung des Stadtrates jedoch rechtmäßig. Deshalb durfte das Landesverwaltungsamt zulässigerweise den Beschluss des Stadtrates nur insoweit aufheben, als dieser rechtswidrig ist; in diesem Umfang ist auch das Verlangen der Rückgängigmachung rechtmäßig. Der Erlass des Bescheides vom 14. August verstößt insoweit auch nicht gegen das in § 127 Abs. 1 Satz 2 KSVG enthaltene Gebot, die Kommunalaufsicht so zu handhaben, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreudigkeit der Gemeinden gefördert werden, weil der Stadt Saarheim zunächst Gelegenheit gegeben worden war, den Beschluss selbst aufzuheben. Auch die in dem Bescheid vom 14. August gesetzte Frist für die Rückgängigmachung von mehr als sechs Wochen ist ausreichend, weil sie Zeit für eine angemessene Behandlung der Angelegenheit durch den Stadtrat lässt.

Insgesamt ist daher der Bescheid des Landesverwaltungsamtes lediglich insoweit rechtswidrig, als Nr. 3 a des Stadtratsbeschlusses beanstandet und die Rückgängigmachung verlangt wurde; im Übrigen ist wegen der Rechtswidrigkeit des Stadtratsbeschlusses die aufsichtsbehördliche Entscheidung jedoch rechtmäßig. Eine auf Aufhebung des Bescheides vom 14. August gerichtete Klage der Stadt Saarheim wäre daher (nur) teilweise begründet.

C) Gesamtergebnis

Eine Klage gegen die Beanstandung hat somit nur dann Aussicht auf vollen Erfolg, wenn sie sich darauf beschränkt, zu beantragen, dass der Bescheid vom 14. August nur insoweit aufzuheben ist, als die Nr. 3 a des Stadtratsbeschlusses betroffen ist. Insoweit wäre die Klage zulässig und begründet.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@dhv-speyer.de

Zurück zum Sachverhalt

Zurück zum Inhaltsverzeichnis

Zurück zum Stadtplan

Teilnehmer der Rathausführung: Nach Bearbeitung hier lang!