Lösungsvorschlag

An die Kette gelegt

Frage 1

Stand der Bearbeitung: 24. Oktober 2011

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

Siehe

• für Hinweise zum Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, dessen Entscheidungen im Volltext sowie die Saarländische Verfassung (und auch einen Kommentar hierzu) und das saarländische Gesetz über den Verfassungsgerichtshof: http://www.verfassungsgerichtshof-saarland.de

• zum Verhältnis zwischen geschäftsordnungswidrigem und verfassungswidrigem Gesetzgebungsverfahren: SaarlVerfGH, Lv 4/05 v. 12.12.2005 = NVwZ-RR 2006, 665 ff.

• zum Prüfungsrecht des Ministerpräsidenten: Blome/Grosse-Wilde, DÖV 2009, 615 ff.; Hederich, NdsVBl. 1999, 77 ff.

• zur Bindung des Abstimmungsverhaltens der Landesregierung an Bundestag an Beschlüsse des Landesparlaments: Arndt, VBlBW 1986, 416 ff.; Bismark, DVBl. 1983, 829 ff.; Grimm/Hummrich, DÖV 2005, 280 ff.; Linck, DVBl. 1974, 861, 863 ff.; Scholz, in: Festschrift Carstens II, 1984, S. 831 ff.

• die Fallbearbeitungen von Arndt, VBlBW 1986, 157 f., 189 ff.; Kisker/Höfling, Fälle zum Staatsorganisationsrecht, 2. Aufl. 1996, S. 57 ff.

Der Antrag der SP-Landtagsfraktion hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist. Hier liegt ein Antrag auf Einleitung eines Organstreitverfahrens nach Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 9 Nr. 5, §§ 39 ff. VerfGHG vor. Damit kann die Fraktion gemäß § 42 VerfGHG die Feststellung erreichen, dass der Ministerpräsident durch die Nichtausfertigung des Gesetzes gegen Art. 102 SVerf verstoßen hat. Der Verfassungsgerichtshof wird einem solchen Antrag stattgeben, wenn er zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Der Antrag auf Einleitung eines Organstreitverfahrens ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen des Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 9 Nr. 5, §§ 39 ff. VerfGHG vorliegen.

Anmerkung: Vergleichen Sie zum Folgenden diesen Hinweis zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG. Die dortigen Ausführungen lassen sich unproblematisch auf die Zulässigkeit eines Verfahrens vor den Landesverfassungsgerichten übertragen.

B) Begründetheit des Antrags

Der Antrag der SP-Fraktion ist begründet, wenn die Weigerung des Ministerpräsidenten, das Gesetz Nr. 2016 gemäß Art. 102 SVerf auszufertigen, den Landtag in seinem Recht auf Erlass verfassungsändernder Gesetze aus Art. 101 SVerf verletzt. Dies ist der Fall, wenn der Ministerpräsident die Ausfertigung nicht verweigern durfte. Der Ministerpräsident verweigert hier die Ausfertigung aus drei Gründen: Zunächst soll das Gesetz Nr. 2016 formell nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sein, außerdem soll es mit Art. 101 Abs. 2 SVerf und dem Grundgesetz nicht vereinbar sein. Insofern ist getrennt voneinander zu untersuchen, ob dem Ministerpräsidenten hinsichtlich der erhobenen Rügen überhaupt ein Prüfungsrecht zusteht und - sollte dies bejaht werden - ob er dieses Prüfungsrecht zutreffend ausgeübt hat, ob also die erhobenen Rügen zutreffen.

I. Rüge des fehlerhaften Zustandekommens des Gesetzes

Schon dem Wortlaut nach steht dem Ministerpräsidenten bei der Ausfertigung nach Art. 102 SVerf ein formelles Prüfungsrecht zu, d.h. er hat zu prüfen, ob ein Gesetz in einem verfassungsmäßigen Verfahren zustande gekommen ist (Gröpl, in: Wendt/Rixecker, Art. 102 Rn. 5; ders., in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfahrt, § 1 Rn. 100). Nur diese Gesetze darf er ausfertigen. Fraglich ist dementsprechend, ob das Gesetz in einem verfassungsmäßigen Verfahren zustande gekommen ist. Das Gesetz wurde gemäß Art. 98 SVerf von der SP-Fraktion ordnungsgemäß eingebracht und von allen 51 Abgeordneten des Saarländischen Landtags (Art. 66 Abs. 1 SVerf) einstimmig, also von mehr als 2/3 der Mitglieder des Landtages angenommen (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 SVerf). Schließlich ändert das Gesetz auch ausdrücklich den Wortlaut der Verfassung, so dass auch dem Erfordernis des Art. 101 Abs. 1 Satz 1 SVerf genüge getan worden ist.

Zweifel an der formellen Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes könnten sich hier allenfalls daraus ergeben, dass das Gesetz in nur einer Lesung verabschiedet wurde, also nicht der in den §§ 32 ff. GeschO LT aufgestellte Grundsatz dreier Lesungen eingehalten wurde. Jedoch stellen Verstöße gegen die Geschäftsordnung als solche keine Verfassungsverstöße dar und berühren damit auch nicht die Frage, ob ein Gesetz in einem verfassungsmäßigen Verfahren zustande gekommen ist (SaarlVerfGH, Lv 4/05 v. 12.12.2005, Abs. 21 ff. = NVwZ-RR 2006, 665, 666 f.). Da dem Gesetz hier einstimmig zugestimmt wurde, ist auch nicht erkennbar, dass durch den Geschäftsordnungsverstoß Rechte der parlamentarischen Minderheiten auf Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren verletzt wurden (vgl. Degenhart, Rn. 203). Somit ist das Gesetz Nr. 2016 formell ordnungsgemäß in einem verfassungsmäßigen Verfahren verabschiedet worden (Gröpl, in: Wendt/Rixecker, Art. 98 Rn. 12). Dem Ministerpräsidenten stand also insoweit ein Prüfungsrecht zu, das er jedoch fehlerhaft ausgeübt hat.

II. Rüge der materiellen Unvereinbarkeit mit der Landesverfassung

Fraglich ist zunächst, ob der Ministerpräsident auch zur Überprüfung der materiellen Vereinbarkeit des Gesetzes mit der Landesverfassung berechtigt und evtl. sogar verpflichtet ist.

1. Bestehen eines materiellen Prüfungsrechts

Aus dem Wortlaut des Art. 102 SVerf lässt sich nicht eindeutig entnehmen, ob der Ministerpräsident bei der Ausfertigung eines Landesgesetzes auch seine materielle Verfassungsmäßigkeit prüfen kann und u. U. auch muss: Zwar deutet der Wortlaut des Art. 102 SVerf darauf hin, dass der Ministerpräsident alle in einem verfassungsmäßigen Verfahren zu Stande gekommenen Gesetze auszufertigen hat, jedoch muss ein  verfassungsgemäßes Verfahren nicht zwingend nur auf die Art. 98 ff. SVerf bezogen werden. Man könnte etwa auch annehmen, dass ein materiell verfassungswidriges Gesetz niemals in einem verfassungsmäßigen Verfahren zustande kommen kann, da der Landtag ein solches Gesetz auch formell nicht verabschieden darf. Inwieweit der Saarländische Ministerpräsident oder das in anderen Bundesländern sonst für die Ausfertigung von Landesgesetzen zuständige Verfassungsorgan die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit der Landesverfassung zu prüfen hat, wird in der Literatur kaum behandelt (siehe aber Blome/Grosse-Wilde, DÖV 2009, 615 ff.; Hederich, NdsVBl. 1999, 77 ff.). Jedoch wird diese Frage auf Bundesebene in Bezug auf den Bundespräsidenten (vgl. Art. 82 GG) ausgiebig diskutiert; allerdings sind die dort vorgebrachten Argumente sehr auf die besondere Rolle des Bundespräsidenten als "Pouvoir neutre" zugeschnitten (sehr deutlich [aus der Sicht des Bundespräsidenten a.D. selbst] bei Rau, DVBl. 2004, 2 f.), so dass sie nicht ohne weiteres auf das saarländische Verfassungsrecht übertragen werden könnten.

Anmerkung: Siehe zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten den Bahnreform-Fall.

Vielmehr kann die Frage, ob und inwieweit dasjenige Staatsorgan, dem die Ausfertigung eines Gesetzes obliegt, die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes zu prüfen hat, nicht allgemein, sondern nur aus der jeweiligen Landesverfassung heraus beantwortet werden (so auch Blome/Grosse-Wilde, DÖV 2009, 615, 617; Hederich, NdsVBl. 1999, 77, 80 ff.; für die Verfassung von Berlin z. B. Härth, JR 1978, 489, 492 f.):

a) Saarländischer Ministerpräsident keine "Pouvoir neutre"

Insoweit ist einerseits zu beachten, dass der Saarländische Ministerpräsident - anders als der Bundespräsident - keine "Pouvoir neutre" ist, sondern im Verfassungsgefüge eine politisch herausragende Rolle spielt (vgl. Art. 91 Abs. 1 SVerf), so dass damit eine vergleichsweise größere Gefahr einer rein politischen Ausübung des Prüfungsrechts besteht (Blome/Grosse-Wilde, DÖV 2009, 615, 619; Gröpl, in: Wendt/Rixecker, Art. 102 Rn. 6; ders., in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfahrt, § 1 Rn. 101)). Jedoch vermag andererseits einer solchen Gefahr die politische Verantwortlichkeit des Ministerpräsidenten vor dem Saarländischen Landtag wirksam zu begegnen (vgl. Art. 88 SVerf). Allein der Umstand, dass der Ministerpräsident an politischen Auseinandersetzungen aktiv teilnimmt, spricht also nicht zwingend gegen ein materielles Prüfungsrecht. Vielmehr spricht für ein materielles Prüfungsrecht, dass es Fälle gibt, in denen eine formelle Prüfung ohne eine materielle, inhaltliche Prüfung nicht möglich ist; so z. B. bei Gesetzen, die nach Art. 99 f. SVerf aufgrund eines Volksbegehrens erlassen werden.

Anmerkung: Nach Art. 99 Abs. 1 Satz 3 SVerf muss beispielsweise inhaltlich überprüft werden, ob es sich nicht um ein finanzwirksames Gesetz, insbesondere um ein Gesetz über Abgaben, Besoldung, Staatsleistung und den Staatshaushalt, handelt, über das ein Volksbegehren nicht stattfindet.

b) Verfassungsgerichtshof des Saarlandes als "Hüter der Verfassung"

Gegen ein materielles Prüfungsrecht spricht allerdings, dass die Saarländische Verfassung den Verfassungsgerichtshof des Saarlandes zum "Hüter der Verfassung" bestellt hat: Art. 97 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 101 Abs. 3 SVerf sehen auch gerade die Möglichkeit einer abstrakten Normenkontrolle vor. Der Ministerpräsident könnte insoweit also in Konkurrenz zum Verfassungsgerichtshof treten (so Blome/Grosse-Wilde, DÖV 2009, 615, 620). Gerade bei dem hier vorliegenden Fall der Überprüfung eines verfassungsändernden Gesetzes am Maßstab des Art. 101 Abs. 2 SVerf kommt dem Bedeutung zu, da ein verfassungsänderndes Gesetz nicht erst nach seiner Verabschiedung überprüft, sondern bereits seine Vorlage im Verfahren nach Art. 101 Abs. 3 SVerf einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterzogen werden kann (siehe hierzu Pestalozza, § 31 Rn. 12). Jedoch ist auch dieses Argument nicht zwingend: Eine "Vorprüfung" durch den Ministerpräsidenten muss nicht systemfremd sein, sondern kann verhindern helfen, dass ein verfassungswidriges Gesetz bereits entsteht, während die verfassungsgerichtliche Kontrolle zumindest im Regelfall erst nach Inkrafttreten eines Gesetzes eingreift. Auch im Fall des Art. 101 Abs. 3 SVerf macht dies noch Sinn: Selbst wenn schon die Gesetzesvorlage für ein verfassungsänderndes Gesetz nach Art. 101 Abs. 3 SVerf angegriffen wird, ist der Landtag nicht gehindert, während des laufenden verfassungsgerichtlichen Verfahrens ein der Vorlage entsprechendes Gesetz zu erlassen. Ein Prüfungsrecht würde es dem Ministerpräsidenten hier erlauben, die Ausfertigung auszusetzen und das Ergebnis des Verfahrens abzuwarten, was seinerseits dem Sinn und Zweck des Art. 101 Abs. 3 SVerf entsprechen würde, verfassungswidrige Verfassungsänderungen gar nicht erst zur Entstehung kommen zu lassen.

c) Bedeutung des Amtseides nach Art. 61 Abs. 2 SVerf

Schließlich sprechen auch die Bindung des Ministerpräsidenten an die Saarländische Landesverfassung gemäß Art. 61 Abs. 2 SVerf und sein Amtseid, nach dem sich der Ministerpräsident verpflichtet, die Verfassung zu wahren (Art. 89 SVerf), für ein materielles Prüfungsrecht: Gerade Art. 61 Abs. 2 SVerf verlangt die Übereinstimmung aller Akte der saarländischen Staatsgewalt mit der Saarländischen Verfassung, so dass anzunehmen ist, dass der Ministerpräsident auch bei der Ausfertigung nach Art. 102 SVerf nur solche Akte vornehmen und vollziehen darf, die im Einklang mit der Saarländischen Verfassung stehen (vgl. Maurer, in: Bonner Kommentar, Art. 82 Rn. 39 [Bearbeitung 1988]).

d) Ergebnis zu 1

Nach alledem sprechen wohl die besseren Argumente für ein materielles Prüfungsrecht des Saarländischen Ministerpräsidenten. Dies gilt auch in Bezug auf die Frage, ob ein verfassungsänderndes Gesetz den Anforderungen des Art. 101 Abs. 2 SVerf entspricht.

Anmerkung: Gerade im Hinblick auf den Wortlaut des Art. 102 SVerf ist natürlich auch eine andere Ansicht vertretbar. Wichtig für die Bewertung ist nur, dass der Bearbeiter nicht unbesehen die Argumente zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten übernimmt, sondern versucht, aus der Saarländischen Verfassung heraus zu argumentieren und auch dem Umstand gerecht zu werden, dass hier ein verfassungsänderndes Gesetz überprüft werden soll.

2. Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. 2016 mit Art. 101 Abs. 2 SVerf

Somit ist nunmehr zu untersuchen, ob der Ministerpräsident sein Prüfungsrecht ordnungsgemäß ausgeübt hat, d.h., ob also tatsächlich das Gesetz Nr. 2016 den Grundsätzen des demokratischen und sozialen Rechtsstaates i.S.d. Art. 101 Abs. 2 SVerf widerspricht. Hier kann allein die Regelung des neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf Zweifel aufwerfen, nach dem der Landtag den Vertretern des Saarlandes im Bundesrat durch Beschluss Weisungen erteilen kann, soweit im Bundesrat Abstimmungen über Bundesgesetze und Bundesrechtsverordnungen stattfinden. Während ein Verstoß gegen das Sozialstaatsprinzip von vornherein nicht erkennbar ist, wird das Demokratieprinzip durch eine strengere Anbindung der Exekutive an die Legislative auch im Bereich der Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung eher noch gestärkt. Fraglich könnte allenfalls sein, ob der neue Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf gegen das Gewaltenteilungsprinzip und damit gegen das in Art. 60 SVerf normierte Rechtsstaatsprinzip verstößt. 

Insoweit könnten Bedenken bestehen, weil der Landtag im Fall des neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf in einen Bereich eingreift, der - jedenfalls nach deutscher Verfassungstradition - herkömmlicherweise der Landesregierung vorbehalten ist (siehe hierzu aber auch Bismark DVBl. 1983, 829, 834 f.; Konow DÖV 1970, 22, 24). Teilweise wird hieraus gefolgert, dass eine Bindung der Regierung an Beschlüsse des Parlaments in diesem Bereich auch im Wege der Verfassungsänderung nicht geschaffen werden dürfe, weil hierdurch in einen Kernbereich der Exekutive eingegriffen werde, was mit dem Gewaltenteilungsprinzip schlechthin nicht vereinbar wäre (so etwa Linck, DVBl. 1974, 861, 863; Konow, DÖV 1970, 22, 24 Fußn. 20; Stern II, § 27 III 2 b, S. 138 f. und wohl auch StGH Baden-Württemberg ESVGH 36, 160, 161). Tatsächlich erkennt das BVerfG auch an, dass es die Existenz eines solchen unentziehbaren Kernbereichs exekutivischer Befugnisse gibt, in die durch die Legislative nicht eingegriffen werden könne (BVerfGE 95, 1, 15 ff.): Die Teilung der Gewalten sei ein tragendes Organisations- und Funktionsprinzip, das der gegenseitigen Kontrolle und damit der Mäßigung der Staatsherrschaft diene. Das BVerfG hebt aber auch hervor, dass das Prinzip der Gewaltenteilung - jedenfalls was die Abgrenzung zwischen Legislative und Exekutive angehe - nirgends rein verwirklicht sei, sondern zahlreiche Gewaltenverschränkungen bestünden. Das Rechtsstaatsprinzip fordert also keine absolute Trennung der Gewalten; jedoch darf keine Gewalt ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über eine andere Gewalt erhalten und/oder der für die Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten beraubt werden.

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des Gewaltenteilungsgrundsatzes im Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive auch den Out-of-Area-Fall und den Südumfahrung-Saarheim-Fall.

Jedoch ist bei einer Regelung, wie sie der neue Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf vorsieht, der Kernbereich exekutivischer Befugnisse wohl noch nicht angetastet (in diese Richtung auch Krebs, in: von Münch/Kunig, Art. 51 Rn. 14; Maurer, Staatsrecht I, § 16 Rn. 8a). Insoweit ist zunächst hervorzuheben, dass die neue Regelung von einer grundsätzlichen Zuständigkeit der Landesregierung ausgeht, also die Arbeit der Landesregierung im Bundesrat nicht vollständig an die Weisungen des Landtages bindet. Nur wenn der Landtag es von sich aus für nötig hält - also nur im Einzelfall - sollen die Vertreter des Saarlandes an eine Weisung des Landtages gebunden sein. Zudem erstreckt sich die Weisungsbefugnis des Landtages nur auf solche Verhandlungsgegenstände des Bundesrates, die sich auf materielle Gesetzgebung beziehen, also auf eine Tätigkeit, die genuin tatsächlich eher dem Parlament als der Regierung obliegt. Von einer Aushöhlung der Kompetenzen der Exekutive in diesem Bereich kann daher wohl noch nicht gesprochen werden (wie hier Grimm/Hummrich, DÖV 2005, 280, 288).

Dies verdeutlicht etwa auch ein Blick auf Art. 23 Abs. 2 und 3 GG, der sich mit dem vergleichbaren Problem der internen Zuständigkeit für das Abstimmungsverhalten der Bundesregierung in den Organen der Europäischen Union befasst: Hier ist ein Stellungnahmerecht des Bundestages vorgesehen, das die Bundesregierung bei ihren Verhandlungen nach Art. 23 Abs. 3 Satz 2 GG zu berücksichtigen hat. Dass durch dieses Stellungnahmerecht in den Kernbereich exekutivischer Befugnisse eingegriffen worden ist, diese Vorschriften also deshalb wegen Verstoßes gegen Art. 79 Abs. 3 GG als nichtig anzusehen sind, ist aber bisher noch nicht behauptet worden. Vielmehr fordert das BVerfG in ständiger Rechtsprechung insoweit sogar eine starke Parlamentsbeteiligung und sieht hierin eine notwendige Stärkung der demokratischen Legitimation des Handelns der EU (BVerfG, 2 BvE 2, 5/08, 2 BvR 1010, 1022, 1259/08, 182/09 v. 30. 6. 2009, Abs. 406 ff. =  BVerfGE 123, 267, 432 ff.).

Anmerkung: In diesem Zusammenhang ist auch Art. 43 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung von Berlin zu erwähnen, nach dem die vom Regierenden Bürgermeister bestimmten Richtlinien der Politik der Billigung des Abgeordnetenhauses bedürfen, und außerdem auch Art. 118 Abs. 1 Satz 2 der Landesverfassung der freien und Hansestadt Bremen, nach dem die Richtlinien der Politik von der Bürgerschaft (nicht dem Senat) erlassen werden. Dass diese Bestimmungen wegen Verstoßes gegen das Gewaltenteilungsprinzip nach Art. 28 GG nichtig sind, ist ebenfalls noch nicht behauptet worden (vgl. Arndt, VBlBW 1986, 416, 417).

Somit verstößt das Gesetz Nr. 2016 nicht schon gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz und ist deshalb mit Art. 101 Abs. 2 SVerf vereinbar. Der Ministerpräsident hat also auch insoweit sein Prüfungsrecht fehlerhaft ausgeübt.

III. Rüge der materiellen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz

Schließlich verweigert der Ministerpräsident die Ausfertigung des Gesetzes Nr. 2016 nach Art. 102 SVerf auch, weil es mit dem Grundgesetz nicht übereinstimme. Auch dies vermag jedoch nur eine Verweigerung der Ausfertigung nur zu rechtfertigen, wenn dem Ministerpräsident ein entsprechendes Prüfungsrecht zukommt. Tatsächlich scheint nahe zu liegen, wenn man dem Ministerpräsidenten schon ein materielles Prüfungsrecht zugesteht, dieses auch auf die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz - und sonstigem Bundesrecht - zu erstrecken und es nicht nur auf die Vereinbarkeit mit Landesverfassungsrecht zu begrenzen (so - ohne nähere Begründung - Maurer, in: Bonner Kommentar, Art. 82 Anm. III A III, S. 64). Für ein solches Prüfungsrecht auch am Maßstab des Grundgesetzes, würde zunächst auch hier die Bindung des Ministerpräsidenten an Gesetz und Recht (Art. 61 Abs. 2 SVerf) und sein Amtseid sprechen, durch den sich der Ministerpräsident verpflichtet, das Recht zu wahren (Art. 89 SVerf).

1. Beeinträchtigung des Entscheidungsmonopols des BVerfG?

Gegen eine Erstreckung der Prüfungskompetenz des Ministerpräsidenten auch auf die Vereinbarkeit der Vorschrift mit Bundesrecht dürfte jedoch schon folgende Überlegung sprechen: Ein materielles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten wird auch deshalb für zulässig gehalten, weil die Frage, ob er das Prüfungsrecht zutreffend ausgeübt hat, Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein kann, in dem inzident dann die Verfassungsmäßigkeit des auszufertigenden Gesetzes geprüft wird. Das Entscheidungsmonopol des BVerfG bezüglich der Frage der materiellen Vereinbarkeit eines Gesetzes mit dem Grundgesetz wird daher durch die Annahme eines Prüfungsrechts des Bundespräsidenten im Ergebnis nicht beeinträchtigt. Ähnliche Erwägungen lassen auch ein materielles Prüfungsrecht des Saarländischen Ministerpräsidenten am Maßstab der Landesverfassung zu: Das Entscheidungsmonopol des Verfassungsgerichtshofs bezüglich der materiellen Vereinbarkeit von Landesgesetzen mit der Landesverfassung wird ebenfalls im Ergebnis nicht angetastet, da nach Weigerung der Ausfertigung ebenfalls noch die Möglichkeit eines Organstreitverfahrens nach Maßgabe des Landesverfassungsrechts offen steht.

Jedoch würde das Entscheidungsmonopol des BVerfG bezüglich der Vereinbarkeit eines Gesetzes mit dem Grundgesetz in Frage gestellt, wenn man dem Ministerpräsidenten eine Prüfungskompetenz auch am Maßstab des Grundgesetzes zugestehen wollte: Denn in einem etwa nachfolgenden Organstreitverfahren könnte allein das Landesverfassungsgericht inzident über die Vereinbarkeit des auszufertigenden Gesetzes mit dem Grundgesetz entscheiden, da die Voraussetzungen für eine Vorlage vor dem BVerfG nach Art. 100 Abs. 3 GG regelmäßig nicht vorliegen  und im Organstreitverfahren die Möglichkeit einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht besteht, da ja ein entscheidungserhebliches Gesetz mangels Verkündung noch gar nicht vorliegt. Erst nach Inkrafttreten des Gesetzes wäre - etwa im Wege einer abstrakten Normenkontrolle -  das BVerfG zur Prüfung der Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz berufen. Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes dürfte hierüber nicht entscheiden, sondern wäre ggf. gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zur Vorlage an das BVerfG verpflichtet.

Somit erscheint es zur Sicherung des Entscheidungsmonopols des BVerfG durchaus als geboten, dem Ministerpräsidenten bei Zweifeln über die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit dem Grundgesetz kein Ausfertigungsverweigerungsrecht zuzugestehen, sondern ihn auf den Weg der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. §§ 76 ff. BVerfGG zu verweisen. 

Anmerkung: Im Wege der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 76 ff. BVerfGG Die Landesregierung kann auf diesem Weg auch eine Überprüfung "eigenen" Landesrechts (BVerfGE 9, 268 ff.) und sogar auch "eigenen" Landesverfassungsrechts (BVerfG, 2 BvF 1/00 vom 8. Februar 2001, http://www.bverfg.de = BVerfGE 103, 111 ff.) erreichen.

2. Grundgesetz als Teil der Landesverfassung?

Hiergegen lässt sich auch nicht einwenden, dass nach Ansicht des BVerfG das Landesverfassungsrecht nicht nur durch die Landesverfassungsurkunde bestimmt sein muss, sondern dass in das Landesverfassungsrecht auch die Bestimmungen der Grundgesetzes hineinwirken können. Beide Elemente zusammen sollen erst die Verfassung des Gliedstaates ausmachen, wobei allerdings die Einzelheiten erheblich umstritten sind (ausführlich und zusammenfassend hierzu BVerfG, 2 BvK 1/00 v. 7.5.2001, Abs. 66 ff. = BVerfGE 103, 332, 351 ff.).

Anmerkung: Siehe hierzu auch den Aufgerundet-Fall.

Hieraus könnte man schließen, dass ein Verstoß eines Landesgesetzes gegen das Grundgesetz immer auch einen Verstoß gegen die Landesverfassung bedeute (so etwa die "amtlichen Lösungshinweise des Landesjustizprüfungsamtes Baden-Württemberg" zu einem vergleichbaren Fall, zit. nach Arndt, VBlBW 1986, 189, 191).

Allerdings hat das BVerfG diesen Ansatz  nicht konsequent durchgeführt und lässt insoweit mit Rücksicht auf die grundsätzliche Selbstständigkeit der Verfassungsräume des Bundes und der Länder (hierzu Stern I, § 19 III 5 d, S. 707) auch zunehmend Zurückhaltung erkennen. So betont es ausdrücklich, dass die Grundrechte nicht zu den Bestimmungen des Grundgesetzes gehören, die bei Fehlen eines Grundrechtskatalogs in der Landesverfassungsurkunde in die Landesverfassung als ungeschriebenes Landesverfassungsrecht "hineingelesen" werden müssten (BVerfG, 2 BvK 1/00 v. 7.5.2001, Abs. 54 ff. = BVerfGE 103, 332, 347 ff.); ebenso wenig soll die Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern nach Art. 70 ff. GG auch zwingender Teil einer Landesverfassung sein (BVerfG, 2 BvK 1/00 v. 7.5.2001, Abs. 59 ff. = BVerfGE 103, 332, 349 ff.).

Dieser Zurückhaltung ist zuzustimmen, da ein "Einwirken" des Grundgesetzes auf die Landesverfassungen ihre jeweilige Eigenständigkeit verwischt (Löwer, in: von Münch/Kunig, Art. 28 Rn. 7). Für eine strikte Trennung spricht auch Art. 28 Abs. 1 GG, der schon nach seinem Wortlaut den Ländern zwar bestimmte Vorgaben für die Ausgestaltung des Landesverfassungsrechts macht, jedoch selbst kein unmittelbar verbindliches Landesverfassungsrecht für die Länder setzt. Soweit sich also keine zwingenden  Gründe finden lassen, einzelne Bestimmungen des Grundgesetzes zu einem ungeschriebenen Bestandteil auch aller Landesverfassungen zu erklären, ist davon auszugehen, dass das Landesverfassungsrecht nicht auch durch das Grundgesetz bestimmt wird.

3. Ergebnis zu III

Daher sprechen wohl die besseren Argumente dafür, dem Ministerpräsidenten im Rahmen des Art. 102 SVerf kein Prüfungsrecht bezüglich der materiellen Vereinbarkeit eines Gesetzes mit Bundesrecht und insbesondere dem Grundgesetz zuzusprechen (in diese Richtung auch Blome/Grosse-Wilde, DÖV 2009, 615, 620 f.; Hederich, NdsVBl. 1999, 77, 81, 84).

Anmerkung: Da diese Frage von der staatsrechtlichen Literatur kaum behandelt wird, können natürlich vergleichbare Ausführungen von den Bearbeitern nicht erwartet werden. Es ist selbstverständlich auch vertretbar, unter Verweis auf die vorherigen Ausführungen von einem Prüfungsrecht des Ministerpräsidenten auch in Bezug auf Bundesrecht auszugehen. Dann muss geprüft werden, ob die Regelung des Gesetzes Nr. 2016 mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Siehe hierzu die entsprechenden Ausführungen im Lösungsvorschlag zur Frage 2.

Indem der Ministerpräsident sich auch ein Prüfungsrecht in Bezug auf die Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz angemaßt hat, hat er somit insoweit gegen Art. 102 SVerf verstoßen.

IV. Ergebnis zu B

Folgt man der Auffassung, dass der Ministerpräsident bei Art. 102 SVerf kein Prüfungsrecht bezüglich der Vereinbarkeit des Gesetzes mit Bundesrecht hat, ist der Antrag der SP-Fraktion also insgesamt begründet, da der Ministerpräsident zur Ausfertigung des Gesetzes Nr. 2016 gemäß Art. 102 SVerf verpflichtet war und somit durch seine Weigerung, das Gesetz auszufertigen, das Recht des Landtages auf Erlass verfassungsändernder Gesetze aus Art. 101 SVerf verletzt hat.

C) Gesamtergebnis

Nach der hier vertretenen Auffassung ist der Antrag der SP-Fraktion zulässig und begründet und hat damit Aussicht auf Erfolg. Dementsprechend wird der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes gemäß § 42 VerfGHG feststellen, dass der Ministerpräsident durch die Nichtausfertigung des Gesetzes gegen Art. 102 SVerf verstoßen hat.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@dhv-speyer.de

Zum Lösungsvorschlag zur Frage 2

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